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JURISPRUDENCIA
Ciudad de Buenos Aires, de abril de 2013.-
Y VISTOS; los autos individualizados en el epígrafe, de cuyas constancias,
RESULTA:
I. Juan Cabandie; Gabriela Patricia Alegre; María de la Cruz Rachid; Anibal Ibarra; María de los Ángeles Suárez; Claudio Alberto Pandolfi; Mónica Patricia Menghini; Facundo Nicolás Roma; Carlos María Eusebi; Carlos Alfredo Funes; Carlos Alfredo Benitez; Alejandro Javier Szer; Carlos Nicolás Gullo; Graciela Claudina Ochoa; el Sr. Pablo Gastón Ortiz Maldonado; Mercedes Beatriz Correa; Felisa Lidia Marinaro; Leonardo Gabriel Farias; María Victoria Colombo; Raúl Oscar Sánchez; Gonzalo Javier Toyos Martínez Daibarreta; Ondina Beatriz Fraga; Gabriela Castillo; Juana Adela Amaya; la Sra. Cynthia Verónica Salama; Ariel Hernán Angrisano; Ricardo Luis Cuneo; Maximiliano Jorge Nenna; Claudio Hernán Miguez; Edito Ramona Oviedo; María Laura Corvalan; Daniel Rotta Escalante; Lucia Delfina Velazquez; Carlos Daniel Grisafi; Camila Rodríguez, con el patrocinio del Dr. Marco Agustín Tirendi, junto al apoderado de la Alianza FPV elecciones CABA 2011 (Mauro Riano) promovieron la presente acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el objeto de solicitar la declaración de inconstitucionalidad del Decreto 376/2011.
II. Los amparistas expresaron que dicho Decreto colisiona con los inc. “a” y “b” del art. 3; a los inc. “b”, “d”, “f” y “h” del art. 4 y al inc. “a” del art. 47 de la Ley Nº1777; a los inc. “d” y “e” del art. 4 de la Ley Nº 3233 y con la Constitución Local. En consecuencia, solicitan la declaración de inconstitucionalidad del Decreto N° 376/11.
Entre otras cosas, afirmaron que el Decreto tachado de inconstitucional desnaturaliza completamente el régimen de descentralización de la Ciudad de Buenos Aires en comunas. Destacaron la importancia de la Comunas en el sistema de democracia participativa como unidad de descentralización. Sostienen que el proceso de transición hacia un esquema más participativo, concretizado con la elección de las autoridades comunales se vio gravemente alterado con el acto administrativo impugnado que crea dieciocho Unidades de Atención Ciudadanas en el ámbito de la Subsecretaría de Atención Ciudadana. Observan que el art. 4 del Decreto N° 376/11 no garantiza la participación de las Juntas Comunales en las competencias concurrentes con el Poder Ejecutivo. Describen y analizan pormenorizadamente el marco jurídico involucrado y cuáles son las afectaciones competenciales que produce el Decreto cuestionado sobre las Comunas.
Fundaron en derecho y solicitaron que se haga lugar al amparo, con costas.
III. La parte demandada contestó la demanda fs. 91/101. Sostuvo que la pretensión de los amparistas es inviable porque, a su entender, no existen hechos que la avalen; expreso que se trata de un mero planteo dogmático que transita dentro de los carriles de la acción declarativa abstracta de inconstitucionalidad dado que no existe en la especie hechos, actos u omisiones manifiestamente arbitrarios y/o ilegítimos por parte de las autoridades del GCBA que habilite el dictado de una sentencia estimatoria; y, que los actores carecen de legitimación.
Por último, hizo reserva del recurso de inconstitucionalidad en los términos del art. 27 de la ley 402 y del caso federal en los términos del art. 14 de la ley 48.
IV. A fojas 179, y previo dictamen de la Sra. Fiscal (ver fs. 173/177), se llamaron los autos a sentencia.
CONSIDERANDO:
I. El objeto de la litis versa sobre una cuestión de derecho. Para decidir este proceso resulta inconducente indagar sobre cómo se aplica efectivamente el Decreto N°376/11 o cuál fue la intencionalidad del órgano que dictó la norma, elementos que atraviesan el expediente, lo demoraron y no resultan pertinentes. En todo caso, sí resulta necesario confrontar normas y principios jurídicos para, luego del escrutinio correspondiente, definir quién tiene razón. No se presenta aquí un supuesto de control abstracto de constitucionalidad, como adujo la demandada en su responde, sino un caso concreto y quienes ostentan la posición actora defienden derechos subjetivos y de incidencia colectiva adjudicados con el fin de posibilitar su participación en la vida política de la Ciudad en razón de su condición de ciudadanos. Resulta perfectamente posible y válido que el interés de los pretensores se agote con la declaración de su derecho, incluso ello es procedente no sólo en el amparo sino por la vía prevista en el art. 277 del CCAyT.
