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JURISPRUDENCIAAmparo colectivo. Petróleo. Estado Nacional. Permiso de exploración de hidrocarburos. Concurso internacional. Informe de impacto ambiental
Se confirma la sentencia que rechazó la acción de amparo interpuesta por el intendente de la ciudad de Río Grande contra el Estado Nacional, en virtud de la cual se impugnó el accionar estatal en el marco de la concesión de áreas para exploración de petróleo, particularmente la normativa por la que el Poder Ejecutivo Nacional instituyó a la Secretaría de Gobierno de Energía para que proceda a convocar a concurso público internacional para la adjudicación de permisos de exploración para la búsqueda de hidrocarburos en las áreas del ámbito costa afuera nacional. Así, se recordó que la actividad hidrocarburífera poseía características singulares por su potencial para degradar el ambiente, razón por la cual se exigía un procedimiento de evaluación de impacto ambiental previo a su ejecución. Asimismo, no se observaba en el caso vulneración alguna a las normas constitucionales a partir de la decisión de la autoridad nacional de llamar a un concurso público y posteriormente adjudicar las áreas de exploración y explotación hidrocarburíferas.
Comodoro Rivadavia, 31 de julio de 2019.-
Estos autos caratulados “MELELLA, GUSTAVO ADRIAN c/ ESTADO NACIONAL ARGENTINO-PODER EJECUTIVO- SECRETARIA DE GOBIERNO DE ENERGIA DE LA NACION s/AMPARO COLECTIVO”, en trámite ante esta Alzada bajo el Nº8677/2019, provenientes del Juzgado Federal de Río Grande.
Y CONSIDERANDO:
I.- Que mediante resolución de fs. 242/243vta. la señora Juez Federal de Río Grande rechazó -por los fundamentos que expuso y en los términos del art. 2 de la ley 16986- la acción de amparo interpuesta por el Intendente de la ciudad de Río Grande, Sr. Gustavo Adrián Melella, contra el Estado Nacional -por conducto del Ministerio de Hacienda, Secretaría de Gobierno de Energía – en virtud de la cual se impugnaba el accionar estatal en el marco de la concesión de áreas para exploración de petróleo, contrario según el criterio del accionante, a las directrices de las leyes ambientales nro. 25.675, 26.915, 26.659 y demás normas que condicionan la legitimación de determinadas empresas para ser adjudicatarias de las zonas a explorar.
II.- Para decidir en el sentido indicado, merituó la sentenciante de grado la contestación a la prueba informativa -cursada a la Secretaría de Gobierno de Energía – solicitada de manera preliminar a instancias del propio amparista y del Ministerio Público Fiscal, que luce a fojas 112/189 y según la cual, la a quo extrajo las siguientes conclusiones: a) corroboró que se halla en trámite el proceso de concesión de las áreas a explorar costa afuera de la Plataforma Continental Argentina, aprobado por la Resolución Nro. 65/18 de la Secretaría de Gobierno de Energía. Que en ese marco, se solicitó informe a la Dirección General de Coordinación Legal Hidrocarburífera dependiente de la Subsecretaría Legal de la Secretaría de Energía, para que se sirva informar sobre la legitimación de las empresas postulantes a acceder a las áreas a explorar para la posterior explotación de hidrocarburos, organismo que a su vez, informará documentalmente sobre las circunstancias o elementos impedientes de la o las empresas postulantes para explorar en las zonas marítimas ofrecidas; b) respecto de los informes sobre impacto ambiental, merituó que los mismos han de realizarse en el plazo de veinte (20) o treinta (30) días previos a iniciar cualquier tipo de trabajo que implique una perforación de los pozos exploratorios, prospección sísmica o construcción de instalaciones nuevas, a tenor de las prescripciones de la Resolución N° 25/2004 de la Secretaria de Energía y en orden a que guarden proximidad temporal con el inicio de las obras. Valoró en este mismo aspecto, que el art. 14 del “Pliego de Bases y Condiciones para seleccionar a las empresas que tendrán a su cargo la exploración y eventual explotación y desarrollo de Hidrocarburos en áreas costa afuera de la Plataforma Continental Argentina” se establecen las condiciones de los permisionarios y/o concesionarios respecto al medio ambiente siendo aplicable en la especie la resolución 25/2004 anteriormente citada.
