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JURISPRUDENCIAExplotación de hidrocarburos. Acción declarativa. Liquidación de regalías. Competencia originaria. Declaración de inconstitucionalidad
Se declara la invalidez constitucional de la disposición emitida por la Subsecretaría de Combustibles que establece como base imponible para el pago de las regalías el precio piso efectivo de cuarenta y dos dólares estadounidenses el barril, reemplazando de esta forma el precio obtenido por el concesionario o el precio corriente de mercado, pues vulnera el régimen federal de hidrocarburos.
Buenos Aires, 6 de octubre de 2015.
Vistos los autos «Enap Sipetrol Argentina S.A. c/ Chubut, Provincia del y otro (Estado Nacional) s/ acción declarativa», de los que
Resulta:
I) A fs. 63/88 Enap Sipetrol Argentina S.A., en su carácter de titular de concesiones de explotación de áreas de producción de hidrocarburos ubicadas en la Provincia del Chubut, promueve la presente acción contra ese Estado local con el objeto de que se haga cesar el estado de incertidumbre que le genera su pretensión al exigirle la declaración de una base imponible a los fines de la liquidación de regalías, de un precio superior al efectivamente facturado y cobrado, extremo que califica de inconstitucional, al igual que la disposición de la Subsecretaría de Combustibles de la Nación 1/08 en la que la provincia sustenta su reclamo.
Relata que es la filial internacional de la Empresa Nacional de Petróleos de Chile, propiedad del Estado chileno, y que siempre ha mantenido un estricto apego al cumplimiento de la ley y normativas de los países donde desarrolla sus actividades, evidenciando así el mayor respeto por su Estado vecino, la República Argentina.
Señala que, en su carácter de titular de concesiones de diversas áreas de producción de hidrocarburos ubicadas en la provincia demandada, inicia esta acción a fin de que se haga cesar el estado de incertidumbre causado por la aplicación que efectúa la demandada de la disposición 1/08 de la Subsecretaría de Combustibles de la Nación (SSC), con sustento en la cual le exige que utilice como base imponible para el pago de las regalías el precio piso efectivo de cuarenta y dos dólares estadounidenses el barril (U$S 42 Bbl.), reemplazando de esta forma el precio obtenido o el precio corriente de mercado, empleado por Enap para liquidar y abonar el tributo durante los períodos enero a agosto de 2008 y febrero a marzo de 2009.
Se agravia porque la demandada, provincia del Chubut, la intimó al pago de la suma de $ … por medio de la resolución 213/2009 de la Dirección General de Rentas, con fundamento en que la actora consideró para tales períodos valores inferiores al del piso efectivo o «valor de corte» establecido en la citada disposición 1/08 (U$S 42 por barril), para liquidar regalías hidrocarburíferas.
Aduce que según la legislación vigente en materia de hidrocarburos, las regalías deben calcularse y pagarse tomando como base los precios efectivamente obtenidos o facturados por las operaciones de comercialización, o el valor corriente en el mercado interno al tiempo de industrializarse en el caso de su transferencia a destilería (arts. 12, 56, inc. c., 59, 61 Y 62 de la ley 17.319, artículo 6° del decreto 2174/91, artículo 10 del decreto 2411/91, y resoluciones 155/92 y 435/04 de la Secretaría de Energía de la Nación).
Por ello, sostiene que la Subsecretaría de Combustibles de la Nación no puede fijar, de manera unilateral, un precio base para el pago de las regalías, prescindiendo del efectivamente obtenido o facturado, contradiciendo la letra de la ley 17.319 Y sus normas reglamentarias.
Afirma que la disposición impugnada conculca la ley federal de hidrocarburos 17.319, sus decretos reglamentarios, los decretos 2411/91 y 2178/91, Y las resoluciones 155/92 y 435/04 de la Secretaría de Energía de la Nación, que establecen que el precio básico a considerar para la liquidación y pago de las regalías es el precio efectivamente facturado por las ventas en el mercado interno y externo. Por consiguiente, concluye en que la disposición 1/08 contraviene los artículos 1º, 14, 16, 17, 28, 31, 33, 75, incisos 1°, 17, 19, 28, 31, 124 Y concordantes de la Constitución Nacional.
Puntualiza que los yacimientos «Pampa del Castillo – La Guitarra» y «Campamento Central – Cañadón Perdido», son los que se ven afectados por los ajustes por regalías que efectúa la provincia y explica que el primero de ellos fue concedido por el Estado Nacional a Compañía Naviera Pérez Companc S.A. (luego Pecom Energía S.A.) por decreto 2174/91 y posteriormente cedido por ésta a Enap, cesión aprobada por decisión administrativa 124/2003; el segundo correspondía a YPF S.A. en virtud del artículo 4° de la ley 24.145, aplicándose a esta concesión el artículo 10 del decreto 2411/91, y fue cedido por ésta a Enap, lo que se aprobó por decisión administrativa 225/2001.
Observa que por medio de las normas y actos referidos se establecieron las concesiones de ambas áreas a favor de la actora por parte del Estado Nacional, y constituyen el título formal del derecho de la empresa sobre dichas áreas, regidas por la ley 17.319. Por ende, concluye en que tanto la disposición SSC 1/08 como la pretensión provincial que resulta de ella son inconstitucionales, por contrarias a dicho régimen.
Por último, solicita que se dicte una medida cautelar de no innovar a fin de que la provincia se abstenga de exigir el pago de las sumas reclamadas hasta tanto se dicte pronunciamiento definitivo en esta causa. A ese fin esgrime, entre otros argumentos, que el Estado Nacional, a través de la Secretaría de Energía, ya se había pronunciado sobre la cuestión que aquí plantea en la nota 309/06, emitida con motivo de los decretos 225/06 y 226/06 de la Provincia del Neuquén, por medio de los cuales se pretendió imponer un precio para liquidar regalías superior al efectivamente percibido por los concesionarios.
II) A fs. 203/205, el Tribunal declaró que este juicio corresponde a su competencia en instancia originaria, citó al Estado Nacional -Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- y corrió traslado de la demanda, y decretó la prohibición de innovar solicitada para que la provincia demandada se abstuviera de exigir a Enap Sipetrol Argentina S.A. el pago de la diferencia por regalías que se pretende y que sería resultante de la aplicación de la disposición de la Subsecretaría de Combustibles de la Nación 1/08, hasta tanto se dicte en estas actuaciones sentencia definitiva.
III) A fs. 224/235 vta., se presentó el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y respondió su citación.
Plantea, en primer lugar, la improcedencia de la vía procesal, ante la ausencia «de un «caso» o «causa» contencioso, la existencia de otros remedios legales más idóneos, y la falta de configuración de un estado de incertidumbre.
Sostiene que la verdadera pretensión de la actora es nulificar la resolución de la provincia demandada y la disposición 1/08, pero no existe una incertidumbre real a su respecto, toda vez que se hizo aplicación concreta de dicha norma.
Dice que la empresa persigue una sentencia constitutiva para modificar su estado jurídico actual y de ese modo quedar excluida de las normas vigentes, lo cual excede -a su entender- el ámbito de la acción regulada por el artículo 322 del código de rito.
Con relación al fondo del planteo, preserva la validez de la disposición SSC 1/08 y las atribuciones de la Subsecretaría de Combustibles de la Nación para su dictado, con sustento en las facultades conferidas por el decreto PEN 1142/03.
IV) A fs. 398/412 vta., la Provincia del Chubut contesta la demanda y solicita su rechazo.
Tras reseñar el plexo normativo aplicable, resalta que el valor sobre el cual se abonan las regalías a las provincias es el denominado «valor boca de pozo», que fija la autoridad de aplicación sobre la base de cifras promedios regionales o nacionales según correspondan, siendo inexacto que se considere para ello lo efectivamente facturado por la concesionaria, como lo afirma la actora.
Observa que la ley 17.319, siguiendo los lineamientos ya trazados por su similar anterior, 12.161, facultó al Estado Nacional a regular todo lo relativo a la importación y exportación de hidrocarburos, y a establecer precios políticos del petróleo nacional, con el objeto de evitar que se produzca una notable diferencia de valores entre el mercado internacional y el interno, que redunde en perjuicio del segundo.
