Tiempo estimado de lectura 52 minutos
Mis documentos Documentos Relacionados
JURISPRUDENCIA
Buenos Aires, 10 de Diciembre de 2020
Vistos los autos: “La Pampa, Provincia de c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía) s/ cobro de pesos”, de los que
Resulta:
I) A fs. 7/25 vta., la Provincia de La Pampa, por intermedio de su Fiscal de Estado, promueve demanda contra el Estado Nacional con el fin de cobrar las diferencias entre las sumas percibidas en concepto de regalías hidrocarburíferas, calculadas en función de los precios de venta en el mercado local, según el decreto 1757/90, y las sumas que resultan de tomar el precio internacional de los hidrocarburos, tal como lo disponen los arts. 32 y 33 de la ley 23.697.
A esos efectos, impugna las normas dictadas por la autoridad de aplicación (Estado Nacional – Secretaría de Energía) en las cuales se establece que deben utilizarse los precios del mercado interno para estimar el valor boca de pozo. Pide, además, que al monto resultante se le adicione la tasa de interés activa del Banco de la Nación Argentina para los depósitos en dólares estadounidenses, capitalizándolos mensualmente. Las sumas pretendidas, dice, deberán calcularse en dólares, utilizándose para ello el tipo de cambio libre correspondiente al día del efectivo pago. Estima la suma total demandada en veintiséis millones de dólares (U$S 26.000.000).
Como fundamento de su pretensión, señala que los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 introdujeron modificaciones en la ley 23.678. A continuación, reproduce el texto de su nuevo art. 1° en cuanto dispone que, a partir de julio de 1989, para las regalías a liquidar, el valor boca de pozo no puede exceder al del precio del petróleo internacional que sirve de referencia correspondiente al mes anterior, ni ser inferior al ochenta por ciento de dicho valor. Este último sería el que resulta de un promedio de precios internacionales, expresados en dólares. En el caso del gas, el mínimo sería del setenta por ciento del valor del petróleo, una vez calculada la equivalencia calórica.
El art. 34 de la ley 23.697, según entiende, suspendió por ciento ochenta días a contar desde su entrada en vigencia el procedimiento de cálculo que se estaba creando. Durante este período, la base para la liquidación de las regalías sería el 80% del precio internacional del petróleo y el 70%, en el caso del gas natural. Esta rebaja, habría tenido como fundamento la situación de emergencia económica existente.
A continuación, indica que en septiembre de 1990 se dictó el decreto de “necesidad y urgencia” 1757/90, que suspendió la vigencia de los arts. 32, 33 y 34 de la ley 23.697, hasta tanto dispusiera lo contrario el Poder Ejecutivo y, al mismo tiempo, impuso un nuevo criterio para el cálculo de las regalías: los precios vigentes para las ventas en el mercado local.
Menciona, por último, que la ley 23.897 en su único artículo con expresión normativa dispuso la derogación del art. 34 de la ley 23.697.
Hace la demandante una interpretación de todo este conjunto normativo para concluir que la derogación del art. 34 de la ley 23.697 habría importado lo que denomina la «repristinación» de las modificaciones efectuadas por los arts. 32 y 33 de ley 23.697 a la ley 23.678. Desde su perspectiva, fue voluntad del legislador, más allá del texto finalmente sancionado como ley 23.897, que las provincias pudiesen obtener regalías calculadas sobre el ciento por ciento del precio internacional de los hidrocarburos.
Sostiene que el régimen de regalías previsto en los arts. 110 a 113 del decreto 1757/90 habría quedado sin efecto por tratarse de normas anteriores a la sanción de la ley 23.897.
Con carácter subsidiario, plantea la inconstitucionalidad de las citadas disposiciones del decreto 1757/90. Señala que ellas no guardan una relación de medio a fin, puesto que implican una suspensión indefinida del régimen creado por la ley 23.697. Asimismo, niega que el Poder Ejecutivo pueda ejercer facultades extraordinarias de legislación con el propósito de reducir los ingresos provinciales. Añade que esta afectación económica contraría el propósito del art. 124 de la Constitución Nacional.
En capítulos separados de la demanda, la parte actora propone los criterios que a su juicio deberían utilizarse para calcular las diferencias reclamadas, en relación con las producciones de petróleo y gas. Requiere, además, que los montos adeudados se mantengan “en dólares estadounidenses después del 31 de diciembre de 2001 y aún con motivo de la sanción de la ley 25.561 y del decreto 214/2002”.
Por último, plantea la nulidad absoluta y manifiesta de los actos administrativos generales dictados como las resoluciones 3/91, 5/91, 24/91, 155/92, 188/93 y 74/97, así como de la disposición 11/93, a todos los cuales considera reglamentarios del decreto 1757/90.
Ofrece prueba pericial contable para obtener un pronunciamiento técnico sobre el monto demandado, funda la competencia originaria de esta Corte Suprema y la inexigibilidad del reclamo administrativo previo. Finalmente, solicita la exención en el pago de la tasa de justicia en virtud del art. 2° del decreto 1204/01.
II) A fs. 27/27 vta., el señor Procurador General de la Nación señaló en su dictamen que esta causa corresponde a la competencia originaria de la Corte, dadas las prerrogativas jurisdiccionales que asisten a ambas partes, según los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional.
III) A fs. 329/351 vta., el Estado Nacional contesta la demanda y solicita su rechazo.
En primer lugar, opone la defensa de prescripción. Aduce la prescripción parcial de las regalías exigidas, por aplicación del plazo de cinco años establecido en el art. 4027 del Código Civil -aprobado por la ley 340-, toda vez que aquellas deben abonarse mes a mes, según lo dispuesto por los arts. 59 y 62 de la ley 17.319. Recuerda que las normas sobre prescripción contenidas en aquel código constituyen principios generales con fuerza normativa para todas las ramas del derecho, inclusive el administrativo, por lo cual la deuda pretendida estaría prescripta respecto de los períodos anteriores a los cinco años previos a la deducción de la demanda.
En cuanto al fondo del asunto, tras reseñar la evolución de la normativa relacionada con el procedimiento para la liquidación de regalías, defiende la validez del decreto 1757/90. Considera que fue tácitamente convalidado por el Congreso al sancionar la ley 23.897, puesto que habría sido expresamente considerado en la deliberación parlamentaria.
Agrega que, más allá de esta ratificación legislativa, la Provincia de La Pampa habría consentido la validez del decreto 1757/90 tanto en los contratos celebrados con los concesionarios, como en los acuerdos celebrados con otras provincias y con el Estado Nacional, de modo que cuestionamientos posteriores como los de autos vendrían a contradecir su conducta anterior. Además, entiende que la demanda no logra revertir la presunción de constitucionalidad que obra en favor del decreto 1757/90.
Explica que el referido decreto, al momento de presentarse la demanda, llevaba una década de pacífica vigencia y aplicación. Fue reglamentado por las resoluciones 3/91, 5/91, 24/91, 155/92, 188/93 y 74/94, en las cuales se establecen la forma y requisitos que deben observarse para el pago de las regalías, los descuentos admisibles y el valor boca de pozo para estimar la producción computable que constituye la base de cálculo de las regalías.