En virtud de dicha información, y entendiendo que la impugnación accionante, refiere a una omisión a la normativa que debe cumplir el Estado Nacional a través del Ministerio de Hacienda para la concesión de las áreas a explorar, concluyó en que a partir de los informes de las distintas áreas gubernamentales, dichas gestiones se encuentran encaminadas, en trámite y actuando los agentes de control que la legislación señala, lo cual también surgiría del informe del Observatorio de Energía, Tecnología e Infraestructura para el Desarrollo -OETECagregado en autos (fs. 235/240).
Consecuentemente, y al no advertir la magistrada que conforme lo imponen los artículos 1, 2 y concordantes de la ley 16.986, se hubiera podido determinar siquiera verosímilmente la existencia del acto arbitrario e ilegal que se invoca, como así tampoco exhibir su actualidad, ni el daño inminente que se acusa, rechazó in limine la acción de amparo impetrada.
III.- Disconforme con lo resuelto, interpuso y fundó recurso de apelación el amparista, mediante la pieza agregada a fs. 250/259.
En sus agravios cuestiona la premura con que esta acción fuera decidida, sin fundamentación y careciendo -a su criterio- de sustento fáctico y jurídico, al haberse únicamente valorado un informe de actuaciones remitido por la Secretaría de Gobierno y Energía de la Nación – que no es el informe del art. 8vo. de la ley de amparo- e ignorando la opinión del Fiscal Federal, que había propiciado en su dictamen el dictado de la medida cautelar solicitada por su parte y la apertura de la vía judicial.
Destaca especialmente que de esta forma se le ha impedido volver a plantear el asunto en otro momento, y que se ha fallado empleando un excesivo rigorismo formal, desestimando in limine la demanda sin permitir siquiera la traba de la litis.
Como segundo agravio invoca que el pronunciamiento ha omitido todo análisis probatorio, en especial el informe proveniente de la OETEC, sin analizar que las empresas Tullow y Equinor, participantes del concurso internacional Costas Afuera 1, no se encuentran habilitadas para ello, ni para ser adjudicatarias, siendo éste un planteo conducente para la resolución del conflicto, ya que se ha permitido que empresas tales como las denunciadas y que se encuentran vinculadas a otras inhabilitadas, participen y obtengan recursos soberanos sobre la Cuenca Malvinas Oeste en abierta contradicción con el ordenamiento argentino (Constitución Nacional, decreto 407/2007 y ley 26659).
Agrega que la empresa Equinor cuenta con frondosos antecedentes que la inhabilitan para obtener permisos de exploración, remitiendo a la misma información brindada por el Gobierno Kelper a la OETEC que ha sido arrimada a la causa.
Afirma en su exposición, que también se han omitido otras cuestiones esenciales, referidas a la inconstitucionalidad del art. 3 del Decreto 872/18 en cuanto habilita que se introduzcan en los títulos adjudicados -permisos de exploración- cláusulas que prorroguen la jurisdicción nacional, máxime cuando reitera, mediante Resolución Nro. 276/19 el Estado Nacional decidió adjudicar áreas de la Plataforma Continental Argentina a dos empresas británicas, que se encuentran inhabilitadas para ser acreedoras de permisos de exploración hidrocarburífera en nuestro territorio.
Del mismo modo, sostiene que no se han considerado los principios precautorios del derecho ambiental, fallándose en contraposición a la ley general del ambiente Nro. 25.675, ya que no se han realizado los estudios de impacto correspondientes, los que, presentados en el exiguo plazo de 20 o 30 días antes, resultan insuficientes y de imposible contralor; cuestionando además que no se logre avizorar el peligro inminente que encierra el caso, el que incluso ha sido plasmado en una publicación periodística extranjera (diario “The Times”) que a estos fines acompaña a su pieza recursiva.
Por último se agravia de la ausencia de tratamiento de la medida cautelar solicitada en el escrito de inicio, la que fuera rechazada por resultar accesoria a la acción principal, contrariamente a lo propiciado por el Fiscal Federal interviniente en la instancia de grado y cuya procedencia estima imprescindible para preservar el interés público comprometido en la presente litis.
IV.- Los Dres. Javier M. Leal de Ibarra y Aldo E. Suárez dijeron:
Expuestos de esta manera los fundamentos de la decisión puesta en crisis y las críticas vertidas en su contra, corresponderá examinar si a la luz de las constancias probatorias incorporadas al expediente, y según la misma pretensión amparista, se evidencian los invocados defectos de fundamentación para tachar de arbitraria la resolución recurrida, o si por el contrario la misma resulta ajustada a derecho.