II. El presente proceso tiene por núcleo una pretensión declarativa de invalidez del decreto Nº 376/11. En consecuencia, sin perjuicio de ponderar los argumentos arrimados por las partes, el escrutinio y confrontación de la norma impugnada con el sistema de fuentes del derecho positivo argentino no se encuentra limitada por la actividad alegatoria de las partes (cfr. art. 14, CCBA).
III. En cuanto a la legitimidad para obrar, debo señalar que tanto el frente actor como el demandado, llegan a este estadio sin observaciones sobre este presupuesto procesal. El art. 23.1 CADH despeja cualquier duda sobre la legitimación de los actores porque, la norma impugnada, como exhibiré más adelante, interfiere con el derecho a participar directamente en los asuntos públicos. Se trata, pues, de una posición subjetiva protegida jurídicamente (art. 23.a, CADH; art. 1, CCBA).
IV. Las comunas. El régimen jurídico de las comunas se integra con normas constitucionales y legales de índole local. Estas normas constituyen la puesta en valor efectivo de principios y garantías convencionales de jerarquía constitucional. Las comunas se hallan consideradas en el Título Sexto, Libro Segundo de la CCBA, aunque existen otras normas en la Constitución porteña que ser refieren al tema. En el mencionado Título, los arts. 127 a 139 establecen:
ARTICULO 127.- Las Comunas son unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial. Una ley sancionada con mayoría de dos tercios del total de la Legislatura establece su organización y competencia, preservando la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno. Esa ley establece unidades territoriales descentralizadas, cuya delimitación debe garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos, sociales y culturales.
ARTICULO 128.- Las Comunas ejercen funciones de planificación, ejecución y control, en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, respecto a las materias de su competencia. Ninguna decisión u obra local puede contradecir el interés general de la Ciudad.
Son de su competencia exclusiva :
1. El mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto.
2. La elaboración de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, así como su ejecución. En ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente.
3. La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
4. La administración de su patrimonio, de conformidad con la presente Constitución y las leyes.
Ejercen en forma concurrente las siguientes competencias:
1. La fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo, que les asigne la ley.
2. La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la comuna y que por ley se determine.
3. La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.
4. La participación en la planificación y el control de los servicios.
5. La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
6. La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación, con participación de equipos multidisciplinarios.
ARTICULO 129.- La ley de presupuesto establece las partidas que se asignan a cada Comuna.
Debe ser un monto apropiado para el cumplimiento de sus fines y guardar relación con las competencias que se le asignen. La ley establecerá los criterios de asignación en función de indicadores objetivos de reparto, basados en pautas funcionales y de equidad, en el marco de principios de redistribución y compensación de diferencias estructurales.
ARTICULO 130.- Cada Comuna tiene un órgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa con arreglo al régimen de representación proporcional, formando cada Comuna a esos fines un distrito único. La Junta Comunal es presidida y legalmente representada por el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna.
Las listas deben adecuarse a lo que determine la ley electoral y de partidos políticos.
ARTICULO 131.- Cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión. Está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización. Su integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales son reglamentados por una ley.
V. Los artículos transcriptos se relacionan con disposiciones y principios constitucionales. El lazo más notorio se presenta con el concepto nuclear de organización de las instituciones autónomas como democracia participativa(1), eje constitucional fundante que se irradia desde el artículo primero de la CCBA y atraviesa y contribuye a explicar la mayoría de las restantes instituciones, competencias, garantías y procedimientos constitucionales. En tal sentido, la democracia participativa, tal como se presenta en la CCBA, no excluye en absoluto a la democracia representativa, pero la completa y complementa, pues a través de instituciones participativas se procura neutralizar las aporías y problemas que aloja la representatividad (ver, por ejemplo, Laclau, Ernesto; “Catacresis y metáfora en la construcción de la identidad colectiva”, en Phrónesis – Revista de Filosofía y cultura democrática; año 3; número 9; verano 2003); problemas –entre los muchos cuyo tratamiento excede la cuestión a resolver- pero que principalmente se instalan cuando una univisersalidad (representación) se constituye a partir de un elemento de particularidad (ciudadano) y los problemas de equivalencia que tal relación genera.