Pone de resalto que la provincia actora pretende restablecer los valores boca de pozo que regían en la etapa anterior a la privatización, cuando los precios del petróleo crudo, los combustibles y las regalías estaban regulados, y durante la cual era el Estado quien fijaba el margen del refinador, su ganancia y el impuesto sobre los combustibles. De tal modo, aduce que la demanda pasa por alto que, a partir del mes de enero de 1991, se puso en vigencia un régimen de precios libres, en el marco de lo dispuesto por los decretos 1055/89, 1212/89 y 1589/89, disposiciones que sentaron las bases de la privatización y la desregulación del sector. Para alcanzar este objetivo fue necesario disponer nuevas reglas de juego para la actividad, en el marco de la Reforma del Estado. Por esa razón, se dictaron los decretos de necesidad y urgencia 1757/90 y 2733/90, entre otros.
Refiere que la provincia actora habría cobrado las regalías que el estado regulador le adeudaba, en el marco del Acuerdo Transaccional celebrado el 20 de agosto de 1992 cuyo propósito, más allá de las argumentaciones contenidas en la demanda, tuvo el fin de erradicar todos los conflictos existentes entre las partes.
Menciona, como actos en que la Provincia de La Pampa se manifestó tácitamente a favor de la validez del decreto 1757/90, el “Acuerdo de saneamiento definitivo de la situación financiera entre el Estado Nacional y la provincia de La Pampa” al 31-03-91; el “Acta Acuerdo para el control técnico operativo”, del 20 de agosto de 1992; el «Acuerdo fiscal entre las Provincias y las empresas productoras de hidrocarburos» y sus adhesiones al «Pacto Federal de los hidrocarburos» y al «Acuerdo fiscal entre el Estado Nacional y los Estados provinciales productores de hidrocarburos en el marco del proyecto de adecuación de la ley 17.319», entre otros.
Cuestiona la actitud de la actora quien -luego de ratificar, convenir y reafirmar los principios de desregulación, privatización y liquidación de las regalías establecidos por el decreto 1757/90, las resoluciones de la Secretaría de Energía 3/91; 5/91; 24/91; 155/92; 188/93 y sus normas modificatorias y complementarias-, pretende sorprender la buena fe del Estado Nacional y de todos los sujetos titulares de concesiones de explotación en la provincia, con un reclamo millonario que se encuentra en pugna con sus conductas previas, favorables a la validez de la disposición que ahora cuestiona.
En los capítulos siguientes de su escrito, se opone a que la deuda, si eventualmente ella le fuera reconocida a la actora, sea estimada en dólares estadounidenses, o que se la considere excluida del régimen de pesificación establecido en la ley 25.561 y en el decreto 214/2002, puesto que no se trata de ninguna de las excepciones admitidas en el decreto 410/2002. Señala, asimismo, que la tasa de interés pretendida no se ajusta a las leyes de consolidación que resultan aplicables al caso (23.982 y 25.344). Por último, cuestiona el procedimiento propuesto para el cálculo de las diferencias reclamadas. A todo evento, recuerda que en el caso es de aplicación el art. 2° del decreto 1204/01.
En definitiva, solicita el rechazo de la demanda.
IV) Corrido el pertinente traslado de la prescripción opuesta, la parte actora lo contesta a fs. 369/378. A fs. 379/380 impugna la prueba informativa ofrecida por el demandado, lo cual fue parcialmente acogido por el Tribunal a fs. 394/395.
Considerando:
1°) Que la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte, según lo dispuesto en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional.
2°) Que la demanda tiene por objeto una pretensión de condena a pagar, en concepto de regalías adeudadas, una suma de dinero equivalente a la diferencia que la Provincia de La Pampa habría cobrado en menos desde 1990 al no tomarse en cuenta para su cálculo los parámetros establecidos en los arts. 33 y 34 de la ley 23.697. Como fundamento principal de dicha petición, se ha sostenido que el decreto 1757/90, en cuanto suspendió la vigencia de los arts. 32 a 34 de la ley 23.697, habría sido derogado en septiembre de 1990 por la ley 23.897. Con carácter subsidiario, la actora plantea la inconstitucionalidad del decreto 1757/90.
3°) Que para decidir sobre la existencia del crédito cuyo pago se reclama, corresponde, en primer lugar, considerar la alegada derogación del decreto 1757/90, por la ley 23.897 y el consiguiente restablecimiento en su vigencia de la ley 23.697.
A tal fin, debe recordarse que la ley 23.697 (B.O. 25/09/89) de emergencia económica, en su capítulo XII, titulado “Regalías petrolíferas y gasíferas”, estableció una serie de pautas específicas sobre el cálculo y cobro de regalías, para lo cual introdujo modificaciones en la estructura de la ley 23.678, cuyo art. 1° se limitaba a restablecer la vigencia del decreto 631/87.
Así, con los añadidos ordenados por el art. 32 de la ley 23.697, el art. 1º de la ley 23.678, prescribe:
“Artículo 1° – Restablécese la vigencia del Decreto N° 631/87.
“Las regalías de petróleo y gas natural a liquidar correspondientes al mes de mayo serán actualizadas con los índices correspondientes al mes de abril, índice de Precios Mayoristas Nivel General del Instituto Nacional de Estadística y Censos.”
“Para las regalías a liquidar correspondientes al mes de julio de 1989 y las sucesivas, el valor ‘Boca de Pozo’ que resulte de la aplicación de la presente ley no podrá exceder al del precio del petróleo internacional que le sirve de referencia, correspondiente al mes anterior a la liquidación, ni ser inferior al ochenta por ciento (80%) de dicho precio.’
“Dicho precio internacional será el promedio de los precios oficiales FOB de exportación por metro cúbico de los petróleos crudos ‘Arabian Light’, ‘Arabian Medium’ ‘Kuwait’, ‘Tía Juana Light’ y ‘Bonny Light’ de la publicación Platt’s Oilgram Price Report en la columna OSP de la tabla World Crude Oil Prices, expresado en dólares estadounidenses, vigente al mes inmediato anterior al de la producción de que se trate”.
“Para la conversión de dicho promedio de dólares por metro cúbico a australes…se tomará el tipo de cambio vendedor vigente en el Banco de la Nación Argentina al cierre del último día hábil inmediatamente anterior a aquel en que se liquida la regalía”.
“Para la determinación del precio de referencia del gas natural, se utilizará el setenta por ciento (70 %) del valor que resulte de equiparar, a equivalencias calóricas, el determinado precedentemente para el petróleo».
Además, en el art. 33, se decide agregar, como arts. 2º y 3º de la ley 23.678, los siguientes textos:
«Art. 2°- La Autoridad de Aplicación procederá a descontar del precio de referencia dispuesto por el artículo 1º los gastos incurridos por el productor para colocar el petróleo y gas natural en condiciones de comercialización.
“El descuento que se establezca no podrá exceder los valores internacionales reconocidos para la comercialización en condiciones similares, siempre que no superen el cuatro por ciento (4%) del valor «Boca de Pozo» determinado en el artículo 1º.
“El Poder Ejecutivo Nacional con la participación de la Provincias Productoras de Hidrocarburos modificará el Decreto Nº 1.671/69 a fin de adecuarlo a lo dispuesto en este artículo».
«Art. 3°- Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado u otros concesionarios liquidarán por estas obligaciones del Estado Nacional a favor de las provincias, en concepto de regalías de petróleo y gas natural, el doce por ciento (12%) de los valores resultantes de la aplicación de los artículos precedentes”.
“Las provincias podrán optar y convenir con la Secretaría de Energía el pago total o parcial en petróleo crudo, gas natural o derivados, de las regalías que les correspondan, los cuales tendrán libre disponibilidad para su comercialización externa o interna».