En este orden, resulta necesario precisar que mediante la interposición de esta acción de amparo, el intendente de la ciudad de Río Grande persigue la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del Decreto Nacional Nro. 872/2018 y de toda otra norma que lo complemente, reemplace y/o modifique, normativa a la que reputó violatoria de la Cláusula Transitoria de la Constitución Nacional, Tratados internacionales, Ley de hidrocarburos nro 17.319, Ley 26.659, Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego y Carta Orgánica Municipal.
A los fines de iniciar el control de legalidad del plexo normativo impugnado, precisaremos que mediante la apuntada normativa, el Poder Ejecutivo Nacional instruyó a la Secretaría de Gobierno de Energía, dependiente del Ministerio de Hacienda, para que proceda a convocar a Concurso Público Internacional para la adjudicación de permisos de exploración para la búsqueda de hidrocarburos en las áreas del ámbito costa afuera nacional, determinadas en el Anexo I, conforme al régimen de la Ley N° 17.319 y sus modificatorias y de acuerdo a las demás condiciones allí previstas (art. 1ero).
Seguidamente, además de prever que los concesionarios abonarán regalías sobre la producción de la concesión de explotación, la norma en su artículo 3ro, dispone “Autorízase la inclusión, en los permisos de exploración que se otorguen en el marco del Concurso Público y en las concesiones de explotación que obtengan los titulares de dichos permisos en los términos del artículo 17 de la Ley N° 17.319 y sus modificatorias, de cláusulas que establezcan la prórroga de jurisdicción a favor de tribunales arbitrales internacionales con sede en un Estado que sea parte en la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de las Sentencias Arbitrales Extranjeras (Nueva York, 1958)”. La prórroga de jurisdicción que se aprueba por el presente no implicará renuncia alguna de la República Argentina con relación a la inmunidad de ejecución de los bienes que se detallan en el mismo articulado.
Finalmente se invita a las provincias con jurisdicción sobre áreas costa afuera, conforme a lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley N° 17.319 y sus modificatorias, a coordinar con la Secretaría de Energía la convocatoria a concursos públicos internacionales en términos similares a los que dicha autoridad determine de conformidad con el artículo 1°.
En dicho contexto normativo y para llevar adelante el concurso público internacional referido, la Secretaría de Energía dictó la Resolución 65/2018, mediante la cual aprobó el pliego de bases y condiciones para seleccionar las empresas adjudicatarias de los permisos de exploración y futura explotación de 38 áreas, entre cuyas condiciones se impuso la obligatoriedad de que las empresas interesadas suministren toda la información legal, económica y técnica que la misma norma describe.
Puntualmente el apartado 3.5.1 del art. 3ero (Anexo II) exige la presentación de la “Documentación autenticada que acredite la existencia de la persona jurídica en la jurisdicción a la que pertenece y la personería de sus representantes, es decir, Estatuto o Contrato Social, artículos o Memorando de Incorporación, Actas de los Órganos de Administración o Gobierno designando autoridades y/o poderes vigentes de sus representantes, debidamente registrados. El objeto social de la persona jurídica deberá comprender el desarrollo de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos”.
“b. En caso que la persona jurídica que se presente no se encontrara debidamente constituida en la República Argentina, deberá presentar una Declaración Jurada firmada por su representante legal donde asuma el compromiso de iniciar los trámites de registración de una sucursal o una sociedad local controlada por el interesado, dentro de los treinta (30) días corridos de resultar adjudicatario de un área y de efectuar en forma diligente todos los actos que fueran razonablemente necesarios para obtener la inscripción de la sucursal o sociedad local controlada con la mayor celeridad posible…”. Además, se requiere la acreditación de la “Estructura de Control del grupo empresario al que pertenece”, y en especial se exige en el punto e) la “Declaración jurada de inexistencia de incompatibilidad e inhabilidad para presentar ofertas, y en particular de no incumplir ninguna de las prohibiciones previstas en la Ley N° 26.659 que establece condiciones para la exploración y explotación de hidrocarburos en la Plataforma Continental Argentina”.