En tal sentido, puntualiza que el artículo 6° de la ley 25.561, modificado por su similar 25.820, creó un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término de cinco años, plazo posteriormente prorrogado por la ley 26.217. Señala que la norma referida establece que «En ningún caso el derecho a la exportación de hidrocarburos podrá disminuir el valor boca de pozo, para el cálculo y pago de regalías a las provincias productoras».
Recuerda que a fines del año 2007, los valores internacionales del petróleo y sus derivados registraron fuertes incrementos, hecho que generó un aumento en el precio de los combustibles en el mercado interno que llevó al Poder Ejecutivo Nacional a buscar los medios para desvincular a la economía local de dichas circunstancias, para proteger al consumidor y atenuar el impacto de esas subas sobre el nivel de actividad, empleo y precios internos.
Expone a ese fin que el 15 de noviembre de 2007, el Ministerio de Economía y Producción (MEyP) dictó la resolución 394/07, que elevó los derechos de exportación del petróleo crudo, fijó sus valores de referencia y de corte, y estableció la fórmula para el cálculo de la alícuota aplicable.
Explica que este incremento en los derechos de exportación del petróleo crudo produjo una caída en los precios locales de ese producto, lo cual se reflejó directamente en una disminución en el monto de las regalías a cobrar por las provincias productoras. Por ese motivo, una semana más tarde, el 21 de noviembre de 2007, se llevó a cabo una reunión entre el presidente de la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos y las autoridades nacionales, quienes acordaron un precio piso efectivo para el pago de las regalías, compromiso del Poder Ejecutivo Nacional que constituye el antecedente del dictado de la disposición SSC 1/08, del 9 de enero de 2008.
Por ello, enfatiza que esta disposición se encuentra lisa y llanamente concatenada con la resolución (MEyP) 394/07, toda vez que se limita a aclarar que el valor de corte para los aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso establecido por el anexo 1 de la citada resolución -equivalente a dólares estadounidenses cuarenta y dos el barril (U$S 42 Bbl.)- es considerado como el precio piso efectivo sobre el cual se deberá aplicar en más el ajuste por calidad positivo, a los efectos del cálculo para la liquidación de regalías hidrocarburíferas.
Arguye que si la actora no estaba de acuerdo con ese precio piso efectivo de U$S 42 por barril, se encontraba facultada para cancelar las regalías en especie, tal como se desprende de los títulos de las concesiones que ostenta y de los artículos 60 y 62 de la ley 17.319.
Observa que el precio base empleado por otros sujetos de la industria para la liquidación y el pago de las regalías a la provincia durante los períodos aquí en debate fue superior a los U$S 42 por barril, por lo que mal puede argumentar la actora que la disposición SSC 1/08 prescinde del precio real vigente en el mercado interno.
Por último, plantea la improcedencia formal de la acción intentada por no existir «acto en ciernes», toda vez que la resolución de la Dirección General de Rentas 213/09 fue recurrida por el contribuyente con efecto suspensivo, sin contar con una decisión concreta que lo lesione. Asimismo, manifiesta que la actora debió perseguir la derogación de la disposición SSC 1/08 por medio del reclamo administrativo impropio previsto en el artículo 24, inc. a, de la ley 19.549, en lugar de atacar su constitucionalidad mediante la presente demanda.
V) A fs. 415/419, la Provincia del Chubut denuncia como hecho nuevo -en los términos del artículo 365 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación- el dictado de la resolución 813/10 de la Secretaría de Energía de la Nación, por medio de la cual se ratificó desde el 9 de enero de 2008 lo establecido en la disposición SSC 1/08.
VI) A fs. 494/504, obra el dictamen de la señora Procuradora Fiscal sobre las cuestiones constitucionales propuestas.
Considerando:
1°) Que esta demanda corresponde a la competencia originaria de esta Corte según los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.
2°) Que la acción deducida constituye una vía idónea para suscitar la intervención de este Tribunal, pues no se trata de dar solución a una hipótesis abstracta sino que se propone precaver los efectos de la aplicación de la disposición normativa aplicada por la provincia a la que la empresa actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, a la par de fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en el conflicto (Fallos: 311:421; 318:30; 323:1206 y 327:1034).
Al determinar la autoridad provincial las condiciones a las que la actora debe someterse según la disposición 1/2008 y a las que se opone, existe un interés serio y suficiente de su parte para obtener la declaración de certeza pretendida (conf. resolución de la Dirección General de Rentas 213/09 de la Provincia del Chubut, acompañada en copia a fs. 5/8 y arg. causa CSJ 179/2003 (39-A)/CS1 «Arbumasa S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», sentencia del 19 de junio de 2012 y sus citas).
En consecuencia, frente a los argumentos esgrimidos por el Estado Nacional -en cuanto a que no se encuentra configurado un caso o causa justiciable, y que, por ende no están presentes las condiciones que habilitan la actuación del Tribunal-, y por la Provincia del Chubut en orden a la improcedencia formal de la vía intentada, corresponde puntualizar que en el sub lite, la acción declarativa resulta un medio eficaz y suficiente para satisfacer el interés de la actora (Fallos: 323:3326 y 332:640). Al respecto, el desarrollo argumental efectuado en el acápite VI del dictamen de la señora Procuradora Fiscal (fs. 497/498) proporciona respuesta suficiente a dichos planteos, el que se da aquí por reproducido a fin de evitar repeticiones innecesarias.
Sobre tales bases cabe considerar reunidos los requisitos exigidos por el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
3°) Que en cuanto al objeto de la acción declarativa, dos son las cuestiones controvertidas por las partes. La primera de ellas exige determinar si corresponde o no la aplicación al caso de autos de la disposición SSC 1/08, a la que la actora tacha de inconstitucional, y a cuyo amparo se dictó la resolución de la Dirección General de Rentas 213/09 de la provincia, de la que se agravia (fs. 5/8).
La segunda cuestión -introducida por la demandada- se vincula con la interpretación del artículo 6° de la ley de emergencia 25.561 y la resolución 394/07, referentes a los derechos de exportación del petróleo crudo, sus valores de referencia y de corte.
4°) Que, en cuanto al primer punto, es menester recordar que la ley 17.319 estableció las directivas para la determinación del valor de boca de pozo y el pago de las regalías, y las normas reglamentarias y modificatorias que ulteriormente fueron dictadas (que se detallan en el cap. IV, aps. 1 y 2 de la demanda) son concordantes con lo establecido en aquella.
En efecto, el artículo 61 de esa ley dispuso que «el pago en efectivo de la regalía se efectuará conforme al valor del petróleo crudo en boca de pozo, el que se determinará mensualmente por la autoridad de aplicación restando del fijado según las normas establecidas en el inciso c) apartado I del artículo 56°, el flete del producto hasta el lugar que se haya tomado como base para fijar su valor comercial. Si la autoridad no lo fijara, regirá el último establecido».
Por su parte, el artículo 56, inc. c, ap. I estableció que «el precio de venta de los hidrocarburos extraídos será el que se cobre en operaciones con terceros. En caso de que exista vinculación económica entre el concesionario y el comprador, no se fije precios o se destine el producto a ulteriores procesos de industrialización, el precio se fijará conforme al valor corriente del producto en el mercado interno al tiempo de enajenarse o industrializarse. En caso de exportación de hidrocarburos, su valor comercial a los efectos de este artículo se fijará en cada oportunidad sobre la base del precio real obtenido por el concesionario en la exportación o, de no poder determinarse o no ser razonable, fundándose en precios de referencia que se establecerán periódicamente y para lo futuro sobre bases técnicamente aceptables».
5°) Que en ese orden, la Secretaría de Energía, en su carácter de autoridad de aplicación de la ley 17.319 (artículo 97 de ese cuerpo normativo y artículo 2°, tercer y cuarto párrafo de la ley 26.197 ([B.O. 5/01/07]), dispuso que el valor para el cálculo de las regalías surgirá de los «precios efectivamente facturados» (artículo 4°, primero y último párrafo de la resolución 435/2004, expresión idéntica a la utilizada en su antecedente resolución 155/1992) .