El artículo 34 de la ley 23.697 estableció que “Durante los ciento ochenta (180) días, a contar desde la vigencia de esta ley, para la liquidación de regalías de petróleo, se tomara el ochenta por ciento (80%) del precio internacional determinado según lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Nº 23.678 (texto modificado por la presente), y para las de gas natural el setenta por ciento (70%) del precio internacional del petróleo a valor calórico equivalente.”
4°) Que el 5 de septiembre de 1990, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1757/90 (B.O. 6/09/90) que contiene, entre otras, un cuerpo de normas sobre los combustibles (Capítulo X, arts. 110 a 115). Según tales disposiciones, a partir del mes correspondiente a la fecha de vigencia del decreto, a los efectos del cálculo de las regalías petrolíferas y gasíferas, establecidas por los arts. 59 y 62 de la ley 17.319, el valor «boca de pozo» del petróleo y gas natural tomaría como referencia los precios vigentes para las ventas en el mercado local (art. 110).
Sobre dicho precio de referencia, la autoridad de aplicación procedería a descontar los gastos incurridos por el productor para colocar el petróleo, y el gas natural en condiciones de comercialización, de acuerdo con lo establecido por el decreto 1671 del 9 de abril de 1969 (art. 111).
El art. 112 del decreto 1757/90 prescribe que Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado liquidaría a favor de las provincias, en concepto de regalías de petróleo y gas natural, el 12% de los valores resultantes de la aplicación de los arts. precedentes.
El art. 113, textualmente expresa: “Quedan en suspenso a partir de la fecha de vigencia del presente decreto la aplicación de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley N° 23.697 hasta tanto lo disponga el PODER EJECUTIVO NACIONAL.”
En el art. 121 se ordenó dar cuenta al Congreso de la Nación, en los aspectos que correspondiere.
5°) Que la Provincia de La Pampa al afirmar que el art. 113 del decreto 1757/90 fue derogado por la ley 23.897 y, al cuestionar su constitucionalidad, pretende volver a la vigencia de la ley 23.678, con las modificaciones introducidas a su texto por los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 de emergencia económica (fs. 1/18), extremo que implicaría calcular y liquidar las regalías correspondientes al período de la demanda sobre la base de su precio internacional, aun cuando el producto se haya comercializado en el mercado interno. De tal modo, dicho valor funcionaría como un valor regulado de referencia, independiente del efectivamente percibido por las empresas en sus operaciones con terceros.
6°) Que la parte actora, como primer fundamento de su pretensión, aduce que al sancionarse la ley 23.897 y derogarse el art. 34 de la ley 23.697 se produjo el restablecimiento – “repristinación” es el término utilizado en la demanda- de los arts. 32 y 33 de la misma ley. De esta circunstancia, infiere que el art. 113 del decreto 1757/90, en cuanto también suspendía la aplicación de los mismos arts. 32 y 33 de la ley 23.697 fue implícitamente derogado por el Congreso.
Sin embargo, la tesis de la parte actora encuentra un obstáculo insalvable, en que la ley 23.897 nada dispone en relación con los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 a los que no hace mención alguna en sus dos artículos: el art. 1° se limita a disponer “Derógase el artículo 34 de la ley 23.697”, y el art. 2° ordena comunicar la nueva ley al Poder Ejecutivo.
La demandante sugiere que, más allá del texto en definitiva aprobado por ambas cámaras del Congreso, el propósito con que se presentó el proyecto que fue sancionado habría sido el pleno restablecimiento de los arts. 32 y 33 de la ley 23.697.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que en la deliberación que precedió a la sanción de la ley 23.897, ambas cámaras tuvieron en consideración (y no tomaron) proyectos de ley y propuestas que incluían, dentro de su texto, o bien la decisión de declarar nulo el decreto 1757/90 o bien la de reponer en su vigencia los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 (confr. Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, 19 de septiembre de 1990, Proyecto del Senador Pedro E. Molina, pág. 3493 y Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, Reunión de los días 28 y 29 de septiembre de 1990, pág. 3705, intervención del diputado Brest y pág. 3706; intervención del diputado Cappelleri -expresando la opinión de la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Emergencia Económica-, pág. 3706; intervención del diputado Bericua, pág. 3711, entre otras).
De tal modo, se advierte que el razonamiento seguido en la demanda conduce a que la ley 23.897 termine teniendo la misma eficacia normativa que habría tenido si los proyectos desechados hubiesen contado con las mayorías necesarias para su aprobación por el cuerpo legislativo, aspiración que resulta palmariamente improcedente. Ha sido criterio de esta Corte desde sus mismos orígenes que la tarea del Poder Judicial, es decir, la decisión de las causas que vengan a su conocimiento sobre la base de la recta interpretación del ordenamiento jurídico, en modo alguno puede tener por efecto sustituir o corregir las leyes que sanciona el Congreso. Cuando su texto es claro y no ofrece dudas sobre el contenido de la decisión legislativa, ésta debe ser seguida sin restricciones, añadidos o aclaraciones, más allá de las que ocasionalmente pudiera requerir la salvaguarda de garantías constitucionales.
7°) Que, el decreto 1757/90, cuya invalidez constitucional ha sido planteada en la demanda como fundamento subsidiario, es una disposición normativa de considerable extensión por medio de la cual se adoptó un conjunto de medidas tendientes a reformular, completar y dar operatividad a las políticas trazadas en las leyes 23.696 y 23.697, sancionadas un año antes. En efecto, además de regular el régimen de combustibles, el decreto 1757 reglamenta diversas materias relacionadas con la racionalización del gasto público; la reforma administrativa; la política salarial; los convenios colectivos de trabajo; las empresas públicas; la política monetaria; el régimen de consolidación de deudas; las deudas y créditos del sector público.
8°) Que, si bien el decreto 1757/90 contiene disposiciones de carácter legislativo, fue dictado con invocación de las facultades excepcionales que con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 ya se habían reconocido al Poder Ejecutivo en casos de “necesidad y urgencia”. Al respecto, la exposición de los fundamentos en que se apoya el decreto expresa que “a través de la Ley N° 23.697 se estableció [la] necesidad de poner en ejercicio el poder de policía de Emergencia del Estado, con el fin de superar las graves circunstancias socioeconómicas” y que “el PODER EJECUTIVO NACIONAL además de las facultades que le confiere el artículo 86 de la Constitución Nacional, puede ejercer atribuciones legislativas cuando la necesidad se hace presente y la urgencia lo justifica, contando para ello con el respaldo de la mejor doctrina constitucional y de la jurisprudencia de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION” (v. párrafos 47 a 49).
En este punto, cabe recordar que la práctica institucional relacionada con este tipo de decretos se originó como reacción a situaciones excepcionales, graves, que reclamaban soluciones urgentes, pero que, de todas maneras, no suprimían la exigencia de su convalidación posterior por el órgano legislativo.
9°) Que el decreto 1757/90, como se dijo, fue dictado y tuvo eficacia antes de que se sancionara el art. 99, inc. 3° de la Constitución, razón por la cual corresponde examinar si cumple con las exigencias que este Tribunal había establecido para la validez de los decretos de necesidad y urgencia, con anterioridad a la reforma de la Constitución Nacional que tuvo lugar en 1994 (doctr. Fallos: 333:1828, considerando 7° y 321:3123, voto del juez Belluscio, considerando 5°, voto del juez Petracchi, considerando 4°, voto del juez Bossert, considerando 5° y disidencia de los jueces Moliné O’Connor y López, considerando 6°).
