Reconocimiento de intereses. Certificados de obra impagos

Se anula la sentencia que al admitir parcialmente el recurso contencioso administrativo mediante el cual un contratista pretendió el reconocimiento de la vigencia de la normativa que le había reconocido intereses sobre certificados de obra impagos, difirió la determinación del quantum económico involucrado a la etapa de ejecución de sentencia.

Santa Fe, 25 de marzo de 2015.

1ª ¿Es admisible el recurso interpuesto? 2ª En su caso ¿es procedente? 3ª En consecuencia ¿qué resolución corresponde dictar?

1ª cuestión.- El Dr. Gutiérrez dijo:

1. Surge de las constancias de autos que Ercilio Rudi Construcciones S.A. promovió recurso contencioso administrativo contra la Provincia de Santa Fe a los fines que se declare la nulidad del decreto 184/96 y, consecuentemente, la de los decretos 3199/93 y 3200/93.

Asimismo, y como resulta de tales anulaciones, pretende se reconozca la vigencia del decreto 4091/86, de las resoluciones del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, y en su caso del Ministerio de Hacienda y Finanzas, ambos de la Provincia de Santa Fe y que se hayan dictado como consecuencia de este último decreto. Como así también de aquellos actos que, por aplicación del decreto 4091/86, se emitieron disponiendo pagos de intereses a favor de la actora, los que fueron anulados ilegítimamente por los mencionados decretos 3199/93 y 3200/93 (fs. 109/126).

Manifiesta la actora en su recurso que contrató con distintas reparticiones de la Provincia de Santa Fe la ejecución de las siguientes obras: a) Ampliación, construcción y refacción del edificio destinado el Registro General de la Propiedad, Santa Fe, Departamento La Capital; b) Realce y cimentación de la mampostería de la Casa de Gobierno; c) Remodelación locales área Gobernación, Sector Norte, 1° piso; d) Reparación integral del edificio Museo Provincial Bellas Artes Rosa Galisteo de Rodríguez; e) Remodelación del edificio de la Dirección Provincial de Catastro; y, f) Remodelación de edificios ocupados por el Misterio de Obras y Servicios Públicos y Viviendas. Dice que numerosos certificados emitidos como consecuencia de la ejecución de dichas obras fueron abonados en mora; y que cuando se efectuaron los pagos, el contratista los imputó a la cancelación de intereses moratorios, formulando expresa reserva de reclamar el capital -todavía adeudado- y los interese que se devengaren. También manifiesta que en otros casos, la Administración comitente efectuó pagos parciales de intereses, los que imputados como tales, tampoco cancelaron el capital proveniente de los certificados de obra aún impagos.

Razones por las cuales, la Administración adeuda certificados de obra pública e intereses. Con posterioridad a ello, continua diciendo, la Provincia de Santa Fe emitió los decretos 3199/93 y 3200/93. El primero dispone la anulación de los decretos 4748/84 y 4091/86 y de todas las resoluciones ministeriales que se hubieran expedido como consecuencia de los mismos (art. 1°); la anulación de los actos administrativos individuales y/o contratos que reconozcan el pago de sumas de dinero, cualquiera fuera el instrumento que la documente y cuyo monto se haya determinado con fundamento en las normas anuladas (art. 2°); y, que los efectos individuales de la anulación dispuesta en los artículos precedentes se determinarán previo el ejercicio del derecho de defensa de los particulares cuyas acreencias se fijaron con fundamento en las disposiciones anuladas, y a tal fin los organismos administrativos practicarán las liquidaciones de dichas acreencias en base al índice de precios al consumidor, nivel general, con más un 8% de interés anual, debiendo correr traslado por 10 días hábiles a los interesados, de los importes resultantes (art. 3°).

Por el segundo, se estatuye que quedan comprendidos en esas disposiciones los organismos perteneciente a la Administración Provincial centralizada y descentralizada; y que en el caso de surgir una acreencia a favor del particular, de conformidad con el artículo 3 del decreto 3199, la misma debe ser atendida con pagarés con vencimiento a los 60 meses de la fecha de emisión, pudiendo los títulos ser rescatados con anterioridad por licitación y ser utilizados como medio de pago en las privatizaciones.

2. En fecha 10 de octubre de 2012 la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1 declaró parcialmente procedente el recurso, con costas por su orden (fs. 767/799).

Para ello analizó -no obstante la diversidad del caso-, que el núcleo del conflicto refiere a cuestiones análogas a las consideradas por esta Corte Suprema de Justicia en la causa "Malvicino S.A.". En consecuencia, hizo lugar parcialmente al recurso contencioso administrativo deducido por Edaurdo Rudi Cosntrucicones S.A., declarando ilegítimo el decreto 3199/93 en orden a la anulación por el mismo de los decretos 4784/84 y 4091/86 y dejar sin efecto por accesoriedad el decreto 799/99, e improcedente en los demás, y declaró, en consecuencia, la legitimidad del artículo 3° del decreto 3199/93 en lo atinente a la revisión de los actos individuales dictados por aplicación de los decretos 4784/84 y 4091/86, y de los que resulten intereses abusivos, desproporcionados o irrazonables, para su adecuación legal por la Administración, y para la serie de ejecución de sentencia.

3. Contra dicha sentencia, en lo que ahora es de interés, interpone la Provincia de Santa Fe recurso de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 1ro. de la ley 7055 (fs. 823/836). Considera en su recurso que lo decido por la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1 se presenta como infra petita o cita petita, no se aviene a lo opinado por la Corte Suprema de Justicia Provincial en "Malvicino S.A." (Reg.: A.y S. T. 221 p. 50-93), antecedente en que este Tribunal consideró que a los tribunales con competencia contencioso administrativo corresponde resolver en última instancia, sobre la legitimidad de la actuación de la Administración en la determinación de los intereses en cada caso.

Sigue diciendo que el fallo no resuelve si en el caso hubo o no deslizamiento patrimonial injusto desde la Provincia hacia la contratista por aplicación de intereses exorbitantes, lo cual, en lo que a la Provincia respecta, ha quedado efectivamente probado en autos conforme a la prueba instrumental producida, la prueba pericial y en virtud del resultado de las informativas rendidas que en nada modifican o alteran los alcance de los estudios comparativos objetivos realizados en Expte. 00101-0001607-7 en el que recayera el decreto 3199/93 y del cual surgen las distorsiones de la aplicación de las tasas promedio ponderadas (tea) aplicadas con motivo del sistema reglamentario de los decretos n° 4784/84 y n° 4091/86. Remarca que de todo lo probado y alegado por la Administración en esta causa la Cámara no hizo mérito, además de que no fundó con razones concretas el por qué, por ejemplo, deja sin efecto por accesoriedad el Decreto n° 779/99 cuando éste no es ni más ni menos que el producto de la revisión ordenada en el art. 3° del Decreto n° 3199/93, que tanto esta Corte (en precedente "Malvicino") como la propia Cámara en este fallo declaran legítima.

Asegura que la sentencia se muestra en cierto punto incongruente, pues por un lado declara la legitimidad del artículo 3° del decreto n° 3199/93 e incluso refiere a una metodología concreta para efectuar los cálculos más gravosa para el contratista que la empleada por dicha norma (índice de precios al por mayor no agropecuario más el 5% o también mecanismos de ajuste ordenado por la Corte Nacional en "José Cartellone Construcciones Civiles S.A.") y , sin embargo, "a priori" invalida el Decreto n° 779/99 y no resuelve sobre el quantum concreto, cuando, en rigor, obran agregados a la causa suficientes elementos para concluir el rechazo de la pretensión de la actora sobre todo cuando los cálculos individuales que culminaron en la especie con el dictado del Decreto n° 779/99 fueron efectuados por la Administración -justamente- conforme a éstos parámetros admitidos como legítimos y no contradichos fundadamente por la actora. Dice que existiendo elementos de prueba que evidencian el carácter desproporcionado de los montos a la postre revisados, efectuada la revisión en base a los propios parámetros considerados "razonables" por la sentencia y consentida además la legitimidad de la revisión, el fallo se revela incongruente, aparte de resultar citra petita o infra petita por no resolver siendo el tribunal competente conforme al criterio de "Malvicino" cuestiones planteadas por las partes al postergar la decisión sobre la revisión realizada. Por último, y abundando sobre el ilegítimo diferimiento de la determinación del quantum económico involucrado en autos para una oscura "serie de ejecución de sentencia", deja sentado que de entenderse que aún persiste la pertinencia de efectuar algún tipo concreto de cálculo (siguiendo el precedente de la Corte Suprema de Justicia de Santa Fe invocada en el fallo como leading case) dicha "revisión" no podrá tener lugar en un ámbito distinto al de la propia Administración. Opina que la Cámara, al menos, debió articular en la etapa de ejecución un verdadero procedimiento cognitivo que preserve en su sustanciación la garantía constitucional de defensa en juicio en pos de la estimación y fijación del rubro "incierto" en orden a evitar un dispendio jurisdiccional y una eventual arbitrariedad de parte del juzgador.

Resalta en esa línea, que el mismo tribunal en causa análoga caratulada "Seta Hidrovial S.R.L. c. Provincia de Santa Fe", pronunciamiento del 15 de octubre de 2012 y siguiendo el precedente "Malvicino", resolvió la litis en esa sede contencioso administrativo rechazando las pretensiones patrimoniales de la actora y, en lo que resulta de dudosa resolución, dejó a salvo la posibilidad de que se substancie un nuevo procedimiento administrativo de revisión para la discusión de las cuestiones de índole patrimonial.

4. Por decisorio de fecha 4 de octubre de 2013, la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1 resuelve conceder el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, logrando así la impugnante el acceso a esta instancia excepcional (fs. 852/860).

Para ello, consideró "que el debate traído consiste en desentrañar la aplicabilidad y el alcance de pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia -específicamente los autos 'MalvicinoS.A.'- en lo concerniente a la interpretación y alcances de la anulación que por dicho precedente se estableció del decreto 3199/93" y corresponde a la Corte determinar el alcance de sus propios fallos, si la interpretación que de ellos hicieron los Tribunales inferiores fue cuestionada.

Sin perjuicio de ello, remarcó que de los agravios esgrimidos en el escrito impugnativo se evidencia su disconformidad con la decisión a la cual arribo el Tribunal.

5. En el examen de admisibilidad que le compete efectuar a esta Corte por imperio del artículo 11 de la ley 7055, no encuentro razones para apartarme de lo decidido por el A quo en el auto de concesión por lo que corresponde declarar admisible el recurso de conformidad a lo dictaminado por el señor Procurador General (fs. 866/870). Voto, pues, por la afirmativa.

Los Dres. Spuler, Netri y Falistocco expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro Dr. Gutiérrez y votaron en igual sentido.

2ª cuestión.- El Dr. Gutiérrez dijo:

Habiéndose cuestionado desde el plano constitucional la sentencia de la Cámara, el examen de la causa me convence de que la resolución impugnada debe ser dejada sin efecto, toda vez que el pronunciamiento ha consagrado una solución que no puede verse como una derivación razonada del derecho vigente con arreglo a las circunstancias comprobadas de la causa.

Ello así, por cuanto de la lectura del fallo atacado en confrontación con los agravios esgrimidos, surge que dicho pronunciamiento no satisface adecuadamente el derecho a la jurisdicción que asiste al justiciable, ya que bajo la apariencia de fundamentación contiene afirmaciones que resultan insuficientes para sustentar constitucionalmente lo resuelto al no encontrar debido apoyo en constancias de la causa, todo ello a la luz del derecho que rige el caso.

Corresponde recordar que la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1 al resolver el recurso contencioso administrativo interpuesto por la actora decidió hacer lugar parcialmente al recurso, declarando ilegítimo el decreto 3199/93 a excepción del artículo 3° del decreto citado, es decir que declaró la legitimidad en lo atinente a la revisión de los actos individuales dictados por aplicación de los decretos 4784/84 y 4091/86, y de los que resulten intereses abusivos, desproporcionados o irrazonables, para su adecuación legal por la Administración, y para la serie de ejecución de sentencia. Frente a esa decisión se agravia la recurrente por considerar que "lo decido por la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1 se presenta como infra petita o cita petita, no se aviene a lo opinado por la Corte Suprema de Justicia Provincial en "Malvicino S.A." (Reg.: A.y S. T. 221 p. 50-93), antecedente en que este Tribunal consideró que a los tribunales con competencia contencioso administrativo corresponde resolver en última instancia, sobre la legitimidad de la actuación de la Administración en la determinación de los intereses en cada caso.

Como así también que "el fallo no resuelve si en el caso hubo o no deslizamiento patrimonial injusto desde la Provincia hacia la contratista por aplicación de intereses exorbitantes, lo cual, en lo que a la Provincia respecta, ha quedado efectivamente probado en autos conforme a la prueba instrumental producida, la prueba pericial y en virtud del resultado de las informativas rendidas que en nada modifican o alteran los alcance de los estudios comparativos objetivos realizados en Expte. 00101-0001607-7 en el que recayera el decreto 3199/93 y del cual surgen las distorsiones de la aplicación de las tasas promedio ponderadas (tea) aplicadas con motivo del sistema reglamentario de los decretos n° 4784/84 y n° 4091/86".

Resalta "que el mismo tribunal en causa análoga caratulada 'Seta Hidrovial S.R.L. c. Provincia de Santa Fe', pronunciamiento del 15 de octubre de 2012 y siguiendo el precedente 'Malvicino', resolvió la litis en esa sede contencioso administrativo rechazando las pretensiones patrimoniales de la actora y, en lo que resulta de dudosa resolución, dejó a salvo la posibilidad de que se substancie un nuevo procedimiento administrativo de revisión para la discusión de las cuestiones de índole patrimonial".

A mi juicio, le asiste razón a la demandada cuando se agravia de lo resuelto por la Cámara en cuanto difiere la determinación del quantum económico involucrado a la etapa de ejecución de sentencia.

Así lo entiendo, en virtud que el mismo tribunal que al resolver remitió a una etapa procesal posterior la determinación de los efectos económicos consecuencia de la anulación parcial de los actos impugnados, sin embargo entendió, por otro lado, que en el presente caso no había cuestiones patrimoniales a resolver, cayendo en una conducta contradictoria que invalida lo resuelto.

En efecto, surge de la resolución que en definitiva concede el recurso de inconstitucionalidad que la Cámara sostuvo que "tal como lo advierte la actora, la demanda se dirigió exclusivamente a obtener la anulación del decreto 184/96 (por el cual se le denegó la revocatoria interpuesta) y los decretos 3199/93, 3200/93 y 792/06 (por el cual se determinaba los actos individuales dispuestos por la aplicación del decreto 3199/93) y que, como resultado de dichas actuaciones, se restablezca la vigencia del decreto 4091/86, así como las resoluciones del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, y en su caso, del Ministerio de Hacienda y Finanzas; como así también de aquellos actos por aplicación del decreto 4091/86 se emitieron disponiendo pagos de intereses, que fueron anulados por el decreto 3199/93, no surgiendo -ni se ha invocado- el reclamo de cuestión patrimonial alguna".

Aclarando, con el fin de diferenciar el presente caso con lo resuelto en "Seta Hidrovial S.R.L." que en este último la actora expresamente solicitaba -además de la anulación de los decretos 3199/93, 3200/93 3920/93 y del decreto 1188/96, por el cual se había determinado la existencia de un crédito a favor de la Administración- que se declarase procedente su crédito contra la Provincia (que precisaba en la suma de $604.110,74), y subsidiariamente, que se declarara la existencia de un crédito de menor extensión; o en ultimo caso, la inexistencia de deuda alguna a favor de la Provincia.

Dicha circunstancia, por lo demás, fue puesta de manifiesta también por la propia demandante al contestar el traslado corrido por el recurso de inconstitucionalidad planteado.

En esa oportunidad procesal remarcó que "en lo tocante a lo sostenido por la recurrente respecto que resulta ilegítima la decisión al determinar el diferimiento de la determinación del quantum económico involucrado para una oscura serie de ejecución de sentencia, tal pretensión resulta también absolutamente improcedente, siempre por la razón de que esa determinación no fue requerida por la actora ni planteada como defensa por la demandada, constituyendo una tarea a cargo de la administración, quien debe ejecutarla de conformidad con las disposiciones normativas que rigen la obra pública" (ver p. 1242vto., el subrayado no se encuentra en el texto).

Siendo, entonces, que la pretensión de Ercilio Rudi Construcciones S.A. carecía de contenido económico, no parece razonable la decisión de la Cámara de remitir la revisión de los actos individuales dictados por aplicación de los decretos 4784/84 y 4091/86, y de los que resulten intereses abusivos, desproporcionados o irrazonables, para su adecuación legal por la Administración, a la etapa de ejecución de sentencia, por no contener el caso pretensiones económicas a determinar.

Lo dicho hasta aquí basta para descalificar, en lo que fue materia de agravio, el decisorio cuestionado por no evidenciar que éste no cumple con la exigencia constitucional de motivación suficiente e impiden su mantenimiento como acto judicial válido. Por las razones expuestas, voto, pues, por la afirmativa.

Los Dres. Spuler, Netri y Falistocco expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por el señor Ministro Dr. Gutiérrez y votaron en igual sentido.

3ª cuestión.- El Dr. Gutiérrez dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde anular la sentencia recurrida, y remitir la causa al Tribunal que corresponda para que sea nuevamente juzgada de conformidad a lo expuesto precedentemente. Así voto.

Los Dres. Spuler, Netri y Falistocco dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro Dr. Gutiérrez, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede y oído el señor Procurador General, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia resolvió: Anular la sentencia recurrida, y remitir la causa al Tribunal que corresponda para que sea nuevamente juzgada de conformidad a lo expuesto precedentemente. Registrarlo y hacerlo saber.-

Rafael F. Gutiérrez.- Mario L. Netri.- Eduardo G. Spuler.- Roberto H. Falistocco.