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JURISPRUDENCIAEmpleados públicos. Interinato. Concurso de cargos. Estabilidad
Se confirma el fallo que hizo lugar al proceso sumario de ilegitimidad, pues por vigencia del art. 17 de la ley 10.471 correspondía extender la designación del actor en el cargo interino para el que había concursado, hasta tanto la autoridad actuante no renueve el llamado a concurso para proveer un nuevo nombramiento.
En la ciudad de La Plata, a 12 de julio de 2017, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Genoud, Pettigiani, de Lázzari, Soria, Kogan, se reúnen los señores Jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa A. 71.425, «Zugasti, José Santiago contra Hospital Integral de Agudos L.C. Gandulfo. Proceso sumario de ilegitimidad. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley».
ANTECEDENTES
I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto hizo lugar a la pretensión anulatoria de la disposición 510/09, dictada por la Dirección Ejecutiva del Hospital Interzonal General de Agudo Luisa C. Gandulfo, en lo que atañe a la concreta situación laboral del actor.
Impuso las costas del proceso en el orden causado, en los términos del art. 51 del Código Contencioso Administrativo.
II. Disconforme con tal pronunciamiento, el representante fiscal dedujo recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley y doctrina legal.
III. Dictada la providencia de autos (v. fs. 243) y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, corresponde plantear y votar la siguiente
CUESTIÓN
¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley?
VOTACIÓN
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo:
I. 1. La Jueza en lo Contencioso Administrativo a cargo del Juzgado N° 1 del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, en lo que al caso interesa, hizo lugar a la demanda interpuesta por José Santiago Zugasti -Jefe de Servicios de Coordinación de Cuidados Críticos, en calidad de interino, del Hospital Interzonal General de Agudos Luisa C. Gandulfo- contra la citada entidad, y anuló la Disposición 510/09 (v. fs. 178/187).
Para así decidir, la magistrada entendió que, en el caso, por vigencia del art. 17 de la ley 10.471 correspondía extender la designación del actor en el cargo interino para el que había concursado, hasta tanto la autoridad actuante no renueve el llamado a concurso para proveer un nuevo nombramiento.
2. Disconforme con tal pronunciamiento, la parte demandada dedujo recurso de apelación, argumentando que el propio carácter interino del cargo en cuestión impide considerar la existencia de un derecho adquirido en cabeza del agente Zugasti, sin que, en el caso, pueda modificarse dicha circunstancia por la mera ausencia de un nuevo llamado a concursos (v. fs. 194/201).
3. En sentencia obrante a fs. 221/224, la Cámara Contencioso Administrativa del Departamento Judicial de La Plata consideró, de un lado, que carecía de relevancia para modificar la decisión de primera instancia el hecho de que por resolución 2.137/10 se haya rechazado el recurso jerárquico interpuesto por el accionante contra la resolución 510/09, atento a que se había dictado después de considerarse admisible la demanda por retardación.
De otra parte, entendió que la cuestión a resolverse se encuentra legalmente regulada por los arts. 8, 17 y 21 de la ley 10.471, y que se halla fuera de discusión el transcurso holgado del plazo de designación de 4 años allí previsto para cubrir el cargo de Jefe de Servicio de Terapia Intensiva. Por ello, expresó la alzada, carece de fundamento la posición de la demandada en relación a que la autoridad administrativa tendría una atribución discrecional para decidir la continuación o no del actor en el cargo para el que fuera designado, con prescindencia de un nuevo llamado a concurso -verdadera «condición de posibilidad» para el cese contemplado en el art. 17, citado- (v. punto 2. de la sentencia referida).
Así, expresó la Cámara interviniente que la expiración del plazo de designación no implica la transformación del alta por concurso en una susceptible de limitación, según que lo decida la autoridad administrativa en cualquier tiempo, sino que, por imperio del art. 8 de la ley 10.471, la pérdida de la función corresponde únicamente cuando se sufrague la exigencia suficiente de un nuevo llamado de cobertura.
4. La representación fiscal interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley (v. fs. 228/236) sosteniendo que la sentencia recurrida violaba la ley aplicable (art. 17 de la ley 10.471) así como la doctrina legal que esta Suprema Corte ha establecido para casos análogos.