Tales pautas se relacionan con las condiciones de hecho que justifican la emisión de estos reglamentos y con los controles institucionales posteriores. Por un lado, el Tribunal exigía que mediase una situación de grave riesgo social que hicieran necesarias medidas súbitas, impostergables. Por otra parte, en lo concerniente al procedimiento que debía seguirse, el decreto de necesidad y urgencia debía ser puesto en conocimiento del Congreso, el cual podía convalidarlo de manera expresa o tácita, bastando en este último caso que, en definitiva, el Congreso Nacional en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adoptase decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados (v. causa “Peralta”, Fallos: 313:1513, considerandos 24, 25 y 26).
10) Que el decreto 1757/90 fue puesto en conocimiento del Congreso, de acuerdo con su art. 121, y este cuerpo no adoptó ninguna política que pusiera en cuestión su vigencia o validez. Más aún, en el debate legislativo al que ya se ha hecho referencia más arriba que precedió a la sanción de la ley 23.897, tal posibilidad fue desestimada.
Como se dijo, ambas cámaras del Congreso tuvieron en cuenta y rechazaron la propuesta de restablecer la operatividad de los arts. 32 y 33 de la ley 23.697. La Cámara de Senadores tuvo en consideración dos proyectos, uno que se limitaba a derogar el art. 34 de la ley 23.697 (suscripto por los senadores Mac Karthy y Marín) y otro que, además, disponía restablecer “la plena vigencia de la ley 23.678, con las modificaciones introducidas por los arts. 32 y 33 de la ley 23.697” (proyecto firmado solamente por el senador Molina). El cuerpo sancionó el primero.
Más significativo aún es el tratamiento parlamentario que el proyecto tuvo en la Cámara de Diputados. Los legisladores tuvieron en cuenta que los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 no se encontraban suspendidos en su vigencia por ninguna otra norma que no sea el decreto 1757/90. Aún más: se llamó la atención sobre el hecho de que la derogación del art. 34 de la ley 23.697 no tendría efecto alguno, puesto que, además de tratarse de una norma cuyo plazo de vigencia había vencido, se mantenía en vigor del decreto 1757/90 (loc. cit. intervención del diputado Brest, entre otras). También hubo opiniones que pusieron en cuestión la constitucionalidad del decreto 1757/90(dictamen de la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Emergencia Económica, leído por el diputado Cappelleri, punto 3°, loc. cit., pág. 3706). Sin embargo, la mayoría no admitió ninguna de tales postulaciones.
Es patente, entonces, que en el proceso legislativo se actuó con pleno conocimiento de que limitar el alcance de la ley a la derogación del art. 34 de la ley 23.697 importaba mantener la vigencia del capítulo X del decreto 1757/90, o sea, ratificar la suspensión de los arts. 32 y 33 de la misma ley. El Congreso de la Nación ejerció así control sobre las condiciones bajo las que el Poder Ejecutivo había puesto en práctica la facultad excepcional de dictar disposiciones de carácter legislativo, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte vigente a ese tiempo, implicó su convalidación.
Por lo tanto, vale remarcar, el Congreso Nacional no sólo se abstuvo de adoptar decisiones diferentes -en los términos sentados por esta Corte en Fallos: 313:1513- a las que, en materia de hidrocarburos, el Poder Ejecutivo había plasmado en el decreto 1757/90, sino que incluso tuvo un comportamiento claramente alineado con ellas.
11) Que las sucesivas medidas adoptadas en la materia durante el período de inestabilidad económica y de hiperinflación que tuvo lugar a fines de los años 80, tales como la sanción de la ley 23.678, seguida de su modificación por los arts. 32 y 33 de la ley 23.697, la sanción de la ley 23.897 y el dictado del decreto sub examine 1757/90, así como el reducido espacio de tiempo en el que todas ellas fueron tomadas, son demostrativas de la fragilidad de la economía local y de la consiguiente necesidad que tuvo el gobierno nacional de responder continuamente a las alteraciones que se producían en el mercado de los hidrocarburos.
Tales extremos, en un contexto de grave riesgo social que, de acuerdo con lo declarado por esta Corte, era público y notorio a principios de 1990 (Fallos: 313:1513, considerando 24), permiten afirmar que debe tenerse por configurada la situación de hecho exigible al tiempo de su dictado para reconocer validez constitucional al decreto 1757/90 en el punto aquí examinado.
La mera afirmación que hace la actora de que las circunstancias imperantes durante la época en que se dictó el decreto 1757/90 no eran susceptibles de generar un desorden social que pusiera en peligro el orden económico y político de la Nación, es una opinión que como tal no tiene entidad para refutar la valoración hecha por el Poder Ejecutivo al dictar el decreto y las demás circunstancias antedichas.
12) Que, sin perjuicio de lo expuesto sobre la validez formal del decreto 1757/90, corresponde examinar si, como también ha sido postulado en la demanda, la suspensión dispuesta en su art. 113 es una medida que se ha prolongado más allá de lo razonable.
A tal fin, es pertinente examinar los actos dictados con posterioridad al decreto 1757/90, tanto por el Poder Ejecutivo, como por el Congreso.
13) Que la actividad del gobierno nacional a partir de 1989, en materia de hidrocarburos, tuvo como propósito y contexto el proceso de reforma estructural de la industria. En ese marco, los yacimientos ubicados en la provincia de La Pampa objeto de esta causa fueron incorporados al régimen de concesiones de la ley 17.319.
En lo que se refiere específicamente al criterio que debe seguirse para el cálculo de las regalías, el sistema de la ley 17.319 tomaba -y sigue haciéndolo en el presente- como dato básico el precio que ha sido cobrado por el concesionario al disponer de su producción (arts. 61 y 56, inc. c, apartado I). Este cambio de reglas necesariamente determinó el desplazamiento de los sistemas que se venían aplicando durante la vigencia del monopolio estatal sobre la explotación de los hidrocarburos, los cuales tomaban en cuenta otros valores (decretos 2227/80; 631/87 y sus modificatorios; ley 23.678 y su modificatoria 23.697).
14) Que las dos áreas de explotación de hidrocarburos materia de prueba en esta causa (fs. 470), esto es, los yacimientos denominados “25 de Mayo – Medanito” y “Jagüel de los Machos”, quedaron sujetas al régimen de la ley 17.319, tanto en lo concerniente al sistema de concesiones, como al procedimiento para el cálculo de regalías, en los años 1991 y 1990, respectivamente.
El área “25 de Mayo – Medanito” había sido objeto en su momento del contrato n° 23.338, aprobado por el decreto 3870 del 12 de diciembre de 1984, modificado a su vez por el decreto 1509/88. El 18 de octubre de 1991, por efecto del art. 1° del decreto 2164/1991, dicho contrato fue convertido “en una Concesión de explotación de hidrocarburos con los efectos previstos en la Ley 17.319 con las modalidades emergentes de los Decretos 1055 del 10 de octubre de 1989, N° 1212 del 8 de noviembre de 1989 y N° 1589, del 27 de diciembre de 1989”. A continuación se estableció que el concesionario tendría la libre disponibilidad de los hidrocarburos que le pertenezcan, de conformidad con el art. 6° de la ley 17.319, art. 15 del decreto 1055/89 y arts. 5° y 6° del decreto 1589/89. De acuerdo con el art. 6° del decreto 2164/1991 el concesionario “tendrá a su cargo el pago de las regalías correspondientes a los hidrocarburos que le pertenezcan […] calculadas en boca de pozo, aplicando el doce por ciento (12%) sobre los precios reales obtenidos por el concesionario de conformidad a lo dispuesto en los Artículos 59 y 62 de la Ley 17.319, con las deducciones del Artículo 61 de dicha ley.” (El subrayado es añadido).