A mayor abundamiento, es dable recordar, por lo demás, que la ley 23.678 (B.O. 3/07/89) restableció la vigencia del decreto 631/87 (B.O. 21/10/87), el que había dispuesto que la Secretaría de Energía de la Nación («SEN») fijaría el valor «boca de pozo» de los hidrocarburos líquidos y gaseosos para la liquidación del pago de regalías a favor de las jurisdicciones provinciales. En efecto, el artículo 1° de dicho decreto estableció que la SEN, «en su carácter de autoridad de aplicación de la Ley N° 17.319, fijará el valor boca de pozo de los hidrocarburos líquidos y gaseosos, para la liquidación del pago de regalías previstas por los artículos 59 y 62 de la ley 17.319, a partir del 1° de mayo de 1987 en adelante, sobre la base de ajustar mensualmente por la variación operada en el índice de precios mayoristas nivel general, publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, los valores fijados por la Resolución S.E. 655 de fecha 1° de diciembre de 1986».
6°) Que, por su parte, la disposición 1/08, que aquí se impugna, es una medida por la cual la Subsecretaria de Combustibles dispuso que «…el valor de corte para aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso establecido por el Anexo I de la Resolución N° 394 del 15 de noviembre de 2007 del Ministerio de Economía y Producción, equivalente a dólares estadounidenses cuarenta y dos el barril (U$S 42 Bbl), es considerado como el precio piso efectivo sobre el cual se deberá aplicar en más el ajuste por calidad positivo, a los efectos del cálculo para la liquidación de regalías hidrocarburíferas» (artículo 1°) .
Por medio del artículo 2° se indicó que «cuando el precio internacional del petróleo crudo supere DÓLARES ESTADOUNIDENSES NOVENTA Y CINCO por barril (U$S 95 Bbl) , Y el destino del mismo sea consumo interno, se analizará la posibilidad de resarcimiento al fisco provincial que corresponda» (fs. 2/2 vta. y 113/113 vta.).
7°) Que en tal sentido cabe determinar si corresponde la exigencia de la provincia de recalcular las regalías hidrocarburíferas -devengadas en los períodos enero a agosto de 2008 y febrero a marzo de 2009, por ventas o transferencias en el mercado interno-, según lo fijado por la disposición que se impugna; regalías que la empresa sostiene que ya liquidó y abonó en proporción al precio obtenido o al corriente en ese mercado.
Vale recordar que el recálculo y el pago que se pretende se implementa tomando como precio piso efectivo el de dólares estadounidenses cuarenta y dos el barril (U$S 42 Bbl.).
8°) Que esta Corte ha señalado que la tarea de interpretación de la ley comprende la armonización de sus preceptos y su conexión con las otras normas que integran el ordenamiento jurídico (Fallos: 258:75), evitando darles a las leyes un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como criterio verdadero el que las concilie y deje todas con valor y efecto (Fallos: 310:195; 312:1614 y 323:2117).
Asimismo, es un principio de recta interpretación que los textos legales no deben ser considerados, a los efectos de establecer su sentido y alcance, aisladamente, sino correlacionándolos con los que disciplinan la misma materia (Fallos: 242:247), como un todo coherente y armónico, como partes de una estructura sistemática considerada en su conjunto, y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aquellos (Fallos: 320: 783; 324:4367) .
También ha dicho el Tribunal que la interpretación y aplicación de las leyes requiere no aislar cada artículo solo por su fin inmediato y concreto, sino que debe tenerse en cuenta los fines de los demás y considerárselos como dirigidos a colaborar, en su ordenada estructuración (arg. Fallos: 334:1027).
Por ende, la exégesis de la disposición normativa en crisis, antes transcripta, no puede efectuarse sin tener presentes las pautas superiores de la ley federal de hidrocarburos 17.319 y de su decreto reglamentario 1671/69, que en el punto en debate tales pautas no se ven desvirtuadas con la sanción de la ley 27.007; antes bien esta última modificación las ratifica (v. artículo 17 de esta ley).
Con esa comprensión se examinará la disposición que se impugna a la luz del régimen de hidrocarburos vigente.
9°) Que en los contratos regidos por la ley 17.319, sus normas complementarias y modificatorias, el porcentaje que corresponde ingresar en concepto de regalías es del 12% del valor «boca de pozo», ese porcentaje es abonado por los concesionarios mensualmente que de tal modo cumplen con su obligación contractual (Fallos: 323:1146).
Al respecto, y tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, el artículo 56, inc. c, ap. I, de la ley 17.319 regula sucesivamente dos situaciones diversas a los fines de fijar el valor de los hidrocarburos para el cálculo de la regalía.
En efecto, sobre la base de una interpretación literal del precepto es claro que su texto permite distinguir dos supuestos. El primero de ellos se refiere a las operaciones con terceros, mientras que el segundo alude al caso de exportación de hidrocarburos; extremo que determina un modo distinto de establecer su valor a efectos del cálculo de la regalía: si se trata de operaciones en el mercado interno, el valor estará definido por el precio de venta en las transacciones celebradas con terceros o el valor corriente del producto dentro del país, y en caso de exportaciones, se fijará en cada oportunidad según el precio realmente obtenido por el concesionario al afectar el recurso para consumo en el exterior (confr. fs. 499 del dictamen de la señora Procuradora Fiscal) .
10) Que ello se ve corroborado con el dictado de los decretos 2174/91 y 2411/91, que sirven de títulos antecedentes para las concesiones que ostenta Enap.
El decreto 2174/91, al disponer la conversión del contrato 23.343 para la extracción de hidrocarburos en el área «Pampa del Castillo – La Guitarra» en una concesión de explotación de hidrocarburos a favor de YPF S .A. Y Compañía Naviera Pérez Companc S.A., puso a cargo del concesionario el pago de las regalías correspondientes a los hidrocarburos que le pertenezcan, calculadas en boca de pozo, aplicando el doce por ciento (12%) «…sobre los precios reales obtenidos por el concesionario de conformidad a lo dispuesto en los arts. 59 Y 62 de la ley 17.319» (confr. artículo 6°). Más tarde Pecom Energía S.A. (ex Compañía Naviera Pérez Companc S.A.) cedió su participación en esta área a Enap, lo que fue aprobado por decisión administrativa 124/2003.
Por su parte, el decreto 2411/91 determinó el marco dentro del cual se reconvirtieron en permisos de exploración y concesiones de explotación los contratos anteriormente celebrados por YPF bajo el régimen de la ley 21.778, el decreto 1443/85 y otros, en virtud de los cuales la entonces empresa estatal se había obligado a recibir los hidrocarburos extraídos. Asimismo, quedó establecido que los concesionarios tendrían a su cargo el pago directo a la provincia de las regalías resultantes de la aplicación de los arts. 59 y 62 de la ley 17.319, abonando hasta el 12% de la producción valorizada «sobre la base de los precios efectivamente obtenidos en las operaciones de comercialización de hidrocarburos provenientes del área» (cfr. artículo 10). Tiempo después, YPF S.A. cedió un porcentaje de su participación en esta área a Enap, lo que fue aprobado por decisión administrativa 124/2003 (fs. 24 y sgtes.).
11) Que a la luz de los antecedentes normativos examinados, en su aplicación al sub examine de acuerdo a las pautas interpretativas enunciadas, cabe concluir que el valor a considerar para la liquidación y pago de las regalías por los hidrocarburos líquidos y gas natural producidos en el mercado interno es el «precio real obtenido» o el «precio efectivamente obtenido» (decretos 2174/91 y 2411/91, respectivamente), esto es, el «que se cobre en operaciones con terceros» (artículo 56, inc. c., ap. I., ley 17.319) o, en los supuestos especialmente previstos allí, «el valor corriente del producto en el mercado interno al tiempo de enajenarse o industrializarse» (causa CSJ 49/2007 (43-Y) /CS1 «YPF S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza», sentencia del 8 de octubre de 2013).