Se agravia de la decisión de la alzada en relación al mantenimiento del actor en una función transitoria para la que había sido designado en el marco del régimen de la carrera profesional hospitalaria, en tanto al haber accedido por concurso en el año 1999 a un cargo que ya no se encuentra en la estructura funcional del Hospital Gandulfo, así como de la afirmación de que sólo podía ser removido de aquél mediante la realización de un nuevo concurso.
Alega respecto de tal declaración, que la Cámara actuante se ha apartado de la recta interpretación del art. 17 de la ley 10.471, en tanto éste dispone que las designaciones por concurso serán ejercidas «por un período de 4 años», transcurrido el cual, el agente debe regresar a su anterior situación de revista, pudiéndose presentar a concurso para ese u otro cargo cuando la autoridad administrativa lo convoque.
Cita, en aval de su postura, doctrina de esta Suprema Corte en la cual se ha sostenido que los agentes públicos no poseen más derechos que los previstos de modo expreso o razonablemente implícito en el régimen jurídico que ha disciplinado su incorporación y desempeño en la relación de empleo público (cfr. doctr. causas B. 50.547, «Zaragoza», sent. de 31-5-1988; B. 51.827, «Palacio», sent. de 16-11-1993; B. 56.876, «Torres», sent. de 24-11-1999; entre otras). En particular, afirma que las designaciones interinas como modalidad del ejercicio de funciones públicas, tiene como nota distintiva su transitoriedad, y por tal razón los agentes así designados carecen de estabilidad en la función que bajo ese título cumplan (cfr. doctr. causa B. 50.524, «Meabe», sent. de 30-4-1991).
Por último, y en función de los agravios expuestos, la demandada sostiene que nos encontramos frente a un «pronunciamiento arbitrario» de conformidad con el alcance que la Corte Suprema de la Nación ha asignado a dicho término, puesto que aquél no deriva razonadamente del derecho vigente, según las circunstancias comprobadas de la causa.
II. El recurso no puede prosperar.
1. Es requisito de ineludible cumplimiento para el recurrente en instancia extraordinaria la réplica concreta, directa y eficaz de los fundamentos estructurales del fallo, puesto que la insuficiencia impugnatoria en este aspecto, deja incólume la decisión que se controvierte y esa deficiencia se presenta, entre otros factores, como consecuencia de la falta de cuestionamiento idóneo de los conceptos o fundamentos sobre los que, al margen de su acierto o error, se asienta la sentencia del tribunal (doctr. causas Ac. 73.447; sent. de 3-5-2000; Ac. 72.204, sent. de 15-3-2000; Ac. 81.965, sent. de 19-3-2003; Ac. 90.421, sent. de 27-6-2007).
Tal déficit exhibe la pieza recursiva, pues al denunciar la errónea interpretación y aplicación del art. 17 de la ley 10.471 repite consideraciones formuladas en el recurso ordinario de apelación acerca de la exégesis que considera cabe asignar a los conceptos contenidos en la norma (v. fs. 194/201). Mas, en ese derrotero, soslaya abordar adecuadamente las razones esgrimidas por la alzada para dar cuenta de los deberes legales que surgen del citado precepto, así como los sucesos posteriores a la designación por concurso, donde se observa el mantenimiento de una situación de revista permanente en el nivel de Jefatura, aunque adecuada a las contingencias funcionales sufridas por la limitación de la estructura orgánico funcional del hospital (cfr. resol. 272/03 y 366/09; punto 2 de la sentencia impugnada).
La conclusión del a quo referida a que tales eventos niegan materialmente el carácter «interino» de la designación, así como la existencia de una discrecionalidad administrativa ilimitada para decidir el llamado a concurso en cualquier tiempo, no ha sido eficazmente rebatida (art. 279, CPCC).
De tal modo, queda en evidencia que la denuncia de violación del art. 17 de la ley 10.471 resulta infundada.
2. Por lo demás, el examen de las actuaciones destaca que habiéndose asignado la función de Jefe de Servicio de Terapia Intensiva -por concurso- a partir del 1-10-1999 (resol. 3511/99), luego de vencido el plazo de 4 años, el actor continuó en la misma en carácter de interino (resol. 6.272/03).