En lo que respecta al yacimiento llamado “Jagüel de los Machos”, cabe consignar que fue objeto de concesión en el marco del Concurso Público Internacional N° 1 /90, cuya adjudicación fue aprobada por el art. 1° del decreto n° 1769 firmado el 5 de septiembre de 1990, “con el objeto de realizar trabajos de explotación, exploración complementaria y desarrollo de hidrocarburos bajo el régimen del Artículo 30 y concordantes de la Ley Nro. 17.319 y Decretos Nros. 1055/89, 1212/89 y 1589/89”. De modo similar al caso anterior, en el art. 7° del decreto 1769 se establece que el titular de la concesión “tendrá a su cargo el pago de las regalías correspondientes, las que serán calculadas sobre los precios reales obtenidos por el concesionario de conformidad a lo dispuesto en los Artículos Nros. 59°, 61° y 62° de la Ley Nro. 17.319…”. (El subrayado es añadido).
15) Que la ley 24.145, de “Federalización de Hidrocarburos”, transfirió el dominio público de los yacimientos del Estado nacional a las provincias. Su art. 1°, en su texto es el siguiente:
“Transfiérese el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las Provincias en cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una distancia de Doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de base reconocidas por la legislación vigente. Dicha transferencia tendrá lugar cuando se haya cumplido lo establecido en el Artículo 22 de la presente, salvo en los casos que se consignan a continuación, en los que ella tendrá lugar a partir del vencimiento de los respectivos plazos legales y/o contractuales:
“a) las áreas actualmente asignadas a YPF Sociedad Anónima para sus actividades de exploración y/o explotación por si, por terceros o asociada a terceros, que se consignan en el Anexo I y III de esta ley;
“b) las concesiones de explotación de hidrocarburos otorgadas a empresas privadas de conformidad a las disposiciones de las Leyes N 17.319 y 23.696 y los Decretos N. 1.055/89, 1.212/89 y 1.589/89, vigentes a la fecha de entrada en vigor de la presente ley y que se detallan en el Anexo II; y
“c) los permisos de exploración y concesiones de explotación que se otorguen en el futuro, como consecuencia de la reconversión de contratos celebrados con respecto a áreas asignadas a YPF Sociedad Anónima, que se consignan en los Anexos I y III de esta ley.
“En el caso de las áreas que, en el marco de la Ley N. 17.319, se encuentren comprendidas en concursos en trámite al momento de promulgarse la presente, convocados con la finalidad de otorgar permisos de exploración o concesiones de explotación, detalladas en el Anexo IV, y que no hayan sido adjudicadas, la transferencia de dominio se efectivizará al cumplirse con lo establecido en el Artículo 22 de esta ley.
“El Poder Ejecutivo Nacional podrá efectuar las correcciones que correspondan en la delimitación de las áreas incluidas en los Anexos I a IV, provenientes de diferencias que pudieren surgir entre las coordenadas consignadas en dichos anexos y las que resulten de la documentación antecedente de las mismas.
“Continuarán perteneciendo al Estado Nacional los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en el territorio de la Capital Federal o en su jurisdicción sobre el lecho argentino del Río de la Plata, como así también aquellos que se hallaren a partir del límite exterior del mar territorial, en la plataforma continental o bien hasta una distancia de Doscientas (200) millas marinas medidas a partir de las líneas de base.
16) Que los incisos a, b y c del art. 1° citado describen las clases de yacimientos cuya transferencia al dominio de las provincias operaría recién al vencimiento de los plazos contractuales o legales correspondientes.
Tanto el área “25 de Mayo – Medanito” como el área “Jagüel de los Machos”, así como los respectivos decretos de concesión, se hallan incluidos en el inciso b. Es lo que resulta del Anexo II al que remite la disposición, apartado C, “Cuenca Neuquina”, números a-14 y b-4; allí se hallan expresamente mencionadas las áreas “Jagüel de los Machos” y “25 de Mayo- Medanito” y los respectivos decretos de concesión, 1769/90 y 2164/1991.
17) Que es del caso recordar que la Provincia de La Pampa adhirió a la ley 24.145 de acuerdo con lo prescripto en el art. 1° de la ley provincial 1431, sancionada por la legislatura el 12 de Noviembre de 1992, promulgada por el decreto 2442 del 18 de noviembre de 1992 y publicada en el boletín oficial el 27 de noviembre de 1992.
18) Que lo expuesto conduce a la insoslayable conclusión de que, sin perjuicio de la validez del decreto 1757/90, las dos áreas o yacimientos que han sido concretamente materia del pleito, estuvieron sujetas desde 1990 y 1991 al régimen de regalías previsto en los correspondientes actos de concesión, es decir, el que resulta de la ley 17.319.
Además de no haber sido impugnados en la causa, los decretos de concesión 1769/90 y 2164/1991 forman parte del proceso de reforma regulatoria que tuvo lugar a partir de 1989 (decretos 1055, 1212 y 1589 de ese año) y cuya validez, en lo que interesa a este juicio, fue ratificada por el Congreso y reconocida por la provincia demandante.
19) Que la circunstancia antedicha es de suma relevancia para las cuestiones debatidas en el pleito. En primer lugar porque la sujeción de la liquidación y pago de regalías a los procedimientos establecidos en los arts. 61 y 56 de la ley 17.319 desplazó los sistemas anteriores y ajenos a dicha ley, entre ellos todo el cuerpo normativo que ha servido de fundamento a la demanda para reclamar diferencias en concepto de regalías para el período comprendido entre los años 1990 y 2003, es decir, el decreto 631/87 -que había sido restablecido por el art. 1°, primer párrafo, de la ley 23.678- y las modificaciones introducidas por la ley 23.697.
En segundo término, se advierte que, contrariamente a lo argumentado por la actora, el régimen establecido en los arts. 110 a 113 del decreto 1757/90 no tuvo una duración irrazonable. En lo concerniente a los yacimientos objeto de la demanda, la suspensión dispuesta en el art. 113 no pudo extenderse más allá del momento en que se otorgaron las correspondientes concesiones (decretos 1769/90 y 2164/91), en virtud de las cuales las disposiciones de la ley 23.678 fueron definitivamente sustituidas por las correspondientes al régimen previsto en la ley 17.319.
20) Que el sistema puesto en marcha en 1989 tiene como presupuesto que las regalías deben calcularse sobre la base de los precios que el concesionario obtiene por la venta de su producción, sean ellos los precios efectivamente cobrados, sean los que en ciertos casos debe estimar la autoridad de aplicación (art. 56, inc. c, apartado I al que remite el art. 61, ambos de la Ley Federal de Hidrocarburos 17.319).
La más palmaria demostración de este aserto surge de las expresiones vertidas por el Secretario de Energía, referidas a la etapa posterior a 1989 y a las que ya ha hecho referencia esta Corte, según las cuales constituye una “regla de oro” en materia de pago de regalías la de que el valor boca de pozo se liquidará en función del valor del producto obtenido por el concesionario en sus operaciones de comercialización (causa “YPF S.A. c/ Mendoza, Provincia de y otro, s/ acción declarativa de certeza” -Fallos: 336:1721-). La misma expresión fue recordada por el Tribunal en la causa CSJ 1305/2007 (43-C) “Chevron Argentina S.R.L. c/ Neuquén, Provincia del y otro (Estado Nacional) s/ acción declarativa”, sentencia del 19 de febrero de 2015.
21) Que la reforma regulatoria encontró respaldo y desarrollo en diversos actos de naturaleza intrafederal de los que participaron el Estado Nacional y las provincias productoras de hidrocarburos, entre las que figura el estado de La Pampa.