Por lo demás, esta solución se impone -así lo observa con acierto la señora Procuradora Fiscal en su dictamen- y surge de la recta interpretación del régimen de hidrocarburos y de las constancias de la causa, al no existir cuestiones de hecho y prueba controvertidas en autos. Ello es así dado que no se halla discutida la veracidad de los precios efectivamente obtenidos o facturados por Enap en sus ventas en el mercado interno, o el valor corriente del producto en dicho mercado al tiempo de enajenarse o industrializarse (fs. 500, del dictamen de la señora Procuradora Fiscal).
12) Que con relación a los períodos que aquí se discuten, contrariamente a lo sostenido por la Provincia del Chubut, en cuanto a que el valor en boca de pozo del petróleo crudo sea el que la Secretaría de Energía de la Nación determina «tomando en consideración cifras promedios regionales o nacionales según correspondan; (iv) que NO es el precio efectivamente facturado el precio básico a considerar para la liquidación y pago de las regalías»; si como bien se advierte el artículo 61 de la ley 17.319 reconoce expresamente a la autoridad de aplicación -la referida Secretaría- la función de fijar mensualmente ese valor, tomando como base para cada concesionario «el que se cobre en operaciones con terceros» (fs. 401 vta., tercer párrafo y artículo 56, inc. c., parágrafo I).
La expresión «determinar mensualmente» tiene relevancia pues indica un cálculo individual que la ley ha confiado a la Secretaría de Energía con relación a los concesionarios, que parte del precio cobrado en las operaciones con terceros, del «precio real obtenido» o del precio efectivamente obtenido por cada uno de ellos para, después de practicar las deducciones pertinentes, alcanzar al valor en boca de pozo conforme cada período mensual.
13) Que con arreglo a este razonamiento, la resolución 155/92 de la Secretaría de Energía obliga a los concesionarios de explotación responsables del pago de regalías a informar mensualmente, con carácter de declaración jurada, los volúmenes de petróleo crudo efectivamente producidos, los precios efectivamente facturados así como los valores de referencia para aquellas transferencias sin precio fijado a los fines de su futura industrialización, el flete desde playa de tanques del yacimiento productor hasta el lugar de transferencia comercial, y otros gastos para disponer el petróleo en condiciones de comercialización. De tal manera, los concesionarios deben informar el valor boca de pozo en dólares estadounidenses por metro cúbico y abonar a los respectivos estados provinciales el día quince de cada mes o el día hábil inmediatamente posterior, los montos resultantes de considerar los volúmenes producidos en el mes inmediato anterior (confr. arts. 1°, 2° Y 3° de la resolución).
Por su parte, la resolución 435/04 de la Secretaría de Energía de la Nación vino a actualizar el contenido de su similar 155/92 (confr. considerando decimoquinto), estableciendo que los permisionarios de exploración y los concesionarios de explotación responsables del pago de regalías deberán informar mensualmente a la provincia productora respectiva y a la Secretaria de Energía, con carácter de declaración jurada, los volúmenes efectivamente producidos, la calidad y la producción computable de hidrocarburos líquidos (confr. artículo 1°). Esa declaración jurada debe contener la información de los precios efectivamente facturados, si los hubiere, por las ventas correspondientes al yacimiento que declara en cada período, discriminando entre ventas al mercado interno y externo, valores de referencia para aquellas transferencias sin precio fijado a los fines de su futura industrialización, flete desde el punto donde se adquiere la condición comercial hasta el lugar de la transferencia comercial y detalle de las ventas realizadas en cada mes. Y, en lo que aquí interesa, su artículo 4° aclara que: «A partir de la información precedente surgirá el valor para el cálculo y liquidación de regalías» (conf. causa CSJ 1305/2007 (43-C)/CS1 «Chevron Argentina S.R.L. c/ Neuquén, Provincia del y otro -Estado Nacional- s/ acción declarativa», sentencia del 19 de febrero de 2015, considerando 6°) .
14) Que conforme la exégesis efectuada en los considerandos precedentes es dable concluir que la disposición SSC 1/08 -ratificada por su similar 813/10 de la Secretaría de Energía-, en cuanto establece como base imponible para el pago de las regalías el precio piso efectivo de cuarenta y dos dólares estadounidenses el barril (U$S 42 Bbl.), reemplazando de esta forma el precio obtenido por el concesionario o el precio corriente de mercado, vulnera el régimen federal de hidrocarburos en los artículos 59 y 61 de la ley 17.319, el artículo 6° del decreto 2174/91 y el artículo 10 del decreto 2411/91.
15) Que por las mismas razones, la defensa introducida a fs. 415/419 por la Provincia del Chubut no puede tener favorable acogida.
En efecto, la resolución 813/2010 de la Secretaria de Energía, traída por la representación provincial como hecho nuevo en apoyo de su postura, ratificó que el valor de corte para aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso -establecido por el anexo I de la resolución 394/07, del entonces Ministerio de Economía y Producción, equivalente a dólares estadounidenses cuarenta y dos el barril (U$S 42 Bbl.) -, se considera como el precio piso efectivo de comercialización del crudo sobre el cual se debe aplicar el ajuste por calidad positivo a los efectos del cálculo para la liquidación de regalías hidrocarburíferas desde el 9 de enero de 2008.
La referida resolución, al extender más allá del año 2008 el modo de cálculo de regalías que aquí se cuestiona, resulta susceptible de las mismas objeciones constitucionales que invalidan la disposición 1/08.
16) Que en cuanto a la segunda cuestión que se plantea referente a lo dispuesto por el artículo 6° de la ley 25.561, norma en la cual también la Provincia del Chubut basa su reclamo, cabe señalar que la cuestión propuesta guarda sustancial analogía con la examinada y resuelta en la causa CSJ 49/2007 (43-Y)/CS1 «YPF S.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza», sentencia del 8 de octubre de 2013, a cuyos fundamentos y conclusión corresponde remitir en lo pertinente atento a razones de brevedad.
En tales condiciones, la pretensión en derecho de la demandada acerca del alcance del artículo 6° de la ley 25.561 no puede tener cabida.
17) Que, finalmente, tal como lo señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, lo hasta aquí expuesto no se ve conmovido por el argumento de la provincia, que sostiene que la empresa Enap se encontraba facultada para cancelar las regalías en especie, tal como se desprende de los títulos de las concesiones que ostenta y de los artículos 60 y 62 de la ley 17.319, si estaba en desacuerdo con el precio piso efectivo de U$S 42 por barril fijado por la disposición SSC 1/08.
Ello es así por cuanto este mecanismo alternativo de cancelación es facultativo para el concesionario y su empleo, o no, carece de toda relevancia para alterar el valor legalmente fijado sobre el cual deben calcularse las regalías para su pago en efectivo (conf. artículos 10, 2° párrafo del decreto 2411/91 y del 6° de su similar 2174/91).
Al margen de lo dicho, cabe poner de resalto que el artículo 60 de la ley 17.319, reglamentado por la resolución de la Secretaría de Energía 232/02, establece esa misma opción para las provincias, por lo que también ella podría haberla utilizado con el objeto de obtener el precio piso efectivo que aquí reclama.
18) Que, finalmente, no puede soslayarse en abono del criterio que aquí se adopta, que frente a una pretensión similar intentada por la Provincia del Neuquén mediante el dictado de los decretos locales 225/06 y 226/06, en virtud de los cuales el gobierno local estableció una base de cálculo de las regalías independiente del precio de las ventas al mercado interno, esta Corte ha tomado en cuenta que la Secretaría de Energía de la Nación considera una «regla de oro en materia de pago de regalías» la de que «el valor boca de pozo [..]. se liquidará en función del valor del producto obtenido por el concesionario en sus operaciones de comercialización» (nota SE 309/06 acompañada en copia a fs. 91/92). Dichos reglamentos provinciales habían fijado como base de cálculo de las regalías sobre el petróleo crudo, el valor boca de pozo tomando el precio del petróleo del WTI (West Texas Intermediate) aun cuando las ventas al mercado local se hubieren realizado por valores inferiores, que generalmente reflejaron un valor de descuento equivalente al derecho de exportación vigente, por la incidencia de este tipo de retenciones en el precio del mercado interno (in re CSJ 1305/2007 (43-C)/CS1 «Chevron Argentina S.R.L. c/ Neuquén, Provincia del y otro -Estado Nacional- s/ acción declarativa», sentencia del 19 de febrero de 2015, considerando 6°, ya citado).