Tiempo después, se limitó la citada función como Jefe de Servicio de Terapia Intensiva, determinándose la prestación bajo el rótulo de Jefe de Servicios de Coordinación de Cuidados Críticos (resol. 767/06), para finalmente en el año 2009 reintegrar al actor al cargo de médico de planta con Especialidad Terapia Intensiva (disp. 510/09).
Es decir, una vez vencido el plazo de 4 años mediante el cual el accionante se desempeñó en el cargo merced al concurso en que participara, continuó ejerciendo la función 6 años más, sin que hubiese realizado una nueva convocatoria para cubrir esa función.
A través de ese perfil, y ante la omisión del llamado a cubrir el cargo por parte de la demandada, las designaciones interinas tuvieron por virtud, posibilitar -de algún modo- la continuidad de la prestación del servicio.
La hermenéutica desplegada por la Cámara actuante, implica que luego de transcurrido el período de estabilidad que brinda un concurso (art. 17, ley 10.471), la administración se encuentra en la encrucijada de llamar a una nueva selección o determinar bajo la figura del interinato la continuidad del agente bajo la función hasta que se realice el pertinente concurso (arts. 30 y 47, ley cit.).
Si bien la norma indica que tal situación no podría superar el término de un año, ello aludiría -según el pensamiento del a quo- a un emplazamiento para un nuevo llamado o una condición de designación temporal de situaciones no precedidas por un concurso.
En el caso, tal como se expuso, la situación comprendió el período que va desde el año 2003 hasta 2009, sin acreditarse el llamado a concurso respectivo.
De tal forma, la alzada ha entendido que la modalidad de prestación interina que determina el art. 30 del cuerpo legal indicado, cuando registre un concurso como antecedente, importa designación provisoria que sólo cedería ante la instrumentación de una nueva convocatoria.
La impugnación sostenida en el recurso de inaplicabilidad de ley por el representante del Fiscal de Estado, discurre en torno a la explicación de la naturaleza y situaciones precarias de empleo que no otorgan estabilidad al agente o bien a través de la inexistencia de un derecho adquirido en cabeza del actor (v. fs. 231/233). En tal faena, no reparó en que la línea decisoria atravesaba una estructura distinta, a partir del diseño legal de una singular modalidad de interinato.
Por lo tanto tal descuido, deja sin cuestionamiento la motivación esencial de la sentencia de la cual se agravia, sellando así el fracaso de su tarea.
3. Por otra parte, el art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial impone la indicación, en términos claros y concretos de la doctrina de este Tribunal que se reputa violada o erróneamente aplicada (doctr. causa Ac. 95.743, sent. de 13-12-2006).
En la especie, la cita de fallos de esta Suprema Corte relativos a las características generales de la relación de empleo público, o bien al derecho a la estabilidad (v. fs. 233 y vta.) no satisface tal exigencia, pues no se explica cómo ellos se relacionan con la supuesta actuación indebida del Tribunal a quo. En rigor, tal desarrollo se centra -de un lado- en la mera discrepancia que manifiesta el recurrente en relación a la valoración de los hechos del caso que efectuó la Cámara. Del otro, en una reedición de la cuestión vinculada a la interpretación que -a su criterio- cabe otorgar al art. 17 del Estatuto del Personal Hospitalario. Ello evidencia que el ángulo argumental con que la Cámara abordó la parcela referida a las condiciones en que la demandada puede ejercer el ius variandi, no ha sido controvertido eficazmente por la recurrente, por lo que tal embate lejos está de ajustarse a lo dispuesto por el art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial.
4. El restante agravio, relativo al carácter arbitrario del pronunciamiento, tampoco es de recibo, pues la recurrente no demuestra la infracción que sustenta su intento impugnatorio.
Inicialmente cabe recordar que la fijación de los hechos y la valoración de la prueba son cuestiones propias de los jueces de mérito y, por regla, se hallan exentas del control por vía del recurso extraordinario salvo que se invoque y se demuestre el absurdo (cfr. causa A. 69.592, «Basilico», sent. de 6-5-2009).
El señalado vicio, que habilita la revisión de la valoración probatoria efectuada por el tribunal de la instancia, exige la demostración del error grave, grosero y fundamental cristalizado en una conclusión incoherente y contradictoria en su aspecto lógico formal e incompatible con las constancias objetivas que resultan de la causa (cfr. L. 73.205, sent. de 10-4-2001; C. 101.224, «Dillon», sent. de 26-8-2009; L. 97.473, «Aguirre», sent. de 23-3-2010; entre otras), carga que el interesado no cumple satisfactoriamente en la especie.