Entre ellos, y como expresión del denominado federalismo de concertación, cabe recordar el Acuerdo Fiscal del 14 de noviembre de 1994 que suscribió el Estado Nacional con los Estados provinciales productores de hidrocarburos y el Acta – Acuerdo firmada entre dichas provincias y las empresas productoras del sector de idéntica fecha.
El anexo I del Acuerdo Fiscal contiene un proyecto de adecuación de la ley 17.319, consensuado y aprobado por las partes, cuyo art. 61 -en lo que aquí interesa- establece el modo de determinar el importe de las regalías y dispone que: “La percepción en efectivo de la regalía se efectuará conforme al valor del petróleo crudo en condición de comercialización y del condensado y la gasolina, surgidos estos últimos del proceso de transformación del gas natural de su condición de extracción a su condición de acceso a gasoducto, los que se determinarán sobre la base de los precios obtenidos por el concesionario en operaciones con terceros al momento de comercializarse”.
El 26 de octubre de 2006 se suscribió el Pacto Federal de Hidrocarburos entre el Poder Ejecutivo Nacional y los gobernadores de las provincias productoras de hidrocarburos: Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, La Pampa, Neuquén, Mendoza, Salta, Formosa y Jujuy.
En esa oportunidad, los estados parte del Pacto aprobaron el proyecto de ley contenido como Anexo I, y decidieron la creación de varias comisiones de trabajo a los fines de su implementación y exhortaron al Congreso de la Nación a la pronta sanción del proyecto de ley respectiva, lo que dio lugar tiempo después a la ley 26.197. El art. 2°, párrafo segundo, de esta ley dispone que “Las regalías hidrocarburíferas correspondientes a los permisos de exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos en vigor al momento de entrada en vigencia de la presente ley, se calcularán conforme lo disponen los respectivos títulos (permisos, concesiones o derechos) y se abonarán a las jurisdicciones a las que pertenezcan los yacimientos.” [El subrayado es añadido]
Por último, el 16 de septiembre de 2014 las provincias integrantes de OFEPHI (Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos) y el Estado Nacional firmaron el “ACUERDO FEDERAL PARA EL AUTOABASTECIMIENTO DE HIDROCARBUROS COMPLEMENTO NORMATIVO DE LAS LEYES 17.319 Y 26.197 PARA LA EXPLOTACIÓN NO CONVENCIONAL Y LA PROMOCIÓN DE LA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS”, que tuvo por objeto principal acordar el proyecto de ley que poco después, el 29 de octubre de 2014,fue sancionado por el Congreso como ley 27.007, mediante la cual se introdujeron reformas en la Ley Federal de Hidrocarburos 17.319. La nueva redacción del art. 61 de la ley 17.319, sin embargo mantiene sin modificaciones el criterio según el cual la alícuota para liquidar regalías debe aplicarse sobre una base de cálculo cuyo componente principal es el precio efectivamente obtenido por el producto en operaciones de venta con terceros al que alude el art. 56, inc. c, apartado I de la misma ley.
22) Que el peso de los antecedentes considerados, muestra con total claridad que la aceptación del decreto 1757/90 por el Congreso de la Nación al debatirse la ley 23.897 no se trató de un episodio aislado que hechos posteriores hayan desmentido o puesto en duda. Por el contrario, en el desarrollo de la política sobre hidrocarburos adoptada por el gobierno nacional, el decreto 1757/90 sirvió al trazado de una política pública confirmada en instancias ulteriores. Uno de los aspectos invariables de esta última ha sido el de tomar, siempre que sea ello posible, el precio de venta efectivamente obtenido por el productor de hidrocarburos como el componente sustancial del “valor boca de pozo” y, por consiguiente, de las regalías que tienen derecho a percibir cada una de las provincias titulares del dominio sobre ese recurso.
23) Que en síntesis, sea por los efectos que en un primer momento cabe atribuir al decreto 1757/90, cuya impugnación no ha de prosperar, sea por efecto de las demás normas vigentes que se dictaron durante el período 1990-2003 y sustituyeron el régimen de la ley 23.678, el crédito por diferencias en el puede ser atendido. cálculo de regalías que se ha invocado no
En razón de que la actora no dio razones independientes para fundar la nulidad de las resoluciones que identifica con los números 3/91, 5/91, 24/91, 155/92, 188/93 y 74/97 y de la disposición 11/93, debe entenderse que dicha pretensión es mera consecuencia de la impugnación dirigida contra el decreto 1757/90 y, por ello, ha de seguir su misma suerte.
24) Que debido al modo en que el Tribunal ha resuelto las cuestiones de fondo planteadas, resulta inoficioso el pronunciamiento sobre la defensa de prescripción opuesta por la demandada.
25) Que las costas se distribuyen en el orden causado según lo dispuesto en el art. 1° del decreto 1204/01.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Rechazar la demanda seguida por la Provincia de La Pampa contra el Estado Nacional. Costas por su orden (art. 1°, decreto 1204/01). Notifíquese, remítase copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
VOTO DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ
Los antecedentes de la causa se encuentran adecuadamente reseñados en el voto de la mayoría, al que cabe remitir en este aspecto por razones de brevedad.
Considerando que:
1°) La presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte, según lo dispuesto en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional.
2°) La Provincia de La Pampa reclama el pago de diferencias en la liquidación de las regalías de petróleo y gas por parte del Estado Nacional pues entiende que dicha liquidación debió tomar en cuenta los parámetros establecidos en la ley 23.697, que a tales efectos fijó como referencia el precio del petróleo internacional.
Para fundar esa pretensión, sostiene que el decreto 1757/90, en cuanto suspendió la vigencia de los arts. 32 a 34 de la ley 23.697, fue derogado en septiembre de 1990 por la ley 23.897. Con carácter subsidiario, plantea la inconstitucionalidad del mencionado decreto.
En su escrito inicial la actora no dio mayores precisiones sobre la extensión temporal de su reclamo ni sobre las áreas de explotación comprendidas. No obstante ello, dados los términos de su escrito inicial, parece desprenderse que la actora pretende el pago de diferencias a partir de septiembre de 1990, momento en el que comenzó a regir el decreto 1757/90. Las dos únicas áreas de explotación de hidrocarburos materia de prueba en esta causa (fs. 470) son los yacimientos denominados “25 de Mayo – Medanito” y “Jagüel de los Machos”, que, como se verá más adelante, se encuentran concesionados desde 1990 y 1991, respectivamente.
3°) En primer término, corresponde tratar la defensa de prescripción planteada por el Estado Nacional.
Con posterioridad a la interposición de la demanda, esta Corte decidió en Fallos: 330:5144 (“Neuquén, Provincia del c/ Capex S.A.”, solución reiterada en Fallos: 333:39, “Mendoza, Provincia de c/ Petroquímica Comodoro Rivadavia S.A.”), que resulta aplicable al cobro de diferencias de regalías el plazo de prescripción de cinco años previsto en el art. 4027, inciso 3°, del antiguo Código Civil.
En el caso, no se advierten motivos para apartarse de lo resuelto en dichos precedentes, razón por la cual, dada la fecha de interposición de la demanda -8 julio de 2003-, el reclamo de la Provincia de La Pampa se encuentra prescripto para los períodos comprendidos entre septiembre de 1990 y julio de 1998.