El decreto 2200 de la Provincia del Neuquén del 29 de noviembre de 2007 derogó los anteriores citados 225/06 y 226/06, dando así fin a esa controversia.
Por ello, concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se decide: Hacer lugar a la demanda seguida por Enap Sipetrol Argentina S.A. contra la Provincia del Chubut y el Estado Nacional, y declarar la invalidez constitucional de la disposición de la Subsecretaría de Combustibles 1/08 y de la resolución de la Secretaría de Energía 813/10, y su inaplicabilidad a los períodos que se discuten. Con costas (artículo 68, código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, remítase copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
RICARDO LUIS LORENZETTI
CARLOS S. FAYT
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
JUAN CARLOS MAQUEDA
Suprema Corte:
– I –
A fs. 63/88, ENAP Sipetrol Argentina S.A. («ENAP», en adelante) promovió demanda declarativa de certeza contra la provincia del Chubut, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN).
Indicó que es la filial internacional de la Empresa Nacional de Petróleos de Chile, propiedad del Estado chileno, y que siempre ha mantenido un estricto apego al cumplimiento de la ley y normativas de los países donde desarrolla sus actividades, evidenciando con ello un supremo respeto por su Estado vecino, la República Argentina.
Expresó que, en su carácter de titular de concesiones de diversas áreas de producción de hidrocarburos ubicadas en la provincia demandada, inicia esta acción a fin de que se haga cesar el estado de incertidumbre causado por la aplicación que efectúa la demandada de la disposición 1/08 de la Subsecretaría de Combustibles de la Nación (SSC), con sustento en la cual le exige que utilice como base imponible para el pago de las regalías el precio piso efectivo de cuarenta y dos dólares estadounidenses el barril (U$S 42 Bbl), reemplazando de esta forma el precio obtenido o el precio corriente de mercado, empleado por ENAP para liquidar y abonar el tributo durante los períodos enero a agosto de 2008 y febrero a marzo de 2009.
Afirmó que, de acuerdo con la legislación vigente en materia de hidrocarburos, las regalías deben calcularse y pagarse tomando como base los precios efectivamente obtenidos o facturados por las operaciones de comercialización, o el valor corriente en el mercado interno al tiempo de industrializarse en el caso de su transferencia a destilería (arts. 12; 56, inc. c.; 59; 61 Y 62 de la ley 17.319; art. 6° del decreto 2.174/91; art. 10 del decreto 2.411/91; y resoluciones 155/92 y 435/04 de la Secretaría de Energía de la Nación). Por ende, agregó, la Subsecretaría de Combustibles de la Nación no puede fijar, de manera unilateral, un precio base para el pago de las regalías, prescindiendo del efectivamente obtenido o facturado, contradiciendo la letra de la ley 17.319 y sus normas reglamentarias.
Especificó que los yacimientos sobre los cuales la demandada realiza los ajustes por regalías son «Pampa del Castillo-La Guitarra» y «Campamento Central-Cañadón Perdido». El primero de ellos fue concedido por el Estado Nacional a Compañía Naviera Perez Companc S.A. (luego Pecom Energía S.A.) por decreto 2.174/91 y posteriormente cedido por ésta a ENAP, cesión aprobada por decisión administrativa 124/2003. El segundo correspondía a YPF S.A. en virtud del art. 4° de la ley 24.145, aplicándose a esta concesión el art. 10 del decreto 2.411/91, y fue cedido por ésta a ENAP, lo que se aprobó por decisión administrativa 225/2001.
Señaló que estas normas y actos que han formalizado las concesiones de ambas áreas a favor de la actora por parte del Estado Nacional, constituyen el título formal del derecho de la empresa sobre tales áreas y que de ellas surge claramente que quedan regidas por la ley 17.319, por lo cual tanto la disposición SSC 1/08 como la pretensión provincial que se edifica sobre esa disposición resultan inconstitucionales.
Adujo en su apoyo la postura adoptada por la Secretaría de Energía de la Nación en la nota 309/06 y pidió que se la cite como tercero, o bien al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, en los términos del art. 94 del CPCCN.
Por último, solicitó que se dicte una medida cautelar de no innovar con el fin de suspender preventivamente la exigencia de pago de las sumas reclamadas hasta tanto se dicte pronunciamiento definitivo en esta causa.
– II –
A fs. 203/205, V.E. -de conformidad con el dictamen de este Ministerio Público de fs. 195-, declaró que la causa corresponde a su competencia originaria, citó al Estado Nacional -Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- y corrió traslado de la demanda. En el mismo acto, hizo lugar a la medida cautelar requerida.
– III –
A fs. 224/235, se presentó el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y respondió su citación.
En primer término, planteó la improcedencia de la vía procesal, ante la ausencia de un «caso» o «causa» contencioso, la existencia de otros remedios legales más idóneos, la falta de configuración de un estado de incertidumbre, y esgrimió que la actora persigue una sentencia constitutiva, para modificar su estado jurídico actual y así quedar excluida de las normas vigentes, lo cual excede el ámbito de la acción regulada por el art. 322 del CPCCN.
Respecto del fondo de la cuestión, defendió la validez de la disposición SSC 1/08 y las atribuciones de la Subsecretaría de Combustibles de la Nación para su dictado, con sustento en las facultades conferidas por el decreto 1.142/03.
– IV –
A fs. 398/473, la Provincia del Chubut contesta la demanda y solicita su rechazo.
Luego de reseñar el plexo normativo aplicable, resalta que el valor sobre el cual se abonan las regalías a las provincias es el denominado «valor boca de pozo», que es fijado por la autoridad de aplicación sobre la base de cifras promedios regionales o nacionales según correspondan, siendo inexacto que se considere para ello el efectivamente facturado por la concesionaria, como lo afirma la actora.
Destaca que la ley 17.319, siguiendo los lineamientos ya trazados por su predecesora 12.161, faculta al Estado Nacional a regular todo lo relativo a la importación y exportación de hidrocarburos, y a establecer precios políticos del petróleo nacional, con el objeto de evitar que se produzca una notable diferencia de valores entre el mercado internacional y el interno, que redunde en perjuicio del segundo.
En esa línea, indica que el art. 6° de la ley 25.561 -modificado por su similar 25.820- creó un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término de cinco años, plazo posteriormente prorrogado por la ley 26.217. Y resalta que el citado precepto establece que «en ningún caso el derecho a la exportación de hidrocarburos podrá disminuir el valor boca de pozo, para el cálculo y pago de regalías a las provincias productoras».
Recuerda que a fines del año 2007, los valores internacionales del petróleo y sus derivados registraron fuertes incrementos, hecho que generó un aumento en el precio de los combustibles en el mercado interno que llevó al Poder Ejecutivo Nacional a buscar los medios para desvincular a la economía local de dichas circunstancias, para proteger al consumidor y atenuar el impacto de esas subas sobre el nivel de actividad, empleo y precios internos.
Para ello, manifiesta que el 15 de noviembre de 2007 el Ministerio de Economía y Producción (MEyP) dictó la resolución 394/07, que elevó los derechos de exportación del petróleo crudo, fijó sus valores de referencia y de corte, y estableció la fórmula para el cálculo de la alícuota aplicable.
Explica que este incremento en los derechos de exportación del petróleo crudo produjo una caída en los precios locales de este producto, lo cual se reflejó directamente en una disminución en el monto de las regalías a cobrar por las provincias productoras. Por ese motivo, una semana más tarde, el 21 de noviembre de 2007, se llevó a cabo una reunión entre el Presidente de la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos y las autoridades nacionales, quienes acordaron un precio piso efectivo para el pago de las regalías, compromiso del Poder Ejecutivo Nacional que constituye el antecedente del dictado de la disposición SSC 1/08, del 9 de enero de 2008.