Por otra parte, y con relación a las cuestiones vinculadas al medio ambiente, la citada resolución prevé en su artículo 14 que “Los PERMISIONARIOS y/o CONCESIONARIOS desarrollarán las actividades objeto del PERMISO y/o la CONCESIÓN en forma compatible con la conservación y protección del medio ambiente y de cualquier otro recurso, para lo cual estarán obligados a emplear las mejores técnicas disponibles para prevenir y mitigar los impactos ambientales negativos. A su vez, efectuarán un uso racional de los recursos naturales. 14.2. Los PERMISIONARIOS y/o CONCESIONARIOS deberán tener implementado un Sistema de Gestión Ambiental diseñado de acuerdo a modelos internacionales reconocidos para las actividades objeto del PERMISO y/o la CONCESIÓN, en el que se incluya una evaluación y gestión del riesgo. 14.3. Los PERMISIONARIOS y/o CONCESIONARIOS darán cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias de la REPÚBLICA ARGENTINA y a los Convenios y Tratados Internacionales en la materia, suscritos y ratificados por la REPÚBLICA ARGENTINA y a las guías específicas establecidas por la AUTORIDAD DE APLICACIÓN, que se encuentren vigentes a cada momento”.
Del mismo modo se prevé que los permisionarios y/o concesionarios serán responsables por los pasivos ambientales que se generen como consecuencia de las operaciones petroleras bajo su responsabilidad y asumirán los costos de las acciones de remediación requeridas para eliminarlos.
A estos fines se establecen sanciones específicas en caso de incumplimiento y especialmente en cuanto al derecho aplicable, el art. 16 dispone que “Al presente Concurso Público Internacional, y a las relaciones y situaciones emanadas del mismo le serán aplicables la legislación vigente de la República Argentina, en particular la Ley N° 17.319 y concordantes, el Decreto N° 872/2018, la resolución que aprueba el presente pliego y el presente pliego”.
También se dedica en la misma normativa, especiales previsiones para la solución de controversias, las que de fracasar en una primera instancia amistosa, prevé la aplicación del art. 86 de la ley 17.319 o acudir a un tribunal arbitral únicamente en aquellos casos en que el monto total en disputa sea superior a veinte millones de dólares estadounidenses y el permisionario o concesionario presente una solicitud de arbitraje a la otra parte, no siendo exigible el agotamiento previo de la instancia administrativa.
V.- Ahora bien, de la literalidad de los términos de las normas involucradas en la contienda -y que hemos estimado necesario transcribir en sus partes pertinentes- no se desprende una directa vulneración constitucional o legal, tal y como el amparista denuncia, en tanto no es cierto, que no se hubiera previsto la verificación de las incompatibilidades e inhabilitaciones posiblemente existentes respecto de las empresas participantes, como así tampoco, que se hubiera descuidado la preservación del medio ambiente o la exigencia de presentación de los pertinentes estudios de impacto ambiental.
Más allá de lo señalado, avanzaremos en el estudio de los distintos pasos que han sido cumplidos en el marco del apuntado concurso internacional, no sin antes señalar, que no será posible efectuar un análisis pleno dentro del limitado marco que la acción de amparo permite, pues para exigir un mayor ámbito de conocimiento, se debe recurrir a otras vías procesales que sean más aptas para un adecuado contradictorio, situación que no sufriría modificación aun cuando se hubiera solicitado el informe del art. 8vo. de la ley de amparo, pues la faz probatoria de las cuestiones sobre las que el impugnante centra la arbitrariedad o ilegalidad de lo actuado, es la que excede este marco procedimental.
En este contexto, diremos que la autoridad de aplicación informó que las empresas interesadas presentaron -a los efectos de su inclusión en el pertinente listado para participar en el concurso- una declaración jurada de inexistencia de incompatibilidad e inhabilidad para presentar ofertas, y en particular de no incumplir ninguna de las prohibiciones previstas en la ley 26.659 (fs. 114) Como ya se ha visto, las exigencias referidas a informar sus representantes, autoridades, integración, grupo de control o empresario al que pertenecen, etc. son exhaustivas, por lo que prima facie, la norma cumple con la exigencia legal establecida por ley 26.659.
Más allá de lo anteriormente señalado, se hizo saber en autos, que la Dirección Nacional de Exploración y Producción de la Subsecretaría de Hidrocarburos y Combustibles, consultó a la Dirección Nacional de Malvinas e Islas del Atlántico Sur del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, si las empresas allí consignadas se encuentran alcanzadas por alguna de las prohibiciones establecidas en la ley 26.659 y su modificatoria 26.915 (fs. 116/117).
La respuesta a tal consulta luce agregada a fs. 118, e informa que “… habiendo efectuado un relevamiento de los archivos de esta Dirección Nacional únicamente surge que, de las empresas reseñadas, TULLOW OIL PLC realizó actividades de exploración en el año 2007. Sin embargo, en agosto de ese mismo año vendió su participación en dichas actividades a la empresa FOGL. Dichas actividades fueron realizadas con anterioridad al dictado de las leyes 26.659 y 26.915”.
Corresponde recordar en este punto, que la citada ley 26.659, dictada en el año 2011 exige a toda sociedad comercial nacional o extranjera que pretenda realizar actividades hidrocarburíferas en la República Argentina, autorización previa expedida por autoridad competente; prohibiéndose en el art. 2do “1.- Desarrollar actividades hidrocarburíferas en la Plataforma Continental Argentina sin haber obtenido la habilitación pertinente emitida por autoridad competente argentina; 2.- Tener participación directa o indirecta en personas jurídicas, nacionales o extranjeras, que desarrollen actividades hidrocarburíferas en la Plataforma Continental Argentina sin haber obtenido la habilitación pertinente emitida por autoridad competente argentina, o que presten servicios para dichos desarrollos; 3.- Contratar y/o efectuar actividades hidrocarburíferas, transacciones, actos de comer cio, operaciones económicas, financieras, logísticas, técnicas, actividades de consultoría y/o asesoría, ya sea a título oneroso o gratuito, con personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, para que desarrollen actividades hidrocarburíferas en la Plataforma Continental Argentina sin haber obtenido la habilitación pertinente emitida por autoridad competente argentina”.
A partir del texto legal, no es posible concluir en que la ilegalidad de los actos estatales impugnados sea manifiesta, ello conforme la información que aporta el amparista, la que a su vez remite a un informe de la OETEC, respecto de las empresas TULLOW OIL y EQUINOR, esto es, no resulta palmario si las mismas se encuentran o no comprendidas entre las prohibiciones e inhabilitaciones establecidas legalmente, siendo esta cuestión particularmente compleja como para que pueda ser debatida en este estrecho marco procedimental, en el que además, las citadas personas jurídicas no resultan ser partes demandadas en juicio. Vinculado a ello agregaremos, que no es el apuntado Observatorio -OETEC- a quien el legislador, en la misma ley 26.659, ha instituído como autoridad de aplicación en la materia, siendo ésta la Secretaría de Energía, hoy dependiente del Ministerio de Hacienda, a quien además se le ha encomendado la confección de la nómina -de carácter público- de las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que desarrollen actividades hidrocarburíferas en la Plataforma Continental Argentina, que no cuenten con las habilitaciones para realizar dichas actividades emitidas por la autoridad competente de nuestro país (art. 6to).
De este modo concluiremos, en que dicha cuestión excede el marco de debate que habilita esta acción de amparo, así como también el de la pretensión de inicio (recordaremos orientada a la tacha constitucional del decreto de convocatoria a concurso público nacional; de la resolución que aprobó el pertinente pliego de bases y condiciones y demás normas complementarias).
En efecto, no se verifica aquí la existencia de normas de alcance general dictadas en contraposición a la normativa de jerarquía superior, sino en todo caso, y de pretender hacer valer en juicio, los extremos que señala el OETEC en los apartados 5.1.b.1 de fs. 239 y vta. de su informe, vinculados a las empresas Tullow y Equinor, sería necesario impugnar el acto administrativo de adjudicación (Resolución 276/19) en otro marco procesal que permita desplegar una adecuada actividad probatoria, no siendo éste el medio que permita respetar el debido proceso legal y el derecho de defensa en juicio de todos los involucrados.
De los mismos extremos fácticos que el amparista describe respecto de las apuntadas empresas extranjeras -eventualmente inhabilitadas para intervenir en el proceso de concurso y adjudicación- queda suficientemente demostrado que existen cuestiones técnicas y económicas complejas, que de ser debatidas en juicio necesitarían de otro ámbito de conocimiento más amplio que el que la ley 16986 y el mismo art. 43 de la Constitución Nacional le reconocen a esta acción.
Para ello es preciso recordar, que aun cuando la citada norma constitucional ha ampliado considerablemente el alcance de la acción de amparo para tutelar derechos de jerarquía superior, no ha dejado de ser una instancia excepcional, que no es admisible cuando el acto atacado no aparezca de manera manifiesta, con arbitrariedad o ilegalidad, o cuando requiera de mayor debate y prueba dicha demostración; razón por la cual, cabe concluir en que las restantes vías procesales ordinarias, son más idóneas para el resguardo del derecho que se pretende salvaguardar.
En este orden, y compartiendo lo dictaminado por el Sr. Fiscal General Interino que interviene ante esta Alzada- Ministerio Público cuyo criterio, reclama el recurrente que sea merituado – el fondo de la cuestión debe ser abordado desde los diferentes extremos que hacen a la procedencia del remedio intentado, confluyendo todos ellos en que la decisión recurrida, en virtud de la cual el amparo ha sido rechazado, debe ser confirmada. Ello así, en tanto el decreto y demás resoluciones impugnadas no se presentan como manifiestamente ilegítimas ni totalmente desprovistas de adecuada correlación normativa, al menos no con el grado que requiere la acción de amparo para admitir su cuestionamiento por esta vía procesal (doctrina de Fallos 319:2955; 321:1252; 323:1825 entre otros).
Así, es dable resaltar que es jurisprudencia reiterada de esta Alzada y de nuestros tribunales, que la acción de amparo excluye aquellas cuestiones en las que no surge con nitidez la arbitrariedad o ilegalidad que se arguye, ya que el tema -o los temas que requieren de mayor debate y aporte probatorio- son ajenos a esta acción, que no tiene por finalidad alterar las instituciones vigentes, ni faculta a los jueces a sustituir sus trámites y requisitos previamente instituidos, ni tampoco los autoriza a irrumpir en asuntos extraños a la jurisdicción que por la ley tiene conferida (conf. CSJN. Fallos: 307:178).
En particular consideramos, que la valoración que se hiciera en la instancia precedente de la información aportada por el Ministerio de Hacienda, Secretaría de Energía, resulta ser la adecuada, pues aun cuando no se trate del informe del art. 8vo. de la ley de la materia, conforman documentos públicos, los que valorados conforme las reglas de la sana crítica, y merituando que su contenido, en esencia, no ha sido controvertido por la actora, resultan suficientes para decidir sobre los aspectos formales que hacen a la admisibilidad de la acción.
VI.- Destacaremos además, que la alegada imposibilidad de volver a plantear el asunto en otro momento, a partir de la cual construye el apelante su planteo de vulneración al derecho de defensa en juicio, no es tal si consideramos la distinción doctrinaria entre cosa juzgada formal y material, siendo únicamente esta última la que implica, la inmutabilidad y definitividad que impide reanudar la cuestión en otro juicio posterior.
Por tal razón, mediando una sentencia en la que no existe pronunciamiento sobre las cuestiones de fondo planteadas en un proceso de amparo, la pretensión articulada en el mismo puede reanudarse posteriormente en otro proceso, en el que las partes tengan oportunidad de hacer valer sus defensas plenamente en dicho carril procesal, pues en este caso – por no haberse sustanciado la acción ni trabado la Litis – la sentencia no adquiere los requisitos de inmutabilidad e indiscutibilidad, que impiden la promoción de otra acción.
VII.- Retomando el tratamiento de las críticas esbozadas por el recurrente, respecto del incumplimiento de la exigencia de la presentación de los estudios de impacto ambiental en contraposición a la Ley General del Ambiente, tampoco revisten los argumentos expuestos los extremos requeridos, pues expresamente el pliego de bases y condiciones que ha sido aprobado, remite a la Resolución 25/2004, mediante la cual se aprueban las “Normas para la Presentación de los Estudios Ambientales Correspondientes a los Permisos de Exploración y Concesiones de Explotación de Hidrocarburos”, descriptas en el Anexo I de dicha resolución.
Las referidas normas son de aplicación tanto para los estudios ambientales correspondientes a las nuevas obras, trabajos e instalaciones, como asimismo para las que se hallen en ejecución o ya se hayan ejecutado, en relación con los informes que deban presentarse a partir de la fecha de entrada en vigencia de la citada normativa y las mismas resultan de cumplimiento obligatorio para todas las empresas titulares de permisos de exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos otorgadas en el marco de la Ley N° 17.319, sustituyendo las guías y recomendaciones que se encontraban en vigencia con anterioridad.