VI. En la estructura constitucional porteña la democracia participativa pone en acto expresas cláusulas convencionales de jerarquía constitucional. Así, por ejemplo, se concretizan el Artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en cuanto reconoce el derecho de toda persona, legalmente capacitada, a tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medido de sus representantes; también el art. 21 de la DUDH se expresa en similares términos. En especial corresponde mencionar al art. 25.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al art. 23.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos en cuánto reconocen y garantizan el derecho de todo ciudadano de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes libremente elegidos. No tengo dudas, entonces, que la CCBA pone en valor las normas convencionales antes citadas. Son numerosas las instituciones autónomas de rango constitucional que en la Ciudad garantizan la participación de los ciudadanos en la vida pública, especialmente las audiencias públicas (art. 53, CCBA); la iniciativa popular (art. 64, CCBA); el amparo colectivo (art. 14, CCBA); la acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 113.2, CCBA); la consulta popular (art. 66, CCBA); etc. Dentro de ese abanico de instituciones, las comunas ocupan un lugar central en el concepto de democracia participativa. Y lo participativo hace referencia a la posibilidad de articular lo individual con lo colectivo en forma inmediata y sostenida. Instituciones de democracia participativa, por lo tanto, son aquellas que permiten a los ciudadanos tomar directamente parte en la vida política, en la vida de la polis, por eso creo que se trata de instituciones siempre incluyentes, que intentan romper la serie que propone la intervención del pueblo bajo la exclusiva agenda electoral. Una soberanía popular proactiva y no sometida, exclusivamente, al calendario electoral. Como si el soberano, entre elección y elección, debiese dormir una siesta cívica. En el caso de las comunas, como examino a continuación, el aspecto incluyente se refleja nítidamente. En efecto, los elementos que definen la inserción de las comunas en la vida de la ciudad las colocan como una puerta que puede ser abierta por los propios ciudadanos para gestionar aquellos asuntos de los barrios que muchas veces son postergados o desoídos por la cadena de burocracia y preferencias que definen una agenda diferente de los intereses concretamente barriales y que, en definitiva, terminan por frustrar la satisfacción de los intereses vecinales.
VII. Miradas, soluciones, perspectivas, urgencias que tienen una impronta netamente local porque hacen a las necesidades, cultura y dinámica de una zona específica de la Ciudad y requieren cambios de paradigma en la gestión. En tal sentido, la poca participación y la desigualdad social están tan inextricablemente unidas, para que haya una sociedad más equitativa y más humana hace falta un sistema político más participativo. (Cfr. C.B. Macpherson; La democracia liberal y su época; pp. 114, 119, 120; Alianza; Argentina, 1994). Una democracia participativa es una democracia que se asume y piensa como proyecto y no como reproducción. Se participa cuando se asume que lo público está condicionado pero no determinado, cuando se cree que la transformación es posible y, entonces, la política es también puesta en valor.
VIII. A través de las Comunas más que un intento de reparto del poder se busca que el poder continúe al alcance del Pueblo y no sometido exclusivamente a una cadena de mediaciones representativas, necesarias y legítimas por la complejidad territorial y demográfica de la Ciudad que impone su lógica, pero también muchas veces distorsiva de las demandas puntuales de los vecinos. Bajo estas premisas, la defensa de las Comunas como institución participativa resulta relevante jurídicamente porque materializa la inserción del ciudadano en el manejo inmediato de lo público.
IX. La ley 1777 regula las comunas. Con sustento en el art. 127 de la CCBA, esta ley establece en su art. 2º que las comunas son unidades de gestión política y administrativa descentralizadas, con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica propia. La competencia material de las comunas se expresan en la gestión política y administrativa descentralizada, es decir, organismos separados de la estructura organizativa de la Administración Central, dotados de recursos económicos y capacidad jurídica propia. Por lo tanto, las Comunas constituyen sujetos de derecho público de rango constitucional cuyo límite competencial es (1) territorial –abarca una zona de la Ciudad-; (2) material, por poseer competencias exclusivas y otras concurrentes, teniendo como límite sustantivo de actuación el interés general y la unidad presupuestaria y política de la Ciudad, que resultan subordinantes de la actividad comunal; bajo esos límites, las comunas gozan de la máxima descentralización. Este aspecto, precisamente, la descentralización, es el que aparece claramente interferido por el Decreto N° 376/11.