Por ello, enfatiza que esta disposición se encuentra lisa y llanamente concatenada con la resolución (MEyP) 394/07, toda vez que se limita a aclarar que el valor de corte para los aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso establecido por el anexo I de la citada resolución -equivalente a dólares estadounidenses cuarenta y dos el barril (U$S 42 Bbl)- es considerado como el precio piso efectivo sobre el cual se deberá aplicar en más el ajuste por calidad positivo, a los efectos del cálculo para la liquidación de regalías hidrocarburíferas.
Por otra parte, sostiene que si la actora no estaba de acuerdo con ese precio piso efectivo de U$S 42 por barril, se encontraba facultada para cancelar las regalías en especie, tal como se desprende de los títulos de las concesiones que ostenta y de los arts. 60 y 62 de la ley 17.319.
Denuncia que el precio base empleado por otros sujetos de la industria para la liquidación y el pago de las regalías a la provincia durante los períodos aquí en debate fue superior a los U$S 42 por barril, por lo que mal puede argumentar la actora que la disposición SSC 1/08 prescinde del precio real vigente en el mercado interno.
Por último, plantea la improcedencia formal de la acción intentada por no existir «acto en ciernes», toda vez que la resolución de la Dirección General de Rentas 213/09 fue recurrida por el contribuyente con efecto suspensivo, sin contar con una decisión concreta que lo lesione. Asimismo, manifiesta que la actora debió perseguir la derogación de la disposición SSC 1/08 por medio del reclamo administrativo impropio previsto en el art. 24, inc. a), de la ley 19.549, en lugar de atacar su constitucionalidad mediante la presente demanda.
– V –
A fs. 415/419, la Provincia del Chubut denuncia como hecho nuevo -en los términos del art. 365 del CPCCN- el dictado de la resolución 813/10 de la Secretaría de Energía de la Nación, por medio de la cual se ratificó desde el 9 de enero de 2008 lo establecido en la disposición SSC 1/08.
Luego del pertinente traslado, V.E. ordenó incorporar este hecho como objeto de debate más allá de la discrepancia de las partes en cuanto a su caracterización y encuadre normativo (fs. 430).
– VI –
Liminarmente, es necesario aclarar que la declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un «caso» que busque precaver los efectos de un acto en ciernes, al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal, constituye causa en los términos de la Ley Fundamental (Fallos: 308:2569; 310:606 y 977; 311:421, entre otros).
Sobre la base de estas premisas, considero que se encuentran reunidos los requisitos establecidos por el art. 322 del CPCCN, pues ha mediado una actividad explícita de la demandada, dirigida a la «percepción» de las regalías hidrocarburíferas que estima adeudadas. En efecto, el texto de la resolución de la Dirección Provincial de Rentas 213/09 (aportada en copia tanto por la actora a fs. 5/8 como por la demandada a fs. 317/320) indica que la autoridad provincial exigió -otorgando un plazo de diez días a partir de su respectiva notificación- el pago de los importes allí detallados, con más los intereses y accesorios, bajo apercibimiento de iniciar acciones judiciales. A los fines de la admisibilidad formal de la demanda, observo que ello representa una conducta estatal explícita, dirigida al cobro de su acreencia (Fallos: 327: 1108 y 328: 4198, cons. 3°) , con independencia de los posteriores recursos administrativos que contra ella pueda interponer el contribuyente.
Como claramente advirtió V.E. en Fallos: 310:606 (cons. 5°),la admisión de que concurren en la especie los presupuestos de la acción meramente declarativa, en especial el estado de incertidumbre respecto de los alcances de la relación jurídica concreta y el interés suficiente en el accionante, impediría esgrimir la aptitud de otros medios legales para poner término inmediatamente a la controversia (art. 322, primer párrafo, CPCCN). En efecto, dentro de ese marco, la exigencia de tramitar la vía administrativa local o de interponer el reclamo previsto en el art. 24, inc. a), de la ley 19.549, implicaría desconocer la necesidad de tutela judicial inmediata que dilucide el estado de falta de certeza entre el particular que cuestiona la actitud del Estado y este último, razonamiento que -implícita pero indudablemente- subyace en la resolución adoptada por el Tribunal a fs. 203/205, al otorgar la medida cautelar solicitada por la actora.
Por otra parte, pienso que V. E. sigue siendo competente para entender en esta causa, a tenor de lo dictaminado a fs. 195.
En virtud de lo expuesto, considero que se encuentran reunidos la totalidad de los recaudos fijados por el art. 322 del CPCCN para la procedencia de la acción intentada.
– VII –
De la forma en que ha quedado planteada la litis, se desprende que la cuestión a discernir estriba en determinar si resulta procedente la pretensión de la Provincia del Chubut de exigir que las regalías hidrocarburíferas devengadas en los períodos enero a agosto de 2008 y febrero a marzo de 2009 por ventas o transferencias en el mercado interno, que ENAP ya liquidó y abonó en proporción al precio obtenido o al corriente en ese mercado, se recalculen y paguen tomando como precio piso efectivo el de dólares estadounidenses cuarenta y dos el barril (U$S 42 Bbl), según lo fijado por la disposición SSC 1/08.
En esta línea, corresponde recordar que el art. 2° de la ley 17.319 establece que las actividades relativas a la explotación, industrialización, transporte y comercialización de los hidrocarburos estarán a cargo de empresas estatales, privadas o mixtas.
Por su parte, el art. 4° autoriza al Poder Ejecutivo a otorgar permisos de exploración y concesiones temporales de explotación y transporte de hidrocarburos, y el art. 6° dispone que esos permisionarios y concesionarios tendrán el dominio sobre los hidrocarburos que extraigan y, consecuentemente, podrán transportarlos, comercializarlos, industrializarlos y también comercializar sus derivados.
Entre los deberes de los concesionarios de explotación se encuentra el de abonar mensualmente, en concepto de regalía, un doce por ciento sobre el producido de los hidrocarburos líquidos extraídos en boca de pozo (cfr. art. 59). Idéntica obligación se impone a la producción de gas natural, sobre el valor de los volúmenes extraídos y efectivamente aprovechados (art. 62).
En lo que aquí interesa, el art. 61 fija el método para establecer el valor de los hidrocarburos líquidos o del gas a los fines del cálculo de la regalía en la forma siguiente: «El pago en efectivo de la regalía se efectuará conforme al valor del petróleo crudo en boca de pozo, el que se determinará mensualmente por la autoridad de aplicación restando del fijado según las normas establecidas en el inciso c) apartado I del artículo 56, el flete del producto hasta el lugar que se haya tomado como base para fijar su valor comercial. Si la autoridad no lo fijara, regirá el último establecido» (el subrayado me pertenece) .
El citado art. 56, inc. c), ap. I, establece: «El precio de venta de los hidrocarburos extraídos será el que se cobre en operaciones con terceros. En caso de que exista vinculación económica entre el concesionario y el comprador, no se fijen precios o se destine el producto a ulteriores procesos de industrialización, el precio se fijará conforme al valor corriente del producto en el mercado interno al tiempo de enajenarse o industrializarse». Inmediatamente a continuación, se ocupa del supuesto de salida de estos productos al exterior del país, de la siguiente manera: «En caso de exportación de hidrocarburos, su valor comercial a los efectos de este artículo se fijará en cada oportunidad sobre la base del precio real obtenido por el concesionario en la exportación, o, de no poder determinarse o no ser razonable, fundándose en precios de referencia que se establecerán periódicamente y para lo futuro sobre bases técnicamente aceptables».
En este punto, es prudente recordar que la primera fuente de interpretación de la leyes su letra y que las palabras deben entenderse empleadas en su verdadero sentido, en el que tienen en la vida diaria, y cuando la ley emplea varios términos sucesivos, es la regla más segura de interpretación la de que esos términos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, de limitar o de corregir los conceptos (Fallos: 200:176; 307:928, entre otros).