4°) En lo que se refiere a los períodos posteriores a julio de 1998, a fin de establecer la existencia del crédito cuyo pago se reclama corresponde, en primer lugar, considerar lo alegado por la actora en cuanto a la derogación del decreto 1757/90 por parte de la ley 23.897 y el consiguiente restablecimiento en su vigencia de la ley 23.697.
A tal fin, debe recordarse que a los efectos del cálculo de las regalías el sistema de la ley 17.319 dispuso como dato básico el valor del petróleo crudo “en boca de pozo” determinado mensualmente por la autoridad de aplicación en base al precio cobrado por el concesionario en operaciones con terceros al disponer de su producción (art. 61, que remite en este aspecto al art. 56, inciso c, apartado I).
La ley 23.697 (B.O. 25/09/89) de emergencia económica, en su capítulo XII, titulado “Regalías petrolíferas y gasíferas”, estableció una serie de pautas específicas sobre el cálculo y cobro de regalías que se diferenciaban de las de la ley 17.319. En lo que aquí importa, las modificaciones adoptadas como consecuencia de la ley 23.697 fueron las siguientes:
a) El valor “en boca de pozo” de las regalías de petróleo y gas natural correspondientes al mes de mayo de 1989 debía actualizarse con el índice de precios mayoristas nivel general del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Para las regalías a liquidar a partir del mes de julio de 1989 y en lo sucesivo el valor “en boca de pozo” resultante no podía exceder al del precio del petróleo internacional que le sirve de referencia, correspondiente al mes anterior a la liquidación, ni ser inferior al ochenta por ciento (80%) de dicho precio. Ese precio de referencia debía calcularse mediante el promedio de los precios oficiales FOB de exportación por metro cúbico de los petróleos crudos de cuatro empresas diferentes y expresarse en dólares estadounidenses. Para el gas natural el precio de referencia sería el setenta por ciento (70 %) del valor que resulte de equiparar, a equivalencias calóricas, el determinado para el petróleo). La norma mantuvo el pago de las regalías en moneda nacional, para lo cual estableció cómo debía efectuarse la conversión del valor promedio en dólares a australes (art. 1 de la ley 23.678, con las modificaciones del art. 32 la ley 23.697).
b) El art. 34 de la ley 23.697 establecía que “Durante los ciento ochenta (180) días, a contar desde la vigencia de esta ley, para la liquidación de regalías de petróleo, se tomara el ochenta por ciento (80%) del precio internacional determinado según lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Nº 23.678 (texto modificado por la presente), y para las de gas natural el setenta por ciento (70%) del precio internacional del petróleo a valor calórico equivalente”.
5°) El 5 de septiembre de 1990 el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1757/90 (B.O. 6/09/90) que contenía, entre otras, un cuerpo de normas sobre los combustibles (Capítulo X, arts. 110 a 115).
Según tales disposiciones, a partir del mes correspondiente a la fecha de vigencia del decreto, a los efectos del cálculo de las regalías petrolíferas y gasíferas, establecidas por los arts. 59 y 62 de la ley 17.319, el valor «en boca de pozo» del petróleo y gas natural tomaría como referencia los precios vigentes para las ventas en el mercado local (art. 110). El art. 113, textualmente expresó: “[q]uedan en suspenso a partir de la fecha de vigencia del presente decreto la aplicación de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley N° 23.697 hasta tanto lo disponga el PODER EJECUTIVO NACIONAL.” Y en el art. 121 se ordenó dar cuenta al Congreso de la Nación, en los aspectos que correspondiere.
Menos de dos meses después de dictado el decreto 1757/90, la ley 23.897 en su único artículo dispuso la derogación del art. 34 de la ley 23.697. Cabe recordar que para la liquidación de regalías de gas y petróleo, esta norma había dispuesto transitoriamente una reducción en el precio de referencia fijado el art. 32 de la propia ley 23.697 -promedio de precios internacionales de petróleo-.
6°) Tal como se expuso anteriormente, la Provincia de La Pampa pretende que se aplique la ley 23.678, con las modificaciones introducidas a su texto por los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 de emergencia económica (fs. 7/25), extremo que implicaría calcular y liquidar las regalías correspondientes a los períodos no prescriptos sobre la base del precio internacional del petróleo, aun cuando el producto se haya comercializado en el mercado interno. De tal modo, dicho precio funcionaría como un valor regulado de referencia, independiente del efectivamente percibido por las empresas en sus operaciones con terceros.
A juicio de esta Corte el reclamo de la Provincia de La Pampa es improcedente por dos razones. La primera, es que la ley 23.897 no restableció la aplicación de los precios internacionales como valores de referencia para la liquidación de las regalías ni trajo aparejada la derogación del decreto 1757/90. La segunda razón, es que los dos únicos yacimientos que han sido materia del pleito quedaron sujetos a los decretos de concesión 1769/90 y 2164/91, los que dispusieron la aplicación del régimen de regalías que resulta de la ley 17.319 -que no determina que las regalías sean siempre liquidadas al precio internacional-, todo lo cual fue aceptado por la actora mediante el dictado de una ley local, tal como se explicará más adelante.
7°) En cuanto a la primera de las razones mencionadas, la Provincia de La Pampa sostiene que al sancionarse la ley 23.897, que derogó el art. 34 de la ley 23.697, se produjo el restablecimiento de la vigencia de los arts. 32 y 33 de la misma ley. De esta circunstancia, infiere que el art. 113 del decreto 1757/90, en cuanto también suspendía la aplicación de los mismos arts. 32 y 33 de la ley 23.697, fue implícitamente derogado por el Congreso. Sugiere, además, que, más allá del texto en definitiva aprobado por ambas cámaras del Congreso, el propósito con que se presentó el proyecto que luego fue sancionado como ley 23.897 habría sido el pleno restablecimiento de los arts. 32 y 33 de la ley 23.697.
La tesis de la parte actora es inaceptable pues encuentra un obstáculo insalvable en los términos expresos de la ley 23.897 que nada dijo en relación con los arts. 32 y 33 de la ley 23.697, que instrumentaban la liquidación de regalías con precios de referencia tomados del mercado internacional. La ley 23.897 solo dispuso “[d]erógase el artículo 34 de la ley 23.697”.
Debe tenerse en cuenta también que en la deliberación que precedió a la sanción de la ley 23.897, ambas cámaras tuvieron en consideración (pero no aceptaron) proyectos de ley y propuestas que incluían o bien la decisión de declarar nulo el decreto 1757/90 o bien la de reponer en su vigencia los arts. 32 y 33 de la ley 23.697 (confr. Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, 19 de septiembre de 1990, Proyecto del Senador Pedro E. Molina, pág. 3493 y Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, Reunión de los días 28 y 29 de septiembre de 1990, pág. 3705, intervención del diputado Brest y pág. 3706; intervención del diputado Cappelleri -expresando la opinión de la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Emergencia Económica-, pág. 3706; intervención del diputado Bericua, pág. 3711, entre otras). Como se adelantó, ninguno de los proyectos y propuestas de los diferentes diputados fueron aceptados por las cámaras del Congreso de la Nación.
El razonamiento seguido por la actora en su demanda presupone que la ley 23.897 tuvo la misma eficacia normativa que habría tenido si los proyectos desechados por el Congreso hubiesen contado con las mayorías necesarias para su aprobación como ley, proposición que resulta palmariamente improcedente. Ha sido criterio de esta Corte desde sus mismos orígenes que la tarea del poder judicial, es decir, la decisión de las causas que vengan a su conocimiento sobre la base de la recta interpretación del ordenamiento jurídico, en modo alguno puede tener por efecto sustituir o corregir las leyes que sanciona el Congreso. Cuando su texto es claro y no ofrece dudas sobre el contenido de la decisión legislativa, ésta debe ser seguida sin restricciones, añadidos o aclaraciones, más allá de las que ocasionalmente pudiera requerir la salvaguarda de garantías constitucionales.