De tal manera, siendo que la actividad hidrocarburífera posee características singulares que la diferencian de cualquier otra, y que en efecto, la misma es susceptible de degradar el ambiente o afectar sus componentes, es en los términos del art. 11 de la LGA nro. 25675, que se le exige “estar sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución”, tal y como el que se observa regula la norma dedicada de manera específica para ese tipo de tareas. Así, no surge acreditada en la especie, la manifiesta o arbitraria conculcación de los principios del derecho ambiental, así como tampoco el supuesto menoscabo a su preservación. Antes bien, la demanda así como la pieza recursiva, contienen un catálogo de enunciaciones y argumentos que giran en torno de diversos derechos de máxima jerarquía constitucional o supranacional, sin desprenderse de ello que los mismos puedan verse vulnerados a partir de la decisión de la autoridad nacional de llamar a un concurso público y posteriormente adjudicar las áreas de exploración y explotación hidrocarburíferas, remitiendo al cumplimiento de las normas en vigencia que el mismo Estado Nacional ha dictado para preservar el medio ambiente.
En este orden resulta conveniente destacar, que la Resolución S.E. Nro. 25/2004 es la norma general que debe aplicarse para la exploración y explotación de hidrocarburos, norma que si bien establece plazos de veinte o treinta días para la presentación de la distinta documentación -siempre previos al inicio de cualquier tipo de actividad en la zona, previamente adjudicada- ello en modo alguno implica que los mismos deben ser aprobados en tal estrecho plazo, pues será luego de la presentación de los pertinentes Estudios de Impacto Ambiental que la autoridad de aplicación deberá emitir la pertinente Declaración de Impacto Ambiental, y su aprobación, materia en la que la misma Provincia tiene amplia participación y control.
En este aspecto, el agravio invocado no reúne las características de ser inminente ni actual, por lo que no resulta habilitante de este remedio constitucional.
VIII.- Del mismo modo, la previsión contenida en el art. 3ero. del decreto 872/18 que permitiría una prórroga de jurisdicción, en las estrictas condiciones establecidas -antes transcriptas- y para una actividad industrial y comercial, tampoco permite -en esta etapa de la contratación- suponer una violación a la soberanía nacional, ni la renuncia al sostenido reclamo y derecho que la República Argentina mantiene, sin reservas ni limitaciones, sobre las Islas Malvinas.
En este mismo orden de ideas, ha dictaminado la Procuración del Tesoro de la Nación en fecha 15/03/2004, aclarando que “El instituto de la prórroga de jurisdicción nacional ante tribunales extranjeros está previsto y regulado en el artículo 1º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que comienza declarando, como principio general, la improrrogabilidad de la competencia atribuida a los tribunales nacionales. Sin embargo, admite a título de excepción, la posibilidad de que las partes de conformidad sometan determinados asuntos (los exclusivamente patrimoniales) a otros jueces; incluso a jueces o árbitros que actúen fuera de la República, si los asuntos fuesen de índole internacional. Los límites que la norma impone para que estos casos (los internacionales y patrimoniales) puedan prorrogarse son dos: a) que los temas no sean de jurisdicción exclusiva de los tribunales argentinos y b) que no exista ley prohibitiva del instituto”.
Agregó que “La prórroga de jurisdicción por parte de un Estado debe entenderse como una decisión voluntaria, derivada de un proceso de negociación y avalada por las leyes del país en función de la naturaleza de los actos involucrados, por medio de la cual el Estado asume la posibilidad de ingresar en un sistema jurisdiccional extranjero, pero no por ello imprevisible. La prórroga así entendida supone un relacionamiento de sistemas jurisdiccionales (el local que lo permite y el extranjero que se habilita)… La prórroga de jurisdicción admitida por la República Argentina en el marco de los actos estatales juri gestionis no inhibe la posibilidad del control a posteriori de constitucionalidad por parte del tribunal nacional.”
De allí entonces que, en términos de soberanía, la posibilidad de controlar a posteriori, pero previo a su ejecución, la constitucionalidad del sometimiento a tribunales extranjeros o árbitros internacionales -como los establecidos en el caso- frente a una controversia en concreto, impide atribuir carácter arbitrario o ilegítimo al decreto reglamentario que nos ocupa, pues “La prórroga de jurisdicción es un concepto sustancialmente diverso al de la renuncia de la inmunidad soberana, aún cuando poseen evidentes puntos de contacto.
La aceptación de la competencia internacional de un tribunal especificado en modo alguno implica abandonar los privilegios que importa la condición de Estado soberano de un determinado país (conf. Dict. 209:101).” (Procuración del Tesoro de la Nación, 15 de Marzo de 2004, Expediente: CUDAP S01-0199146/03, Número Dictamen: 102, Procurador: Horacio D. Rosatti).