Desde esta perspectiva, observo que art. 56, inc. c), ap. I, de la ley 17.319 regula sucesivamente dos supuestos claramente diferenciados para fijar el valor de los hidrocarburos a los fines del cálculo de la regalía: las «operaciones en el mercado interno» -en cuyo caso el valor estará determinado por el precio de venta en las transacciones celebradas con terceros o el valor corriente del producto dentro del país-, y las «exportaciones» -supuesto en el que el será aquel realmente obtenido por el concesionario al destinar el hidrocarburo para su consumo en el exterior-.
La inferencia a la que se accede queda ratificada por los decretos 2.174/91 y 2.411/91, que sirven de títulos antecedentes para las concesiones que ostenta ENAP.
El primero de ellos, al disponer la conversión del contrato 23.343 para la extracción de hidrocarburos en el área «Pampa del Castillo-La Guitarra» en una concesión de explotación de hidrocarburos a favor de YPF S .A. y Compañía Naviera Perez Companc S.A., puso a cargo del concesionario el pago de las regalías correspondientes a los hidrocarburos que le pertenezcan, calculadas en boca de pozo, aplicando el doce por ciento (12%) » … sobre los precios reales obtenidos por el concesionario de conformidad a lo dispuesto en los arts. 59 y 62 de la ley 17.319″ (cfr. art. 6°, el subrayado no pertenece al original). Con posterioridad, Pecom Energía S .A. (anteriormente Compañía Naviera Perez Companc S.A.) cedió su participación en esta área a ENAP, lo que fue aprobado por decisión administrativa 124/2003.
El segundo de los reglamentos nombrados fijó el marco dentro del cual se reconvirtieron en permisos de exploración y concesiones de explotación los contratos anteriormente celebrados por YPF bajo el régimen de la ley 21.778, el decreto 1.443/85 y otros, en virtud de los cuales la entonces empresa estatal se había obligado a recibir los hidrocarburos extraídos. También se determinó allí que los concesionarios tendrían a su cargo el pago directo a la provincia de las regalías resultantes de la aplicación de los arts. 59 y 62 de la ley 17.319, abonando hasta el 12% de la producción valorizada «sobre la base de los precios efectivamente obtenidos en las operaciones de comercialización de hidrocarburos provenientes del área» (cfr. art. 10, el subrayado no pertenece al original). Con posterioridad, YPF S.A. cedió un porcentaje de su participación en esta área a ENAP, lo que fue aprobado por decisión administrativa 124/2003.
Si las normas han de ser interpretadas considerando armónicamente la totalidad del ordenamiento jurídico y los principios y garantías de raigambre constitucional, para obtener un resultado adecuado, pues la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas no resulta compatible con el fin común tanto de la tarea legislativa como de la judicial (Fallos: 255:360; 258:75; 281:146, entre muchos otros), es claro para mí que el valor a considerar para la liquidación y pago de las regalías por los hidrocarburos líquidos y gas natural producidos en el mercado interno es el «precio real obtenido» o el «precio efectivamente obtenido» (decretos 2.174/91 y 2.411/91, respectivamente), esto es, el «que se cobre en operaciones con terceros» (art. 56, inc. c., ap. I., ley 17.319) o, en los supuestos especialmente previstos allí, «el valor corriente del producto en el mercado interno al tiempo de enajenarse o industrializarse» (cfr. dictamen de este Ministerio Público en la causa Y.49, L.XLIII, «YPF S.A. c/Mendoza, Provincia de s/acción declarativa de certeza», del 14 de septiembre de 2010).
Esta conclusión se impone toda vez que no existen cuestiones de hecho y prueba controvertidas en autos, pues no se ha puesto en tela de juicio la veracidad de los precios efectivamente obtenidos o facturados por ENAP en sus ventas en el mercado interno, o el valor corriente del producto en él al tiempo de enajenarse o industrializarse.
Por ende, disiento de la Provincia cuando afirma que, en lo que concierne a los períodos aquí discutidos, el valor en boca de pozo del petróleo crudo sea el fijado por la Secretaría de Energía «tomando en consideración cifras promedios regionales o nacionales según correspondan; (iv) que NO es el precio efectivamente facturado el precio básico a considerar para la liquidación y pago de las regalías» (cfr. fs. 401 vta., tercer párrafo, el subrayado y el énfasis pertenecen al original), cuando el art. 61 de la ley 17.319 claramente establece que la autoridad de aplicación -es decir, esa Secretaría según el art. 97 de esa ley- «determinará mensualmente» el valor, tomando como base para cada concesionario «el que se cobre en operaciones con terceros» (art. 56, inc. c., ap. I).
El empleo de la expresión «determinar mensualmente» implica, en mi parecer, un cálculo individual que la ley pone en cabeza de la Secretaría de Energía respecto de los concesionarios, partiendo del «precio cobrado en las operaciones con terceros» , del «precio real obtenido» o del «precio efectivamente obtenido» por cada uno de ellos para, luego de practicar las deducciones pertinentes, arribar al valor en boca de pozo que les corresponde en cada período mensual.
No puede pasar inadvertido que en materia tributaria, la expresión «determinar» es empleada desde antaño en este unívoco sentido por la ley de procedimiento nacional en la materia -cfr. los actuales arts. 16 y sgtes. de la ley 11.683, t.o. 1998-, como la herramienta reglada por medio de la cual el organismo recaudador liquida la real cuantía de las gabelas adeudadas por los contribuyentes e intima su pago. En tal sentido, Jarach, tras afirmar que el acto de determinación por parte de la Administración es reglado y carente de toda discrecionalidad, afirmó: «No puede aceptarse la proposición de que la obligación tributaria nace, se determina y se extingue. No existe ese paso intermedio por el cual la determinación, tanto por acto administrativo como por acto voluntario del contribúyete ( … ) constituye un aspecto de la obligación tributaria o un aspecto de su vida. En otras palabras, la determinación no solo carece de eficacia creadora de la obligación tributaria sino también de significación jurídica para la vida posterior de dicha obligación» (Dino Jarach, «Curso de Derecho Tributario», Ediciones Cima, Buenos Aires, 1980, pg. 184 y sgtes).
En esta línea de razonamiento, cobra sentido la resolución 155/92 de la Secretaría de Energía, que obligó a los concesionarios de explotación responsables del pago de regalías a informar mensualmente, con carácter de declaración jurada, los volúmenes de petróleo crudo efectivamente producidos, los precios efectivamente facturados así como los valores de referencia para aquellas transferencias sin precio fijado a los fines de su futura industrialización, el flete desde playa de tanques del yacimiento productor hasta el lugar de transferencia comercial, y otros gastos para disponer el petróleo en condiciones de comercialización. De tal manera, los concesionarios debían informar el valor boca de pozo en dólares estadounidenses por metro cúbico y abonar a los respectivos estados provinciales el día quince de cada mes o el día hábil inmediatamente posterior, los montos resultantes de considerar los volúmenes producidos en el mes inmediato anterior (cfr. arts. 1°, 2° y 3° de la resolución).
Con posterioridad, la resolución 435/04 de la Secretaría de Energía de la Nación vino a actualizar el contenido de su similar 155/92 (cfr. considerando decimoquinto), estableciendo que los permisionarios de exploración y los concesionarios de explotación responsables del pago de regalías deberán informar mensualmente a la provincia productora respectiva y a la Secretaria de Energía, con carácter de declaración jurada, los volúmenes efectivamente producidos, la calidad y la producción computable de hidrocarburos líquidos (cfr. art. 1°). Esa declaración jurada debe contener la información de los precios efectivamente facturados, si los hubiere, por las ventas correspondientes al yacimiento que declara en cada período, discriminando entre ventas al mercado interno y externo, valores de referencia para aquellas transferencias sin precio fijado a los fines de su futura industrialización, flete desde el punto donde se adquiere la condición comercial hasta el lugar de la transferencia comercial y detalle de las ventas realizadas en cada mes. Y, en lo que aquí interesa, su art. 4 ° claramente especifica que: «A partir de la información precedente surgirá el valor para el cálculo y liquidación de regalías».