El recurrente se explaya en digresiones genéricas e imprecisas que poco tienen de crítica concreta y frontal de los fundamentos del decisorio. Además, como ya se dijo, su ataque se reconduce a los argumentos que ya se utilizaran respecto de la interpretación jurídica que en su criterio cabe extraer de los términos del citado art. 17 de la ley 10.471, ya descartados en el acápite anterior.
En tal sentido, recuerdo que tiene dicho este Tribunal que no se configura el vicio lógico de absurdo cuando el recurrente se limita a presentar su particular versión de los hechos y su propia valoración del pronunciamiento (cfr. doctr. causas C. 108.692, «Gianello», sent. de 9-2-2011; L. 99.449, «Barrionuevo», sent. de 28-12-2010; L. 99.436, «Gómez, Héctor», sent. de 22-12-2010; L. 101.954, «López», sent. de 9-12-2010; entre muchas otras).
Es que, como se dijo, la impugnación basada en la simple contraposición de criterios no satisface la gravosa carga que importa la demostración del vicio de absurdo (cfr. doctr. causa L. 103.429, «Iturbe», sent. de 17-11-2010).
III. Por lo anteriormente expuesto, juzgo que corresponde rechazar el recurso extraordinario interpuesto a fs. 228/236 por Fiscalía de Estado.
Costas a la recurrente en su condición de vencida (cfr. doctrina de la mayoría en causa A. 68.914, «Larrauri», sent. de 22-12-2008 y arts. 60 ley 12.008 -texto según ley 13.101-, y 68 y 289 in fine, CPCC).
A la cuestión planteada, voto por la negativa.
Los señores Jueces doctores Pettigiani y de Lázzari, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Genoud, votaron la cuestión planteada también por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
1. Me aparto de la solución propiciada por el ponente, pues estimo que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario obrante a fs. 228/236.
2. Tal como arriba el expediente a esta instancia, el núcleo de la cuestión controvertida gira en torno al alcance del art. 17 de la ley 10.471 reguladora de Carrera Médico Hospitalaria. Pero antes de avanzar sobre ello, corresponde dar cuenta de la suficiencia técnica de la impugnación articulada por ante esta Corte, recaudo que estimo sobradamente cumplido en la especie.
a. La sentencia aquí controvertida rechazó el recurso de apelación deducido por la demandada y confirmó el pronunciamiento de primera instancia que había acogido la pretensión formulada por el actor.
b. El a quo, tras restar incidencia en el caso de la resolución ministerial agregada a fs. 203/205, sostuvo una argumentación que puede sintetizarse como sigue:
i] Como el actor cumplía una función que fue discernida originariamente por concurso y luego sobrevino su prolongación en exceso del plazo de cuatro años concursado en una jefatura de servicio hospitalario que, aunque con otra denominación, se mantuvo en su sustancia; este derrotero obsta a la aplicación del criterio según el cual está ante un interinato, lo que constituye un «eje decisivo» para valorar las variantes funcionales sucedidas (v. fs. 222 vta./223).
ii] No procede reconocerle a la autoridad una potestad discrecional para decidir la baja en la función con prescindencia de un nuevo llamado a concurso.
iii] Ese llamado, en opinión de la Cámara, es una «condición de posibilidad» para el cese que contempla el art. 17 de la ley 10.471 (v. fs. 233); de modo que no es pertinente convertir en transitoria la permanencia del agente, pasados los cuatro años de su alta por concurso, ni permitir un uso discrecional de la atribución de limitar funciones (v. fs. 233).
iv] Por ende, luego del vencimiento del plazo de cuatro años, las funciones concursadas se mantienen sin solución de continuidad y bajo las mismas condiciones de revista, hasta tanto se dicte una nueva designación por concurso. Como la limitación de funciones del actor no ha sido resultado de un nuevo concurso, debe estarse a favor de un «criterio de permanencia» en el cargo del actor (v. fs. cit.)
c. Contra el fallo en cuestión la Fiscalía de Estado interpuso el recurso de inaplicabilidad de ley bajo examen.