X. Para juzgar la validez de la norma impugnada es pertinente el análisis de la finalidad de la ley 1777 –ley de Comunas-; en particular su art. 3°. Tal finalidad, en lo que aquí interesa, está dirigida a promover la descentralización y facilitar la desconcentración de las funciones del Gobierno de la Ciudad (apdo. a.); facilitar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos (apdo. b.); promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa (apdo. c.); mejorar la eficiencia y calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno (apdo. d.); implementar medidas de equidad, redistribución y compensación de diferencias estructurales a favor de las zonas más desfavorecidas de la ciudad (apdo. e); preservar, recuperar, proteger y difundir el patrimonio y la identidad cultural en los distintos barrios (apdo. f.) y consolidar la cultura democrática participativa (apdo. g.). Tales propósitos, claramente dirigidos a la integración y a la solución de problemáticas locales, tiene como aspecto sustantivo la descentralización y la participación directa de los vecinos en los asuntos barriales.
XI. El art. 4to. de la ley 1777 tiene por objetivo lograr la efectividad de la descentralización, aspecto basal de lo que constitucionalmente corresponde entender por Comuna. Esta descentralización tiene como ejes: a) La descentralización territorial en la ejecución de programas presupuestarios que tengan impacto local específico en materia de desarrollo de social, cultural, deportivo, defensa de consumidores y usuarios, así como en otras materias que hacen a las competencias exclusivas y concurrentes que prevé la propia ley. Previsiones que concretizan el mandato constitucional de propender a la descentralización de la ejecución presupuestaria y a la mayor transparencia y eficacia en la gestión (cfr. art 54, CCBA). b) La descentralización de la función de control, lo que conlleva autonomía en la toma de decisiones en el marco de las competencias comunales exclusivas y, coordinación en aquellas decisiones sobre competencias concurrentes con la administración central; al ser aquél control de índole comunal, la función incluyente de los ciudadanos en los asuntos públicos tiene mayor posibilidad y eficacia. c) Subsidiariedad de la actuación del Poder Ejecutivo en relación con las competencias de las Comunas, lo que configura una pauta hermenéutica insoslayable para analizar el decreto tachado de inconstitucional. En efecto, la subsidiariedad en la actuación del Poder Ejecutivo establece una jerarquía de actividad, siendo preeminente y subordinante la actuación de las Comunas, en el marco de sus competencias, respecto del Poder Ejecutivo, en tanto y en cuanto se preserve el interés general de la Ciudad y su unidad política. d) Se impone el planeamiento concertado y coordinado entre Comunas y Poder Ejecutivo, con lo que se descartan todas aquellas conductas y actos de gestión, tanto de las Comunas como del Poder Ejecutivo, que se realicen sin consideración expresa de tales aspectos. e) La gestión descentralizada es una gestión pública participativa, es decir, con conocimiento, intervención y control de los vecinos. f) Desconcentración de la gestión operativa y administrativa, con lo que se logra independencia real de la administración central en la ejecución y dirección de la gestión.
XII. El art. 9° de la ley de Comunas establece como principio de interpretación que en caso de duda respecto de la extensión y alcances de las competencias exclusivas y concurrentes, estas deben ser interpretadas a favor de las Comunas, previniendo que el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones derivadas de las competencias exclusivas de las Comunas. Esta pauta legislativa, resulta idónea para el análisis de la situación planteada en el presente proceso. En efecto, la competencia en el ámbito del derecho público y constitucional es una de las formas en que el constituyente y el legislador articulan los sistemas de división de funciones y de frenos y contrapesos. Por eso, la competencia en materia de derecho público es la excepción, mientras que la incompetencia la regla, pues en la organización del poder estos límites son, entre otros, los que contribuyen a garantizar la libertad de los mandantes y el control de los mandatarios.
XIII. La ley 1777 determina las competencias exclusivas comunales en el art.10 y las concurrentes con el Poder Ejecutivo en el art. 11. Incluso por medio del art. 11, la ley 1777 autoriza –aspecto que exhibe la jerarquía de las Comunas- la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda delegar en las Comunas la ejecución de competencias propias. Son competencias exclusivas de las Comunas (art. 10, Ley 1777): a) La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente; b) La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto; c) La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la administración de su patrimonio; d) La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo y e) En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la Ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.