Por ello, si la interpretación y aplicación de las leyes requiere no aislar cada artículo sólo por su fin inmediato y concreto, sino que debe procurarse que todos se entiendan teniendo en cuenta los fines de los demás y considerárselos como dirigidos a colaborar, en su ordenada estructuración, para que las disposiciones imperativas no estén sujetas a merced de cualquier artificio dirigido a soslayarlas en perjuicio de quien se tuvo en mira proteger (Fallos: 294:223; 327:5649), resulta evidente para mí que la disposición SSC 1/08 -ratificada por su similar (MEyP) 394/07-, en cuanto establece como base imponible para el pago de las regalías el precio piso efectivo de cuarenta y dos dólares estadounidenses el barril (U$S 42 Bbl) , reemplazando de esta forma el precio obtenido por el concesionario o el precio corriente de mercado, resulta contraria a los arts. 59 y 62 de la ley 17.319, al art. 6° del decreto 2.174/91 y al art. 10 del decreto 2.411/91.
– VIII –
Sentado lo anterior, corresponde ahora estudiar lo dispuesto por el art. 6° de la ley 25.561, norma en la cual también la demandada basa su reclamo.
Para ello, estimo oportuno recordar que esta ley declaró, invocando el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, al tiempo que delegó al Poder Ejecutivo Nacional una serie de facultades para proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos; crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública; y reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en su art. 2°.
En el capítulo I de su título IV ordenó al Poder Ejecutivo Nacional la reestructuración de determinadas deudas con el sector financiero, estableciendo la relación de cambio un peso ($ 1) = un dólar (U$S 1).
Agregó que ese departamento de Estado podía establecer medidas compensatorias para evitar desequilibrios en las entidades financieras comprendidas y emergentes del impacto producido por las decisiones que se adoptaran, » … las que podrán incluir la emisión de títulos del Gobierno nacional en moneda extranjera garantizados. A fin de constituir esa garantía créase un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término de CINCO (5) años facultándose al Poder Ejecutivo nacional a establecer la alícuota correspondiente. A ese mismo fin, podrán afectarse otros recursos incluidos préstamos internacionales».
A continuación añadió: «En ningún caso el derecho a la exportación de hidrocarburos podrá disminuir el valor boca de pozo, para el cálculo y pago de regalías a las provincias productoras».
Ha sostenido V. E. que, cuando una ley es clara y no exige mayor esfuerzo interpretativo, no cabe sino su directa aplicación (Fallos: 320:2145, cons. 6° y su cita), y que es adecuado dar a las palabras de la ley el significado que tienen en el lenguaje común (Fallos: 302:429), o bien en el sentido más obvio del entendimiento común (Fallos: 320:2649).
Con base en ello, es mi parecer que este párrafo posee una única interpretación posible: que en el caso de exportaciones de hidrocarburos líquidos y gas natural, el derecho que percibe el Estado Nacional (arts. 724 Y sgtes., Código Aduanero) no podrá ser detraído del valor en boca de pozo empleado para el cálculo y pago de las regalías a las provincias. Lo dispuesto en nada influye, por ende, respecto de las operaciones en el mercado interno involucradas en esta causa, las que configuran un supuesto de hecho ajeno al alcance de ese precepto (cfr. dictamen de este Ministerio Público en la causa Y.49, L.XLIII, «YPF S.A. c/Mendoza, Provincia de s/acción declarativa de certeza», ya citado) .
Corroboran lo expuesto los debates originados con motivo de la sanción de la ley 25.561, en especial las manifestaciones del diputado Matzkin, quien actuó como miembro informante.
Sostuvo el citado legislador que el art. 6° se refería a los deudores y a los ahorristas del sistema financiero y se ocupaba del subsidio que habría de otorgarse a los que se hallaban endeudados con este sistema y su financiamiento.
Sobre este punto, especificó: «El financiamiento que hemos previsto es el que surge de captar el mayor valor, la plusvalía originada por el hecho del príncipe ante una eventual devaluación. Tratamos de capturar ese valor, no la renta anterior. Sacamos una fotografía y no tocamos absolutamente nada de la renta petrolera anterior, ni de las participaciones de las provincias, ni de sus regalías. Si la relación era buena, seguirá siendo buena, y si era mala, continuará de la misma manera. Pretendemos apropiarnos del mayor valor de las exportaciones de hidrocarburos» (Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 5 y 6 de enero de 2002, p. 127, el subrayado no pertenece al original).
Cierto es que las palabras o conceptos vertidos en el seno del Congreso con motivo de la discusión de una ley son, en general, simples manifestaciones de opinión individual de las personas que las pronuncian (Fallos: 77:319), pero no puede decirse lo mismo de las explicaciones brindadas por los miembros informantes de los proyectos, pues tales explicaciones o informes constituyen una fuente propia de interpretación (Fallos: 33:228; 100:51; 114:298; 141:254).
Con este valor interpretativo, lo que el miembro informante expresó es que las provincias continuarían cobrando las regalías sobre la renta petrolera como lo venían haciendo hasta ese momento (año 2002), es decir, sobre el precio «efectivamente facturado» o «el valor corriente del producto al tiempo de enajenarse o industrializarse» para las operaciones en el mercado interno. Paralelamente, en caso de operaciones con el exterior, la Nación habría de apropiarse, a futuro, del mayor valor -en pesos- de esas exportaciones de hidrocarburos, sin que en este caso singular se viera afectado el erario provincial, pues los derechos de exportación no serían deducibles para el cálculo de las regalías. Este mayor valor en pesos derivaba de las expectativas de devaluación del peso frente al dólar existentes a la fecha de sanción de la ley.
En estas condiciones, resulta evidente para mí que ni la letra del art. 6° de la ley 25.561 ni la intención del legislador al sancionarlo abonan la postura que aquí sostiene la demandada.
– IX –
Pienso que lo dicho hasta aquí en nada se modifica por el argumento de la provincia, que sostiene que ENAP se encontraba facultada para cancelar las regalías en especie, tal como se desprende de los títulos de las concesiones que ostenta y de los arts. 60 y 62 de la ley 17.379, si estaba en desacuerdo con el precio piso efectivo de U$S 42 por barril fijado por la disposición SSC 1/08.
Conforme se desprende del art. 10 -segundo párrafo- del decreto 2.411/91 y del 6º de su similar 2.174/91, el empleo de este medio alternativo de cancelación es facultativo para el concesionario, y su empleo, o no, carece de toda relevancia para alterar el valor legalmente fijado sobre el cual deben calcularse las regalías para su pago en efectivo Cabe recordar aquí, una vez más, que los tributos tienen por fuente un acto unilateral del Estado y su cumplimiento se impone coactivamente a los particulares, cuya voluntad carece -a esos efectos- de toda eficacia (Fallos: 318:676, cons. 8º y sus citas).
Por otro lado, no debe pasar inadvertido que el art. 60 de la ley 17.319, reglamentado por la resolución de la Secretaría de Energía 232/02, establece idéntica opción para las provincias, por lo que también ella podría haberlo empleado con el objeto de obtener el precio piso efectivo que aquí reclama.
– X –
Por lo expuesto, considero que debe hacerse lugar a la demanda.
Buenos Aires, 7 de octubre de 2013.
LAURA M. MONTI
ADRIANA N. MARCHISIO
Prosecretaria Administrativa
Procuración General de la Nación
Constitución Pcia. Chubut – BO: 14/10/1994
Provincia del Neuquén c/Chevron San Jorge SRL s/cobro ejecutivo – Trib. Sup. Just. Neuquén – 04/06/2010
Pcia. del Neuquén c/Pioneer Natural Resources (Argentina) SA s/cobro ejecutivo – Trib. Sup. Just. Neuquén – 02/06/2009
Meneghini, Javier B. – López, Santiago, Regalías hidrocarburíferas. Su valorización, Compendio Jurídico, Boletín 50, pág. 343, Abril 2011,
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