8°) La pretensión de la actora también resulta improcedente pues, al menos en los períodos que no se encuentran prescriptos -del 8 de julio de 1998 en adelante-, el régimen jurídico aplicable a las concesiones otorgadas sobre los yacimientos que son objeto de autos no se encuentran reguladas por el mecanismo de ajuste para el cobro de regalías adoptado por la ley 23.697.
En efecto, el área “25 de Mayo – Medanito” fue objeto del contrato 23.338, aprobado por el decreto 3870 del 12 de diciembre de 1984, modificado a su vez por el decreto 1509/88. El 18 de octubre de 1991, por efecto del art. 1° del decreto 2164/1991, dicho contrato fue convertido “en una Concesión de explotación de hidrocarburos con los efectos previstos en la Ley 17.319 con las modalidades emergentes de los Decretos 1055 del 10 de octubre de 1989, N° 1212 del 8 de noviembre de 1989 y N° 1589, del 27 de diciembre de 1989”. De acuerdo con el artículo 6° del citado decreto el concesionario tenía “a su cargo el pago de las regalías correspondientes a los hidrocarburos que le pertenezcan […] calculadas en boca de pozo, aplicando el doce por ciento (12%) sobre los precios reales obtenidos por el concesionario de conformidad a lo dispuesto en los Artículos 59 y 62 de la Ley 17.319, con las deducciones del Artículo 61 de dicha ley.” (El subrayado es añadido).
Por su parte, el yacimiento “Jagüel de los Machos” fue objeto de concesión en el marco del Concurso Público Internacional N° 1/90, cuya adjudicación se aprobó por el art. 1° del decreto n° 1769 firmado el 5 de septiembre de 1990, “con el objeto de realizar trabajos de explotación, exploración complementaria y desarrollo de hidrocarburos bajo el régimen del Artículo 30 y concordantes de la Ley Nro. 17.319 y Decretos Nros. 1055/89, 1212/89 y 1589/89”. De modo similar al caso anterior, en el art. 7° del decreto 1769 se estableció que el titular de la concesión tenía “a su cargo el pago de las regalías correspondientes, las que serán calculadas sobre los precios reales obtenidos por el concesionario de conformidad a lo dispuesto en los Artículos Nros. 59°, 61° y 62° de la Ley Nro. 17.319…” (El subrayado es añadido).
Es decir que los yacimientos ubicados en la Provincia de La Pampa fueron incorporados al régimen de concesiones de la ley 17.319, según la cual, a los efectos del pago de regalías, el valor del petróleo crudo “en boca de pozo” fijado por la autoridad de aplicación debe tener en cuenta el precio de venta que el concesionario cobra en operaciones con terceros (arts. 56, inciso c, apartado I, 61 y 62 de la ley, énfasis agregado). El primero de los artículos mencionados aclara que en caso de exportación de hidrocarburos su valor comercial debía fijarse sobre la base del precio real obtenido por el concesionario en la exportación.
9°) El encuadre legal de las concesiones pampeanas bajo el régimen de la ley 17.319 al que se hizo referencia en el punto anterior fue aceptado por la Provincia de la Pampa.
En efecto, la ley 24.145, de “Federalización de Hidrocarburos”, transfirió el dominio público de ciertos yacimientos del Estado nacional a las provincias, entre los cuales se encontraban tanto el área “25 de Mayo – Medanito” como el área “Jagüel de los Machos”, así como los respectivos decretos de concesión. Ello resulta del Anexo II al que remite el art. 1°, inciso b de la ley citada, apartado C, “Cuenca Neuquina”, números a-14 y b-4.
La Provincia de La Pampa adhirió a la ley 24.145 de acuerdo con lo prescripto en el art. 1° de la ley provincial 1431, sancionada por la legislatura el 12 de noviembre de 1992, promulgada por el decreto 2442 del 18 de noviembre de 1992 y publicada el 27 de noviembre de 1992.
10) Lo expuesto conduce a la indudable conclusión de que las dos áreas o yacimientos que han sido materia del pleito quedaron sujetas al régimen de regalías previsto en los correspondientes actos de concesión, es decir, el que resulta de la ley 17.319.
Los decretos de concesión 1769/90 y 2164/1991, que no fueron impugnados en autos, formaron parte del proceso de reforma regulatoria que tuvo lugar a partir de 1989 (decretos 1055, 1212 y 1589 de ese año). Su validez, en lo que interesa a este juicio, fue ratificada por el Congreso y reconocida por la provincia actora mediante la ley provincial 1431. Esta circunstancia es relevante porque la sujeción de la liquidación y pago de regalías a los procedimientos establecidos en los arts. 56 y 61 de la ley 17.319 como consecuencia de los decretos de concesión que rigen las áreas de la Provincia de la Pampa sustituyó al cuerpo normativo que ha servido de fundamento de la presente demanda, según el cual el valor “en boca de pozo” debía actualizarse por índices y tomar como referencia en todos los casos el precio internacional del petróleo (art. 1° de la ley 23.678 con las modificaciones introducidas por la ley 23.697).
El sistema puesto en marcha en 1989 para las concesiones de hidrocarburos reintrodujo las reglas fijadas en la ley 17.319, estableciéndose que las regalías deben calcularse sobre la base de los precios que el concesionario obtiene por la venta de su producción, sean ellos los precios efectivamente cobrados, sean los que en ciertos casos debe estimar la autoridad de aplicación (art. 56, inciso c, apartado I al que remite el art. 61, ambos de la ley 17.319). Este esquema supone que el valor internacional del petróleo solo tiene relevancia en el supuesto de que el concesionario efectivamente haya exportado su producción, tal como lo prevé la primera de las normas mencionadas.
Esta conclusión es consistente con la jurisprudencia de esta Corte, según la cual en materia de pago de regalías a partir de 1989 la regla fue que el valor “en boca de pozo” se liquidara en función del valor del producto obtenido por el concesionario en sus operaciones de comercialización (ver causa “YPF S.A. c/ Mendoza, Provincia de y otro”, registrada en Fallos: 336:1721, en especial considerando 14; causa CSJ 1305/2007 (43-C), “Chevron Argentina S.R.L. c/ Neuquén, Provincia del y otro (Estado Nacional) s/ acción declarativa”, sentencia del 19 de febrero de 2015).
11) En síntesis, la pretensión de la provincia carece de base legal pues el decreto 1757/90 no quedó derogado por la ley 23.897 y en los períodos no prescriptos, las concesiones que regían los yacimientos que fueron objeto de la causa tampoco estaban regidos por el régimen de la ley 23.678.
Debido al modo en que el Tribunal ha resuelto las cuestiones de fondo planteadas, resulta inoficioso el pronunciamiento sobre la constitucionalidad del decreto 1757/90.
12) Las costas se distribuyen en el orden causado según lo dispuesto en el art. 1° del decreto 1204/01.
Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Rechazar la demanda planteada la Provincia de La Pampa contra el Estado Nacional. Costas por su orden (art. 1°, decreto 1204/01). Notifíquese, remítase copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
Firmado Digitalmente por ROSENKRANTZ Carlos Fernando
Firmado Digitalmente por HIGHTON Elena Ines
Firmado Digitalmente por MAQUEDA Juan Carlos
Firmado Digitalmente por LORENZETTI Ricardo Luis
003003F