XIV. Por su lado, el art. 11 de la ley 1777 establece que son competencias concurrentes entre las Comunas y Poder Ejecutivo: a) La participación en la planificación, prestación y control de los servicios; b) La decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto Comunal, así como la implementación de programas locales de rehabilitación y desarrollo urbano; c) La fiscalización y el ejercicio del poder de policía, de las normas sobre usos de los espacios públicos, suelo y las materias que resulten de los convenios que se celebren a tal efecto, a través de órganos con dependencia administrativa y sede en la Comuna; d) La evaluación de demandas y necesidades sociales en su ámbito territorial; e) La participación en la formulación y ejecución de programas de desarrollo y promoción de derechos que, desarrollados por el Poder Ejecutivo, tengan incidencia en su ámbito territorial; f) La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad; g) La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación comunitaria, con participación de equipos multidisciplinarios; y h) El desarrollo de acciones de promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras asociaciones civiles sin fines de lucro que actúen en el ámbito de la Comuna.
XV. Expuesto en general el marco jurídico de las Comunas, corresponde confrontarlo con el contenido del acto administrativo impugnado. El decreto N° 376/11 dispone:
ARTÍCULO 1.- Modifícase la estructura organizativa del Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aprobado por el Decreto N° 2.075/07 y sus complementarios y modificatorios, de conformidad con lo establecido en el presente Decreto, en su Anexo I (Organigrama) y su Anexo II (Responsabilidades Primarias) los cuales lo integran en un todo.
ARTÍCULO 2.- Créanse en el ámbito de la Subsecretaría de Atención Ciudadana, como Organismos Fuera de Nivel (F/N) bajo su dependencia, las Unidades de Atención Ciudadana (UAC) que se consignan en el Anexo III, que a todo efecto forma parte integrante del presente.
ARTÍCULO 3.- Los Ministerios y demás áreas centrales prestarán en las Unidades de Atención Ciudadana (UAC) los servicios que oportunamente se dispongan por resolución conjunta del respectivo organismo y la Jefatura de Gabinete de Ministros.
ARTÍCULO 4.- El Ministerio de Hacienda arbitrará las medidas pertinentes a los fines de la aplicación de lo dispuesto en el presente Decreto, haciendo efectivos los traspasos de personal, patrimonio y presupuesto que resulten necesarios entre las distintas áreas del Poder Ejecutivo.
ARTÍCULO 5.- El presente Decreto es refrendado por el señor Ministro de Hacienda y por el señor Jefe de Gabinete de Ministros.
XVI. Ni en los considerandos del Decreto N° 376/11 ni en su parte normativa se menciona, si quiera indirectamente, a las Comunas. Únicamente se menciona la posibilidad y necesidad de crear Unidades Organizativas en cada Ministerio, la necesidad de dotar de flexibilidad a la estructura organizativa del Poder Ejecutivo, la finalidad de optimizar la gestión de servicios del Poder Ejecutivo por lo que “es necesario generar estructuras que permitan perfeccionar la concreción de compromisos asumidos con los vecinos de la Ciudad, a través de órganos cuya responsabilidad primaria consista en coordinar la prestación de servicios cuya competencia exclusiva se encuentra a cargo de otros Ministerios y organismos, propendiendo a su optimización, a la unificación de criterios de gestión y al cumplimiento de fines convergentes”. El núcleo del decreto apunta a crear, dentro de la Subsecretaría de Atención Ciudadana, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Unidades de Atención Ciudadanas (UAC) (art. 2° del decreto), para que los Ministerios y demás áreas centrales, presten en esas unidades los servicios que oportunamente se dispongan.
