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JURISPRUDENCIATransporte aéreo. Seguros. Póliza por actividad aérea. Declaración de inconstitucionalidad
Se confirma la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del artículo 2 del decreto 1654/2002 y del decreto 1012/2006 (ratificatorio del primero), por lo que se eximió a las empresas de transporte aéreo nacionales de contratar seguros aerocomerciales.
Buenos Aires, 27 de octubre de 2015.
Vistos los autos: «Asociación Argentina de Compañías de Seguros y otros c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional s/ nulidad de acto administrativo».
Considerando:
1°) Que la Asociación Argentina de Compañías de Seguros (AACS), Axa Seguros Sociedad Anónima, Boston Compañía Argentina de Seguros S.A., Chubb Argentina de Seguros S.A., El Comercio Compañía de Seguros a Prima Fija S.A., HSBC La Buenos Aires Seguros S.A., Caja de Seguros Sociedad Anónima, La Holanda Sudamericana Compañía de Seguros Sociedad Anónima, La Meridional Compañía Argentina de Seguros Sociedad Anónima, Mapfre Aconcagua Compañía de Seguros S.A., Compañía de Seguros La Mercantil Andina Sociedad Anónima, Zurich Argentina Compañía de Seguros Sociedad Anónima y AGF Allianz Argentina Compañía de Seguros Generales S.A., promovieron demanda contra el Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional con el objeto de que se declare la invalidez de los artículos 2° del decreto 1654/2002 y 2° del decreto 1012/2006 (ratificatorio del primero). Puso de resalto que la norma impugnada permite que las empresas de transporte aerocomercial nacionales puedan asegurar los riesgos de jurisdicción nacional en compañías aseguradoras del exterior, que no están sujetas al control de la Superintendencia de Seguros de la Nación, sin observar el régimen establecido por la ley 20.091 Y violando los artículos 2° y 3° de la ley 12.988 en cuanto prohíbe asegurar en el extranjero a personas, bienes o cualquier interés asegurable de jurisdicción nacional. Por otra parte, expresaron que el artículo 192 del Código Aeronáutico establece que los seguros de los explotadores nacionales de aeronaves deben ser contratados con aseguradoras que reúnan los requisitos exigidos por la ley 20.091, la que contempla la nulidad de pleno derecho de los contratos de seguro celebrados sin la autorización prevista en esa norma. Sostuvieron que el decreto cuestionado conlleva una injusta e intolerable discriminación impositiva porque las aseguradoras externas actuarían sin la carga tributaria que grava la actividad aseguradora local y, asimismo, afecta la seguridad jurídica porque como aseguradoras locales, ajustan su actuación a la ley 20.091 y al control de la Superintendencia de Seguros de la Nación, efectuando importantes inversiones en el país, elaborando previsiones técnicas y comerciales por lo cual se ve seriamente afectado su derecho de propiedad. Agregaron que la contratación de seguros con entidades externas pone en riesgo los derechos e intereses de los asegurados y terceros damnificados dado que las indemnizaciones de los eventuales siniestros dependerán de entidades respecto de las que no existe fiscalización. Por último, indican que las razones de necesidad y urgencia invocadas para justificar los decretos no son tales, por lo que no se cumple lo dispuesto en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.
2°) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, al confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo lugar a la demanda. En su decisión sostuvo que las razones expresadas en los decretos en cuestión no configuraban una situación de grave trastorno que amenace la existencia de la seguridad o el orden público o económico que deba ser conjurada sin dilaciones, sino que se trataba de la crisis de un sector que bien pudo ser paliada recurriendo al sistema normal de formación y sanción de las leyes. Asimismo, señaló que no había mediado ratificación legislativa a pesar del tiempo transcurrido desde el dictado del primero de los decretos cuestionados -año 2002- y de la previsión contenida en el artículo 11 del decreto 1012/06 -por el que se instruyó al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios a elevar a la Jefatura de Gabinete de Ministros, dentro del término de treinta días contados a partir de su publicación, un proyecto de ley que consagrara como excepción a lo establecido en la ley 12.988, la contratación de los seguros exigidos por el artículo 192 del Código Aeronáutico-.
3°) Que contra esa decisión, el demandado dedujo recurso extraordinario (fs. 969/986, replicado a fs. 997/1012) que fue concedido (fs. 1014/1014 vta.). Los agravios han sido adecuadamente reseñados en el punto II del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias.
4°) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el alcance, la interpretación y la validez constitucional de dos decretos del Poder Ejecutivo Nacional -de inequívoca naturaleza federal- a la luz del artículo 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental (artículo 14, incisos 1 ° y 3°, de la ley 48).
5°) Que esta Corte ha sostenido que la admisión de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país («Verrocchi», Fallos: 322:1726). Así, para el ejercicio de esta facultad de excepción, el constituyente exige -además de la debida consideración por parte del Poder Legislativo- que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del régimen de partidos políticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.
Con relación a esto último, es atribución de este Tribunal evaluar, en cada caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos.
En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicitó en el artículo 99, inciso 3°, del texto constitucional, estándares judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nación. El Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables, en cuyo caso la facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima («Consumidores Argentinos», Fallos: 333: 633).
6°) Que, a esos efectos, cabe descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
En ese orden, esta Corte resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes (Fallos: 322:1726 cit.).
7°) Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que se refiere el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional (dto. 1654/2002) y a otro -ratificatorio de aquel- emitido con posterioridad a ese momento (dto. 1012/2006). La materia involucrada es de naturaleza comercial, por lo cual no se trata de una de las prohibidas por el texto constitucional.
8°) Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad, cabe señalar que mediante el decreto 1654/2002 el Poder Ejecutivo eximió a las empresas de transporte aéreo nacionales de la obligación dispuesta en los artículos 2° y 3° de la ley 12.988 de contratar seguros aerocomerciales en el país, lo cual fue posteriormente ratificado por el decreto 1012/2006.
En la motivación de esos decretos, el Poder Ejecutivo sostuvo:
«Que el Servicio Público de Transporte Aerocomercial de Cabotaje constituye un servicio esencial para la comunidad, cuya prestación el ESTADO NACIONAL debe asegurar en forma general, continua, regular, obligatoria, uniforme y en igualdad de condiciones para todos los usuarios. (…)
Que los grandes desequilibrios producidos en los últimos años en todos los ámbitos de la economía nacional generaron una situación de crisis general de tal gravedad y magnitud que determinó el dictado de la Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario N° 25.561, con el objeto de que el PODER EJECUTIVO NACIONAL proceda al reordenamiento, reactivación, crecimiento y reestructuración del sistema económico, financiero, cambiario, social y administrativo del ESTADO NACIONAL.
Que en este marco coyuntural se vieron afectadas profundamente las empresas aerocomerciales que operan en el sistema de cabotaje. (…)
Que a raíz de los acontecimientos ocurridos el día 11 de septiembre de 2001 en los ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, las empresas de transporte aéreo sufren una grave crisis en cuanto a los seguros obligatorios de dicha actividad, toda vez que las empresas aseguradoras que se dedican a atender al sector aerocomercial han incrementado los costos de las pólizas, como consecuencia de los nuevos riesgos existentes.
Que las empresas locadoras o dadoras en leasing de aeronaves han intimado en muchos casos a las transportadoras a suspender las prestaciones en tanto no posean una garantía integral de los riesgos contra actos de guerra, terrorismo y riesgos asociados.
Que, asimismo, la ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL (OACI), ha decidido apelar a sus Estados Miembros para que tomen las medidas necesarias, con el objeto de asegurar que la aviación y los servicios de transporte aerocomercial no sean alterados y apoyen las operaciones de las líneas aéreas mediante un compromiso que cubra los riesgos desatendidos por las circunstancias antes mencionadas, hasta tanto se estabilicen los mercados de seguros.
Que si bien el ESTADO NACIONAL se encuentra debidamente informado de la referida situación, en el marco de la presente emergencia, no puede absorber de manera directa el costo de los seguros, pero sí puede aplicar políticas que coadyuven al sector a enfrentar la actual situación de emergencia que atraviesa.
(…) Que …teniendo en cuenta que la cobertura de riesgos aeronáuticos tiene un costo sensiblemente inferior en el exterior, dado que existe una mayor oferta por parte de las empresas aseguradoras extranjeras, se entiende necesario, entre otras medidas concretas, exceptuar transitoriamente a las empresas de transporte aéreo nacional de la obligación de contratar seguros en el país en tanto el interés asegurable sea de jurisdicción nacional conforme prevén los artículos 2º y 3º de la ley N° 12.988 …».
Por otra parte, en lo que aquí más interesa, se destacó: «que la naturaleza excepcional de la situación planteada hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCIÓN NACIONAL para la sanción de las leyes».
9°) Que el decreto 1654/2002 -posteriormente ratificado por decreto 1012/2006- fue dictado en el contexto de acontecimientos políticos, sociales y económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la historia contemporánea de nuestro país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal («Rinaldi», Fallos: 330:855, entre otros).
Sin embargo, la mera referencia transcripta en el último párrafo del considerando precedente y las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de que el complejo contexto económico general en el que fue dictado el decreto 1654/2002 haya afectado al sector de transporte aerocomercial de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitución Nacional prevé.
En ese contexto, no es posible concluir en que fuera necesaria la adopción de medidas inmediatas pues no se ha demostrado el riesgo existente en el sector ni cómo, en su caso, podría comprometer el interés general. Por esas razones, no cabe tener por configurada en el sub examine -tal como postulan los decretos impugnados- la existencia de circunstancias fácticas que el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional, describe con rigor de vocabulario (Fallos: 322:1726 cit.), circunstancia que pone de manifiesto la invalidez constitucional de los decretos impugnados.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
CARLOS S. FAYT
ELENA l. HIGHTON de NOLASCO
RICARDO LUIS LORENZETTI
JUAN CARLOS MAQUEDA
VOTO DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON de NOLASCO y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA
Considerando:
Que las cuestiones discutidas en el presente caso encuentran respuesta en lo debatido y resuelto en el precedente «Consumidores Argentinos» (Fallos: 333:633).
Que, por razones de brevedad, los jueces Highton de Nolasco y Maqueda remiten a sus votos respectivos, correspondientes al pronunciamiento dictado en la mencionada causa.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y, oportunamente, remítase.
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
JUAN CARLOS MAQUEDA
Suprema Corte:
-I-
A fs. 957/960 y vta., la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal (sala 2) confirmó la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 2° de los decretos 1654/02 y 1012/06 por los que -en el marco de la emergencia de transporte aerocomercial declarada en los mismos actos- se eximió a las empresas de transporte aéreo nacionales de contratar seguros aerocomerciales en el país según prevén los arts. 2° Y 3 ° de la ley 12.988 (t. o. por decreto 10.307 del 11 de junio de 1953).
Para decidir de ese modo, el tribunal entendió que: a) no se hallaban reunidos los requisitos de validez impuestos por la Constitución Nacional para la validez de los decretos de necesidad y urgencia; b) los fundamentos de la norma no demostraban una amenaza a la seguridad o al orden público o económico, antes bien, se trataba de la crisis de un sector; c) no medió ratificación legislativa posterior del decreto a pesar del tiempo transcurrido y d) no se justificó la existencia de circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir con los trámites ordinarios previstos en la ley fundamental como tampoco una grave situación que debía ser conjurada sin dilación.
-II-
Disconforme con la decisión, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 969/986, contestado por la actora a fs. 997/1012, que fue concedido en cuanto se encuentra discutida normativa federal y declarado inadmisible respecto de la arbitrariedad alegada, sin que se haya presentado queja (fs. 1014 y vta.).
Sostiene, en síntesis, que a) el Poder Ejecutivo tiene facultades constitucionales suficientes para el dictado de actos como los aquí cuestionados; b)el citado órgano está facultado para dictar decretos de necesidad y urgencia dentro del marco de las normas de emergencia; c) se afecta el interés público y existe gravedad institucional porque está en juego el reordenamiento, la reactivación, el crecimiento y la reestructuración del orden económico, financiero, cambiario, social y administrativo del Estado Nacional; d) el fallo implica una intromisión del Poder Judicial en esferas propias del Ejecutivo en tanto las disposiciones atacadas responden al ejercicio del poder de policía del Estado; y, e) la sentencia es arbitraria desde que efectúa una incorrecta interpretación de los fundamentos del decreto de necesidad y urgencia atacado.
-III-
El recurso extraordinario es formalmente admisible toda vez que la decisión del superior tribunal de la causa, al declarar la inconstitucionalidad del art. 2 o de los decretos 1654/02 y 1012/06, en cuanto modifica la ley 12.988, ha sido contraria a los derechos que el apelante funda en normas de derecho federal.
-IV-
En primer lugar, cabe aclarar que no está en discusión -antes bien, es el sostén de su defensa- que el Poder Ejecutivo Nacional fundó su competencia para dictar el decreto 1654/02 en las facultades que excepcionalmente le confiere la Constitución Nacional para dictar decretos de necesidad y urgencia.
Respecto de dicha facultad, V.E. se ha pronunciado en el precedente «Peralta» (Fallos 313:1513) al expresar que, en el ámbito de la legislación de emergencia, la validez constitucional de un decreto de necesidad y urgencia se encontraba condicionada a la existencia de una situación de grave riesgo social frente a la cual haya existido la necesidad de adoptar medidas súbitas cuya eficacia no es concebible por el trámite ordinario previsto en la Constitución para la sanción de las leyes (conf. args. también en Fallos: 333:1928).
Asimismo, el Tribunal ha dicho que los textos constitucionales -en lo que interesa, los arts. 99 inc. 3° y 100 inc.13- no dejan dudas acerca de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace en condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de su práctica. Así, entendió que, para el ejercicio válido de dicha facultad se exige no sólo que aquél no regule sobre determinadas materias enumeradas expresamente en la letra de la ley fundamental sino también que exista un estado de necesidad y urgencia, situación unilateral del órgano ejecutivo cuya concurrencia corresponde al órgano judicial evaluar, máxime cuando se trata de la invocación para ejercer funciones legisferantes que por regla constitucional no le pertenecen. (conf. Fallos: 323:1934 y 333:633). Ello es de ese modo, porque -sostuvo- el texto de la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto; claro está, sin perjuicio de la intervención del Poder Legislativo que prevé tanto la Constitución como la ley 26.122.
Cabe recordar también, que en el precedente «Verrochi», la Corte resolvió que para que el Ejecutivo pudiera ejercer válidamente las facultades legislativas excepcionales -que, en principio, le eran ajenas- era necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: a) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto en la Constitución o b) que la situación que requiere solución sea de una urgencia tal que deba tratarse inmediatamente en un plazo incompatible con el trámite normal de una ley.
Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por la aplicación de la doctrina del Tribunal en referencia a los decretos de necesidad y urgencia y la facultad excepcional del Poder Ejecutivo para su ejercicio, es que considero que la sentencia apelada se ajusta a derecho.
Desde esa perspectiva, la invocación de la crisis y de los incrementos de los costos de la actividad aerocomercial -en especial, en lo que aquí interesa, la incidencia del aumento en relación con los seguros- no genera la existencia de una situación de grave riesgo social que tornara necesaria la adopción de medidas inmediatas como la atacada en el sub lite.
A mi modo de ver, resultan aplicables a la presente causa las conclusiones del dictamen de este Ministerio Público del 21 de mayo de 2008, recaído en C.923.XLIII «Consumidores Argentinos c/ EN-PEN-Dto 558/02-SS-ley 20.091 s/ amparo ley 16.986», a cuyos términos me remito en razón de brevedad y que fueron compartidos por V.E. en sentencia del 19 de mayo de 2010 (Fallos: 333:633).
-V-
Por lo dicho, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 2º del decreto de necesidad y urgencia y su prórroga.
Buenos Aires, 26 de noviembre de 2014.
LAURA M. MONTI
ADRIANA N. MARCHISIO
PROSECRETARIA ADMINISTRATIVA
PROCURACIÓN GENERAL DE LA NACIÓN
Suprema Corte:
-I-
A fs. 205/208, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II) confirmó la sentencia de primera instancia por la que se declaró la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modificó diversas disposiciones de la ley 20.091.
Para resolver de ese modo, tras admitir la vía del amparo para examinar las cuestiones propuestas, el a quo señaló que, para que el Poder Ejecutivo Nacional pueda ejercer las facultades que le otorga el art. 99, inc. 3°), de la Constitución Nacional, es necesario que concurran alguna de estas dos circunstancias: que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la situación que requiere una solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada en forma inmediata, en un plazo incompatible con el que demanda el procedimiento legislativo. También indicó que la falta de tratamiento por parte del Congreso de la legislación de emergencia no importa su convalidación constitucional, ni obsta a que el Poder Judicial verifique si los actos de los otros poderes se cumplieron dentro de sus respectivas esferas de actuación. Por último, recordó que el art. 76 del texto constitucional prohíbe la delegación legislativa, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo para su ejercicio y dentro de las bases que debe establecer el legislador.
A partir de estos criterios, puso de manifiesto que, si bien en los considerandos del decreto impugnado se destacó que había sido dictado con motivo de la emergencia pública declarada por la ley 25.561, de los términos del art. 1° de esa ley no surge que la delegación que ahí se efectúa en favor del Poder Ejecutivo Nacional incluya al régimen de las entidades aseguradoras, cuyas disposiciones fueron modificadas por el decreto 558/02.
Tampoco estaban dadas las condiciones que la Constitución Nacional exige para el dictado de decretos de necesidad y urgencia, porque las circunstancias excepcionales que aquélla menciona en el art. 99, inc. 3°), se vinculan con la imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes, de manera tal que no puede darse un requisito sin el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reunió esas condiciones, porque el Congreso de la Nación se encontraba en sesiones cuando aquél se dictó y porque las modificaciones que por su intermedio se producen en la ley 20.091, lejos de ser coyunturales, revisten el carácter de normas de regulación permanentes que modifican las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. En este sentido, los arts. 1° y 2° del citado decreto traducen un apartamiento de los derechos y garantías reconocidos por los arts. 14, 17, 18 Y 42 de la Constitución Nacional.
-II-
Contra esa decisión, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 211/225, que fue concedido (fs. 233).
Sostiene que la sentencia de la cámara extracta determinados aspectos del decreto cuestionado pero no efectúa un análisis sistemático del régimen que aquél consagra y que, por ello, dogmáticamente el a quo concluye que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo Nacional a la ley 20.091 vulneran disposiciones constitucionales. Aquél tampoco tuvo en cuenta que el decreto 558/02 se dictó en el contexto de emergencia pública declarado por la ley 25.561, ni que las modificaciones legales básicamente acogen modalidades adecuadas para conjurar situaciones de irregularidad y la efectividad de los derechos de los asegurados. Este proceder – continúa- se traduce en la desnaturalización de los instrumentos que consagra el mencionado decreto.
Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con fundamento en la disposición del art. 99, inc. 3°), de la Constitución Nacional, esto es, frente a circunstancias excepcionales que hicieron imposible seguir los trámites previstos para la sanción de las leyes y al amparo, también, del estado de emergencia legalmente declarado, que modificó sustancialmente el escenario económico nacional y, por lo tanto, al mercado de seguros.
Por último, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por el decreto 558/02, en cuanto habilita a las compañías aseguradoras a hacer uso del crédito bancario, ante situaciones transitorias de iliquidez, al levantar la prohibición que en tal sentido estaba contemplada en el art. 29, inc. g), de la ley 20.091, y en cuanto reemplaza el texto del art. 31 de esa ley para incorporar los principios del art. 35 bis de la Ley de Entidades Financieras y, así, dotar de herramientas idóneas al organismo de control de la actividad aseguradora para tratar a las entidades con problemas operativos, patrimoniales o financieros, con el fin de salvaguardar adecuadamente los intereses de los asegurados.
-III-
El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que la decisión del superior tribunal de la causa, al declarar la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modifica la ley 20.091, ha sido contraria a los derechos que el apelante funda en normas de naturaleza federal (art. 14, inc. 3°, de la ley 48. Fallos: 320:1426; 327:831).
-IV-
Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo varias modificaciones a las disposiciones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al art. 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la prohibición del inc. g), de ese mismo precepto legal, ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1°); sustituyó los textos de los arts. 31 y 86, inc. a), de aquella ley (arts. 2° y 3° del decreto 558/02) y, por último, incorporó un último párrafo al art. 33 de la misma ley.
Para justificar la medida adoptada, el órgano emisor sostuvo en los considerandos del decreto 558/02 que la ley 25.561 modificó sustancialmente el escenario económico del país, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la producción, de las personas y de la seguridad social y que las medidas derivadas de aquella ley afectaron significativamente a la operatoria de las entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e impostergable dictar normas para permitir a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como organismo de control de la actividad, manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados.
En ese sentido, se lee en los considerandos del decreto que, teniendo en cuenta el impacto de las últimas medidas económicas dictadas, se consideró procedente habilitar a las compañías para que puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez y que se las autorice bajo determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los asegurados, al mismo tiempo que se reforzaron las facultades y atribuciones del organismo de control para su eficaz y oportuna intervención en los procesos de reestructuración de entidades de seguros.
También se sostuvo que «la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCIÓN NACIONAL para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto» y, por ello, se fundó su dictado en las atribuciones conferidas por el art. 99, inc. 3°), del texto constitucional.
Toda vez que, como se puede apreciar, el Poder Ejecutivo Nacional fundó su competencia para dictar el decreto 558/02 en las facultades que excepcionalmente le confiere la Constitución para dictar decretos de necesidad y urgencia, corresponde indagar acerca de su validez de origen y luego, sólo en el caso de que se verifique que se dieron las condiciones para hacer uso de aquella atribución, corresponderá examinar la razonabilidad de las modificaciones legales que aquél introduce en la ley 20.091.
-V-
Respecto de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar este tipo de decretos, fundado en razones de necesidad y urgencia, ya se pronunció la Corte en el conocido precedente de Fallos: 313: 1513 («Peralta»), anterior incluso a la reforma constitucional de 1994, que incorporó regulación expresa sobre el tema en la Ley Fundamental.
En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibió enfáticamente al Poder Ejecutivo que emita disposiciones de carácter legislativo («en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable «), a fin de resguardar el principio de división de poderes. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, aquél podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siguiendo el procedimiento que establece el art. 99, inc. 3º), de la Constitución Nacional.
Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo para incursionar en materias reservadas al legislador, que únicamente puede ejercerla cuando concurran las circunstancias que prevé el texto constitucional (Fallos: 322: 1726, entre otros) y las disposiciones que se dicten de ese modo deben tener por finalidad proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos (Fallos: 323: 1934).
También cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad de las condiciones bajo las cuales se admite aquella facultad excepcional. Así, es atribución judicial evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia y, en tal sentido, la Corte ha dicho que corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos: 322: 1726, cons. 9º, segundo párrafo). Ello, sin perjuicio, claro está, de la intervención del cuerpo legislativo que prevé tanto la Constitución Nacional como la ley 26.122.
Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por aplicación de la doctrina de Fallos: 323: 1934, antes citado, en el que, cabe recordar, se descalificó un decreto de necesidad y urgencia que -al igual que en el sub lite- afectaba a la actividad aseguradora, considero que la sentencia apelada se ajusta a derecho. En efecto, la declaración genérica de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561 no alcanza a legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte de qué forma la crisis de las compañías aseguradoras afecta a los intereses generales de la sociedad o al interés público que los decretos de necesidad y urgencia deben proteger. O, en términos empleados por el Tribunal en el caso recién mencionado, «no se aprecia impedimento alguno para conjurar esta situación a través de los resortes y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis económicas de exclusivo carácter sectorial, sin llegar a un remedio sólo autorizado para situaciones que ponen en peligro la subsistencia misma de la organización social» (Fallos: 323:1934, cons. 9°).
En tales condiciones, el decreto impugnado en autos no cumple los requisitos exigidos para que pueda sostenerse la validez de su dictado, ya que se aparta de la constante doctrina de la Corte en la materia. antes y luego de la reforma constitucional de 1994, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad, sin que resulte necesario examinar las otras cuestiones propuestas en el recurso extraordinario.
-VI-
Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario de fs. 221/225 y confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 21 de mayo de 2008.
LAURA M. MONTI
ADRIANA N. MARCHISIO
PROSECRETARIA ADMINISTRATIVA
AD-HOC AD-HONOREM DE LA PGN
Asoc. Arg. de Cías. de Seg. y otros c/Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional y otros s/nulidad de acto administrativo – Corte Sup. Just. Nac. (Dictamen – Proc. Gral. Nac.) – 26/11/2014
Decreto 1654/2002 – BO: 06/09/2002
Decreto 1012/2006 – BO: 08/08/2006
004198E