Al respecto la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, ratificada por la República Argentina en 1963, despeja cualquier duda.
IX.- Resulta entonces, que si bien el control de la conducta estatal por vía amparista es amplio desde el punto de vista subjetivo y material pues no hay actos, hechos u omisiones de cualquiera de las autoridades estatales que escapen a dicho control en la medida en que produzcan una lesión constitucional del modo descripto en el art. 43 de la CN, el mismo debe ser limitado en cuanto a su profundidad, pues para que proceda el amparo, la conducta debe ser manifiestamente contraria a derecho. Reforzando lo antes dicho, si la ilegalidad o arbitrariedad del acto no surge de modo manifiesto y en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos, ni de un amplio debate y prueba, la vía del amparo no será idónea. (conf. CSJN, Fallos, 325:2583).
En igual orden argumental, se ha sostenido que no es suficiente alegar una conducta estatal cuestionable por afectar o restringir algún derecho constitucional. Es necesario además, que el acto se exhiba desprovisto de todo sustento normativo que le permita tener efectos válidos, de modo que no concuerde de modo ostensible, inequívoca e indudable con la norma que prescribe lo debido (CSJN, Fallos 310:576 y CNFed. Sala II, 19/X/00, “Grimoldi”; Sala V, 13/XI/95, “Aumann”).
X.- Por último, siendo que la acción de amparo será rechazada, y por los mismos argumentos expuestos que afectan los presupuestos necesarios para dictado de la medida precautoria solicitada, referidos a la verosimilitud del derecho invocado y existencia de peligro en la demora, corresponderá en igual orden su rechazo.
XI.- La Dra. Hebe L. Corchuelo de Huberman dijo:
Puestos los autos a mi conocimiento, y luego de una detenida lectura del escrito de inicio, como asimismo del contenido de la prueba informativa, que con carácter preliminar ha sido solicitada por la señora Juez Federal de Río Grande – a instancias del mismo amparista y del Ministerio Público Fiscal que interviene ante la instancia de grado – advierto que dicha información fue oportunamente considerada pertinente, precisamente para poder merituar las requisitos que hacen a la procedencia y admisibilidad de la acción de amparo.
De esta forma, atendiendo principalmente a la naturaleza institucional y de máxima jerarquía que reviste la cuestión traída a conocimiento, como asimismo a que lo informado – tanto por el Ministerio de Hacienda como por el Observatorio OETEC- se trata de una información parcializada, que en modo alguno puede ser equiparada al informe preciso, detallado y circunstanciado al que refiere el art. 8vo. de la ley 16986, considero que el rechazo in limine de la acción, que ha sido dispuesto en la sentencia de fs. 242/243vta., resulta al menos, prematuro y como tal improcedente.
En este orden, resulta que la sentenciante contó únicamente con información fragmentada, a partir de la cual no es posible excluir la consideración de los recaudos jurídicos que hacen a la procedencia del amparo, partiendo de que el atributo del rechazo in limine debe ejercerse con suma prudencia y reservarse para aquellas hipótesis en las que no se requiere ninguna indagación, por el carácter ostensible de la situación, que torna innecesaria cualquier verificación fáctica o jurídica.
En consecuencia y entendiendo que en los presentes no se verifica tal circunstancia, en tanto los supuestos de improcedencia del amparo – especialmente diseñado para tutelar derechos de jerarquía constitucional – no surgen de manera palmaria, propicio, la revocación de lo decidido y que sea abierta la acción de amparo, requiriéndose el informe del art. 8vo. de la ley de la materia, que permita bilateralizar el procedimiento y resolver de manera ajustada a derecho, una vez que se hubieran incorporado todos los elementos probatorios – permitidos en el marco que este tipo de acciones habilitay que sean conducentes para la solución del conflicto.
En virtud de las consideraciones antes expuestas y por mayoría el Tribunal RESUELVE:
1.- CONFIRMAR, por los fundamentos expuestos, la resolución de fs. 242/243 en cuanto rechaza la acción de amparo, como así también la medida cautelar, por resultar accesoria de aquella.
2.-SIN COSTAS en la Alzada.
Regístrese, notifíquese, publíquese y devuélvase.
JAVIER M. LEAL DE IBARRA
ALDO E. SUÁREZ
HEBE L. CORCHUELO DE HUBERMAN
CLAUDIA S. VALECHEFF
Secretaria
041557E