XVII. El Anexo II establece como responsabilidades primarias de las UAC funciones similares a los CGPS creados por Decreto N° 816/2006 con lo que resulta incumplido el art. 54 de la CCBA, que sienta como principio la descentralización de la ejecución presupuestaria. El Decreto 376/11 únicamente desconcentra la ejecución presupuestaria e infringe directamente el art. 47 de la ley 1777. En efecto, esta norma impone al Poder Ejecutivo implementar un proceso de transición que contemple la efectiva participación de los representantes de las organizaciones vecinales y, para lograr ese fin, entiende que el proceso institucional de puesta en marcha de las Comunas comprende la descentralización de los servicios desconcentrados en los CGPS y la transferencia gradual de competencias centralizadas a las Comunas. La norma impugnada revive, bajo la figura de las UAC, a los CGPS, (de acuerdo con el Anexo III, del decreto 376/11 las UAC tienen territorialmente la misma ubicación que los CGPS), tienen competencias similares (Anexo II, del Decreto 376/11) y el decreto carece de toda mención con respecto a algún tipo de coordinación entre UAC y Comunas. La insularidad del decreto cuestionado es absoluta. Se desentiende de cualquier tipo de articulación con las Comunas. Asimismo, la norma tachada de inconstitucional desoye lo dispuesto en el inciso d., del art. 4, de la ley 3233, que establece que a partir de la sanción de tal ley (20/10/09) el Poder Ejecutivo debe abstenerse de emitir o producir actos que signifiquen intromisión o menoscabo de las funciones de competencia exclusiva de las Comunas o lesionen su participación en las competencias concurrentes. Resulta claro que la falta de todo mecanismo de coordinación entre las funciones de las UAC y las Comunas lesiona la participación de las Comunas en las competencias concurrentes. Además, al interferir con la desconcentración de la ejecución presupuestaria y superposición de funciones entre UAC y Comunas se lesionan pautas constitucionales en materia presupuestaria y se interfiere con la puesta en marcha del proceso comunal en la descentralización de funciones de control; se violenta el principio de subsidiariedad en la actuación del Poder Ejecutivo en relación a las competencias de las Comunas y, en definitiva, con aspectos de la participación democrática de los vecinos. Por eso, el Decreto N° 376/11 resulta, en términos convencionales, regresivo, ya que frente a derechos consagrados por la CADH en el art.23.1 y por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el art. 25.a y que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires efectiviza a través de los arts. 1°, 10, 11, último párrafo, 54 y 127 a 131 y por medio de las leyes 1777 y 3233 entre otras, la norma interfiere claramente con el proceso de transición previsto en el art. 47 de la ley 1777, y con las prohibiciones del inc. d., art. 4, ley 3233. Por otro lado, la creación de las UAC se realiza en forma manifiestamente inconsulta, sin participación de los vecinos, ni de las organizaciones barriales y sin considerar que la ley 3719 ha creado la Comisión de Información, Seguimiento y Control del Cumplimiento de las acciones previstas en el art.4to. de la ley 3233, Comisión de la que el autor del Decreto impugnado forma parte. En síntesis, el Decreto 376/11, además de omitir toda referencia a las Comunas (desoye prohibiciones legales, normas constitucionales y convencionales, interfiere con la puesta en marcha de las Comunas sin ofrecer pautas de coordinación o subsidiariedad entre las UAC y aquéllas) altera y obstaculiza el proceso de transición establecido en el art. 47 de la ley 1777. Por lo tanto, el Decreto 376/11, como ya señalé, desanda lo logrado por la CCBA y las normas legales vinculadas con la democracia participativa y las Comunas, reagrupando sobre el viejo molde del centralismo lo que normas superiores intentan superar.
XVIII. La violación de la jerarquía del sistema de fuentes jurídicas por parte del Decreto N° 376/11, al oponerse directamente a leyes locales, a normas de la CCBA y a derechos consagrados convencionalmente, junto con su carácter regresivo sobre la efectividad de los derechos subjetivos y colectivos convencionalmente garantizados, determinan la inconvencionalidad e inconstitucionalidad de la norma cuestionada y, por lo tanto, su nulidad, es decir, la privación de cualquier efecto jurídico por resultar un acto claramente irregular y con un nítido vicio en su causa dada su antijuridicidad señalada. Por ello la demanda será admitida.
Por lo expuesto, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la acción entablada y, en consecuencia declarar la inconstitucionalidad del Decreto N° 376/11. 2) Costas a la parte demandada (cfr. art. 62, CCAyT) 3) Regular los honorarios por el patrocinio letrado de la parte actora y por la representación y patrocinio de la parte demandada en PESOS … ($ …) y PESOS … ($…), respectivamente. 4) Notifíquese, regístrese y, oportunamente, con citación fiscal, archívese.
Correlaciones:
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires – BO: 10/10/1996
Ley 1777 – BO: 7/5/2005
Decreto 376/2011 – BO: 4/8/2011
Notas:
(*) Nota de la Editorial: Se advierte al suscriptor que por tratarse de un fallo de primera instancia, el mismo podría no encontrarse firme al momento de su publicación.
[ 1:] Art. 1º, CCBA: La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la Constitución Nacional, organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa y adopta para su gobierno la forma republicana y representativa. Todos los actos de gobierno son públicos. Se suprimen en los actos y documentos oficiales los títulos honoríficos de los funcionarios y cuerpos colegiados.
Cita digital:
