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JURISPRUDENCIARecurso extraordinario. Rechazo de la demanda. Bienes de dominio público. Prescripción adquisitiva
Se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda promovida por la actora contra el Estado Nacional, a fin de que se la declare propietaria de un inmueble por prescripción adquisitiva, al concluirse que el predio en cuestión pertenecía al dominio público del Estado Nacional, cuya administración y explotación correspondía a la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF SE) por ser parte de la infraestructura ferroviaria afectada a la prestación de un servicio público y por encontrarse en zona de vía, razón por la cual no podía ser objeto de una prescripción adquisitiva.
Buenos Aires, 30 de octubre de 2018.
Vistos los autos: “Carranza, Amanda Marta c/ Ferrocarriles Argentinos – Estado Nacional – ADIF S.E. s/ acciones reales reivindicatoria – confesoria – posesoria”.
Considerando:
Que esta Corte comparte el dictamen de la señora Procuradora Fiscal a cuyos términos corresponde remitir por razones de brevedad.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda (art. 16 de la ley 48). Con costas. Notifíquese y devuélvase.
ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO
JUAN CARLOS MAQUEDA
RICARDO LUIS LORENZETTI
SUPREMA CORTE
-I-
A fs. 223/230 la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario confirmó la sentencia de la instancia anterior, que hizo lugar a la demanda promovida por la actora contra el Estado Nacional y la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF S. E.), a fin de que se la declare propietaria del inmueble ubicado en la calle Centeno de la ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe, por prescripción adquisitiva y, asimismo, se ordene la respectiva inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble.
Para así decidir, el tribunal consideró en primer término que las consecuencias o efectos de la relación jurídica se hallaban consumados durante la vigencia del Código Civil derogado, e incluso fueron decididos en la sentencia de primera instancia que se dictó antes de la entrada en vigor del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación. En consecuencia, concluyó que la actora -cónyuge supérstite de Vicente Raúl Mónaco- se encuentra legitimada para promover la demanda al haber convivido con su esposo hasta su deceso y haber continuado ocupando el bien por más de veinte años.
En cuanto al carácter que reviste el dominio que la demandada alega sobre el inmueble en cuestión, sostuvo que la sola circunstancia de que el inmueble esté inscripto a nombre del Estado Nacional y que haya sido transferido a la ADIF S.E. no le otorga el carácter de afectación al servicio público de transporte ferroviario pretendido. Luego de examinar las normas invocadas para sustentar la afectación del bien al uso y goce de la comunidad, el tribunal expresó que, para que la administración pueda afectar válidamente una cosa al uso público, es indispensable que se halle en poder del Estado en virtud de un título jurídico que le haya permitido adquirir el dominio de la cosa, estar en posesión de ella, con una afectación efectiva y actual al uso público, circunstancias que, a su criterio, no fueron acreditadas en el sub lite.
Finalmente, consideró que los elementos probatorios agregados a la causa permiten concluir que los actos ejecutados por la actora son actos posesorios típicos que se desarrollaron durante el tiempo requerido por la ley y que la demandada se limitó a invocar el carácter de dominio público del bien, sin demostrar la realización de un solo acto propio durante el plazo de veinte años.
-II-
Disconforme con esta decisión, la ADIF S.E. interpuso el recurso extraordinario de fs. 231/243, que fue concedido por la cuestión federal planteada y denegado por la causal de arbitrariedad (fs. 251).
En lo sustancial, aduce que la sentencia omite tener en cuenta que el inmueble se encontraba afectado en su momento a Ferrocarriles Argentinos, lo que implica una afectación al servicio público ferroviario, sea directa o indirectamente. Cita doctrina de la Corte Suprema de Justicia referida a la necesidad de una evidencia absoluta de la desafectación y pone de resalto que la decisión resulta contraria a lo establecido por las leyes 26.352 y 27.132, que tienen como objetivo prioritario la política de reactivación de los ferrocarriles de pasajeros y de cargas y el mejoramiento de la infraestructura.
Por otra parte, señala que no quedó demostrada la existencia de actos posesorios y que la actora no puede suceder al señor Mónaco en un supuesto derecho ganancial, motivo por el cual lo resuelto al respecto por el tribunal, a su entender, es contrario a normas de orden público.
-III-
A mi modo de ver, el recurso deducido es formalmente admisible en cuanto se encuentra en juego la aplicación e interpretación de normas de carácter federal y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria a las pretensiones que el apelante funda en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48). Asimismo, cabe recordar que, en la tarea de esclarecer el alcance y la inteligencia de las normas de aquella naturaleza, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones de la cámara ni del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado según la interpretación que rectamente le otorga (Fallos: 319:353; 326:2342, entre muchos otros).
Por otra parte, corresponde señalar que, al haberse denegado el recurso en cuanto a la arbitrariedad planteada sin que la apelante interpusiera la pertinente queja, la jurisdicción de la Corte ha quedado abierta sólo en la medida en que la otorgó el tribunal de la instancia anterior (Fallos: 330: 2521). En virtud de ello, no procede el examen de los agravios relativos a la apreciación de la prueba producida para acreditar los actos posesorios, ni al apartamiento de las normas aplicables en materia sucesoria.
-IV-
En cuanto al fondo del asunto, procede advertir que mediante la ley 26.352 se creó la ADIF S.E. con sujeción al régimen de la ley 20.705, las disposiciones pertinentes de la ley 20.550 y las normas de su estatuto, y se dispuso que tuviera a su cargo la administración de la infraestructura ferroviaria actual, la que se construya en el futuro, su mantenimiento y la gestión de los sistema de control de circulación de trenes (art. 2°).
Por su parte, el art. 3° establece que, entre otras funciones y competencias, la ADIF S.E. tiene la administración de la infraestructura ferroviaria, de los bienes necesarios para el cumplimiento de aquélla, de los bienes ferroviarios concesionados a privados cuando por cualquier causa finalice la concesión, o de los bienes muebles que se resuelva desafectar de la explotación ferroviaria. La administración de los bienes inmuebles que se desafecten de la explotación ferroviaria queda a cargo de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AAVE), organismo descentralizado en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros (texto según la modificación introducida por el decreto 1382/12), así como también la explotación de los bienes de titularidad del Estado Nacional que formen parte de la infraestructura ferroviaria cuya gestión se le encomiende o transfiera (incisos a y d).
En virtud de ello y de lo dispuesto por el decreto 752/08, mediante la resolución 1413/08 del entonces Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios se transfirió en afectación a la ADIF S.E. el patrimonio ferroviario compuesto por los bienes muebles e inmuebles según el inventario consignado en los anexos que integran dicho acto (v. art. 1°). Asimismo, la sociedad Ferrocarriles Argentinos S.E. creada por la ley 27.132 tiene a su cargo la función de aprobar las políticas, planes, programas y proyectos tendientes a la mejora constante del transporte ferroviario que lleven adelante la ADIF S.E. junto a otras dos sociedades (v. art. 6°).
Sentado lo anterior, cabe recordar que los bienes que pertenecen al dominio público del Estado Nacional pueden cambiar su condición jurídica a través de la desafectación. Desafectar un bien significa sustraerlo de su destino al uso público, haciéndolo salir del dominio público para ingresar al dominio privado, sea del Estado o de los administrados. El principio consiste en que los bienes desafectados ingresan al dominio privado del Estado; la excepción consiste en que dichos bienes ingresen al dominio privado de los administrados (Marienhoff, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo V, pág. 205 y siguientes).
En este sentido, se ha establecido que la desafectación es la “decisión del Estado adoptada por sus autoridades competentes, en el sentido de alterar el destino de la cosa” agregando que “de ordinario tal determinación corresponde al Poder Legislativo del Estado, pero se ha considerado que también hay desafectación cuando en virtud de una declaración del poder administrador o de otro acto suyo resulta indudable que la cosa ha dejado de servir directamente al uso o goce público, al cual hasta el momento se encontraba destinada” (Llambías, Jorge, “Tratado de Derecho Civil”, Parte General, T. 11, número 1350, páginas 240/241).
Por su parte, el Tribunal ha manifestado que la propiedad pública termina por la desafectación y tal desafectación produce el efecto general de cambiar la condición jurídica del bien, que se torna a partir de ella enajenable, prescriptible, embargable y regido, no ya por las disposiciones del derecho administrativo relativas a la policía de los caminos y de las calles, sino por el derecho civil, a cuyo campo de acción ha ingresado, como consecuencia de aquélla (Fallos: 146:289; 147;154; 335:1822).
La necesidad de una evidencia absoluta de la desafectación ha sido reconocida por la Corte (doctrina de Fallos: 263:437; 311:2842, entre otros). La desafectación puede ser formal o tácita, aunque vale destacar que los actos o hechos que la produzcan deben ser indudables y manifestarse por constancias inequívocas de las que se desprenda una certeza irrefutable de aquélla. Por otra parte, es menester advertir que los hechos de los particulares, por sí solos, no son hábiles para operar la desafectación de los bienes públicos, pues requieren inexcusablemente del asentimiento indubitable de la autoridad competente.
De lo expuesto se desprende claramente que el predio en cuestión pertenece al dominio público del Estado Nacional, cuya administración y explotación corresponde a la ADIF S.E. por ser parte de la infraestructura ferroviaria afectada a la prestación de un servicio público y por encontrarse en zona de vía, aspecto que no ha sido materia de debate en autos. Ello es así, pues aun si se entendiera que el bien ha sido desafectado, en virtud de lo dispuesto por el art. 1°, inc. a), de la ley 26.352 (según la modificación introducida por el art. 16 del decreto 1382/12), la administración de los bienes inmuebles que se desafecten de la explotación ferroviaria debe quedar a cargo de la citada AAVEE, organismo descentralizado que funciona en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En este orden de ideas, no es posible soslayar que los bienes de dominio público que integran el patrimonio del Estado Nacional por estar fuera del comercio de derecho privado y por ser imprescriptibles, no pueden ser objeto de una prescripción adquisitiva, ni siquiera pueden ser objeto de una posesión útil por parte de terceros. Los particulares, en ningún caso, pueden adquirir por prescripción la “propiedad” de bienes dominiales, lo contrario atentaría contra principios vigentes en Derecho Administrativo (Marienhoff, Miguel, obra citada, pág. 247 y 248).
-V-
Opino, por lo tanto, que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 6 de febrero de 2017.
LAURA M. MONTI
ADRIANA N. MARCHISIO
Subsecretaria administrativa
Cuadros, Oscar A.: “DOMINIO PÚBLICO Y PRIVADO DEL ESTADO”– Temas de Derecho Administrativo- Marzo/2017- Cita digital: IUSDC285060A
033374E