i] En esa impugnación controvierte el núcleo argumental de lo resuelto, y lo rechaza básicamente porque lleva a prescindir de la norma legal aplicable (art. 17, ley 10.471), que entiende violada por la sentencia.
ii] Se explaya (v. fs. 230 vta./231 vta.) en alegaciones acerca de que la función concursada por el reclamante sólo se extiende por el plazo legal de cuatro años; que según el art. 17 citado, último párrafo, los agentes cesan al cabo de ese lapso y deben retomar los cargos de planta en los que antes revistaban; que todas las jefaturas ulteriores fueron otorgadas al actor en carácter interino y que ninguna prerrogativa jurídica pudo ampararlo una vez transcurrido el referido plazo cuatrienal, a tenor de lo dispuesto en la ley 10.471. En adición, se afirma en el hecho de que la función a la que hubo de acceder por concurso en el año 1999 no se encuentra vigente en la actualidad.
iii] Pone de relieve que la vigencia del nombramiento por concurso ha expirado el 1-10-2003 por el transcurso del plazo legal de ejercicio, período al que le sucedieron asignaciones interinas de funciones, que no generan derecho adquirido alguno a su mantenimiento. Por tanto, al momento de disponerse el cese en la jefatura interina «…no existía norma que reconociera a la demandante el derecho a mantenerse en la función pretendida» (v. fs. 231 vta.). Ello así, porque otorgarle estabilidad al actor, en tales condiciones, contradice el régimen de la ley 10.471 (arts. 17, 21 y concs.) que regula específicamente las cuestiones relativas a la promoción a un cargo superior con estabilidad y las concernientes a una función interina.
iv] En torno al alcance de las funciones o designaciones interinas, cita extensamente la doctrina legal de la Corte, que, desde antiguo, destaca las notas de transitoriedad de dichos cargos así como su ausencia de estabilidad, y que entiende violada por el fallo (v. fs. 232 y vta./235).
v] Añade que la circunstancia de que la autoridad no hubiera llamado a un nuevo concurso, aunque pudiese evidenciar una irregularidad administrativa, carece de aptitud para conferir al actor un derecho a mantenerse en la función bajo controversia, recordando lo sostenido por este Tribunal en los precedentes B. 50.090 y 50.524 (v. fs. 235).
vi] Por fin, sobre la base de todo ello, concluye en la arbitrariedad del pronunciamiento impugnado, en cuanto, de un lado, prescinde de los arts. 17, 47 y concs. de la ley 10.471 que fijan un límite temporal a las designaciones por concurso y establecen que a su vencimiento «…el agente debe volver a su situación de revista anterior» (v. fs. 235 vta.), y, de otro, mantiene al actor en una función que no está prevista en la estructura orgánico funcional del Hospital «Gandulfo» luego de las modificaciones realizadas en los años 2005 y 2009.
d. Con claridad y concisión, la recurrente se hace cargo de las circunstancias del caso, asignándoles un sentido opuesto al dado por la Cámara; y también de los pasajes que estructuran la sentencia, más próximos a lo intrincado que a lo diáfano, explicando por qué la inobservancia de un concurso ulterior no autoriza la perpetuación de un estatus expirado para el actor, ni es óbice para la extinción válida de su interinato. Frente a la postura del a quo, en cuanto a que la administración no debió poner fin, en la manera en que lo hizo, al cometido interino del reclamante, la Fiscalía de Estado se afirma en el texto la ley aplicable que avala la juridicidad de lo actuado por la demandada.
Lo esencial del fallo es contestado en el recurso, cuyo contenido, insisto, desarrolla una crítica circunstanciada, precisa, con mención de las normas y la doctrina legal de esta Corte que se consideran violadas o erróneamente aplicadas. Ergo, supera con creces el umbral de la suficiencia técnica (art. 279, CPCC).
3. Dicho esto, cuadra abordar la cuestión sustancial traída a esta Corte, adelantando mi parecer favorable a la procedencia de la impugnación.
a. El actor accedió a la función motivo de esta contienda por concurso en el año 1999. Al finalizar el plazo de cuatro años previsto en el art. 17 antes citado, la Administración decidió, mediante resolución 272/2003 del Ministro de Salud (obrante a fojas 84/88, ver en particular fs. 87) asignarle funciones como Jefe de Servicio de Terapia Intensiva con carácter interino.
Luego, por resolución ministerial N° 767/2006, y sobre la base la modificación de la estructura orgánico funcional del hospital, se limitaron las funciones interinas que venía ejerciendo y se le asignaron, también interinamente, las de Jefe de Servicio de Coordinación de cuidados críticos.
Finalmente, mediante Disposición 510/09, el Director del Hospital Gandulfo, dispuso, ad referéndum del Ministro, limitar estas funciones del accionante, considerando que, en función de la nueva estructura orgánico funcional aprobada mediante resolución 366/09 resultaba necesaria tal medida hasta el llamado a concurso correspondiente. Aquella disposición fue ratificada por resolución ministerial 2.137/10.
b. El art. 17 de la ley 10.471 estructura un régimen que se condensa en los siguientes elementos:
i] las «únicas funciones con estabilidad» son las detalladas en los ítems 1 a 6 del art. 8 del citado cuerpo legal (Jefe de Unidad de Diagnóstico y Tratamiento; Jefe de Unidad de Internación o de Consulta; Jefe de Unidad Sanitaria; Jefe de Sala o Subjefe de Servicio; Jefe de Guardia y Jefe de Servicio, respectivamente);
ii] esas funciones deben ser «cubiertas por concurso y ejercidas por un período de cuatro (4) años», lapso durante el cual las jefaturas gozan de estabilidad;
iii] los agentes al vencer los cuatro años cesan en las jefaturas concursadas y «…retomarán los cargos de planta que revistaren», sin perjuicio de que, obviamente, pueden presentarse a un nuevo concurso para ocupar la función anterior u otras funciones.
Como se observa, el precepto establece un plazo de vigencia de los concursos y de la estabilidad en los cometidos concursados. No autoriza su prórroga, ni permite interpretar que quienes accedan a las funciones señaladas por concurso tengan el derecho a prolongarlas al vencimiento del plazo legal, ni, menos aún, que únicamente ellas pueden cesar, no ya al expirar dicho término, sino al dictarse ?o notificarse? el acto administrativo que, concurso mediante, lo adjudicare a un tercero. En todo caso, puede cuestionarse el cese en un interinato, no ya invocando una estabilidad de la que se carece sino por vicios intrínsecos del acto, extremo que no se da en la especie.
c. En el asunto bajo estudio, la estabilidad en la jefatura cuyo mantenimiento procura el actor concluyó en el año 2003 (resolución 272), esto es, al concluir el lapso legal del art. 17 en cuestión.
Por eso, cuando la autoridad administrativa dispuso la limitación de la nueva jefatura que ejercía, en el año 2009 (resolución 366 de fojas 107/113), el actor no ostentaba un desempeño fruto de aquel procedimiento de selección, sino otro, en calidad de interino.
d. El interinato en la asignación de jefaturas de la índole de las aquí examinadas se caracteriza por su carácter provisional, temporario, no estable. Ello se explica por cuanto el ordenamiento establece que el acceso a funciones estables, aunque ellas durasen un determinado período, debe hacerse por concurso y con periódica renovación.
De allí que la Suprema Corte haya reconocido a la autoridad ejecutiva amplitud o flexibilidad para limitar esa clase de designaciones no estables, por causas inherentes a la organización de las estructuras administrativas o más genéricamente por razones de servicio (causas B. 48.958, «Civitelli de Genitti», sent. de 12-11-1985; B. 49.818, «Battinic», sent. de 13-5-1988; B. 50.319, «Guash de Gómez», sent. de 18-4-1989; B. 51.877, «Vázquez», sent. de 23-2-1993; B. 57.736, «Angulo», sent. de 7-3-2001; B. 58.544, «Nicora», sent. de 29-6-2005; B. 57.092, «Bueno», de 27-11-2013 y sus citas).
e. En fecha más próxima (causa B. 53.043, «Martín», sent. de 13-4-2011), al decidir un caso suscitado a raíz de la limitación de funciones de una jefatura interina en el ámbito de la carrera médico hospitalaria, el Tribunal tuvo la ocasión de ratificar esta línea de razonamiento, al sostener que «…las designaciones interinas son aquéllas que la Administración efectúa ante la ausencia transitoria del titular de un cargo y que recaen en agentes que pertenecen a la misma organización»; agregando que el interinato, como la suplencia «…tienen en común la nota distintiva de su transitoriedad». Por eso reconoce la potestad administrativa para limitarlas (causa B. 53.043, cit.).
Tiempo después sostuvo el mismo criterio en autos B. 66.098 («Mussolinio», sent. de 7-5-2014).
En el caso, la autoridad ministerial ha ejercido esa potestad, mediante las citadas resoluciones 272/03 y 767/06.
f. Apartándose de aquella jurisprudencia el reclamante pretende en esta causa resguardar un supuesto derecho a la permanencia en la jefatura interina del hospital, por el solo hecho de haber obtenido, bastante tiempo antes, otra similar mediante concurso, cuya vigencia había fenecido con creces, y cuando, en rigor, a las últimas funciones directivas accedió a través de renovados actos conferidos en términos no estables, con esa nota de provisionalidad. La sentencia recurrida, al acoger la pretensión, también ignora la doctrina legal de esta Corte.
Es que el nombramiento del actor como Jefe de Servicio de Coordinación de Cuidados Críticos tuvo la nota propia de la interinidad, a través de la resolución 767/06. No era predicable a su respecto una aptitud para hacer nacer una estatus jurídico diferente, amparado por la inamovilidad.
g. Parece incontrastable entonces que el pronunciamiento impugnado infringe el art. 17 de ley 10.471 -norma, vaya dicho, cuya constitucionalidad no ha sido controvertido en autos- e ignora su contenido.
En su último párrafo, aquel precepto determina que al finalizar los cuatro años de estabilidad en la designación por concurso «…los agentes que cesaren en cualquiera de ellas, retomarán los cargos de planta que revistaren».
No supedita esa cesación al resultado de un procedimiento de selección ulterior. Tampoco cabe deducir de su letra, que vencido dicho plazo al agente le asista el derecho a permanecer el desempeño de la función ni, en principio, a evitar su limitación por parte de la autoridad administrativa, hasta que, tras la celebración de un nuevo concurso, otro profesional sea designado en ella por haber acreditado los mejores méritos en dicho procedimiento de selección.
h. La letra de la norma no ampara la pretensión articulada por el demandante y que ha estimado el a quo.
Ella propicia una inteligencia de la ley que, como prescinde de sus términos sin motivo plausible, luce reñida con una adecuada hermenéutica (doctr. causa B. 64.916, «Rapi de Lascano», sent. de 18-4-2011 y «Bueno», de 27-11-2013; entre otras), y que lleva a dotar a la situación subjetiva del actor de una injustificada ultra-actividad que, en la práctica, desvirtúa la fuerza normativa del último párrafo del art. 17 de la ley 10.471.
i. En oportunidad de decidir sobre la índole de los cargos otorgados en calidad interina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sentado un criterio que sirve de guía interpretativa para el presente caso.
En primer lugar, en un asunto relativo a las atribuciones de la Universidad pública en relación con sus docentes, ha reconocido su amplitud o flexibilidad para ponderar si median razones de interés público para finalizar los interinatos. Sostuvo que cuando los agentes se desempeñan merced a designaciones interinas no pueden reclamar la permanencia en sus empleos sino durante el lapso de la respectiva designación, si la hubiera, por cuanto «…carecen de titularidad activa para exigir una determinada conducta de la universidad […] toda vez que las designaciones interinas son decisiones con alcance temporal limitado» (in re O. 547. XLII. Recurso de hecho, «Orías, Raúl c/Universidad Nacional de Río Cuarto», sent. de 23-3-2010).
Con similar comprensión, ha tachado de arbitrarias ciertas interpretaciones por las que se reconocía, aún de modo indirecto, una suerte de garantía de permanencia en el cargo, cuando el régimen legal aplicable de modo similar al invocado en autos no contenía norma alguna que permitiese tal conclusión (v. «Olavarría y Aguinaga», Fallos: 330:2.180).
En dicha causa, la Corte Suprema, al interpretar una disposición que establecía que al vencimiento de un interinato o de su prórroga la vacante debía «…ser llenada por concurso», puso de resalto que la sana inteligencia del ordenamiento no permite concluir que consagre «…una suerte de estabilidad al agente interino cuando no existe en el régimen legal norma alguna que le garantice la permanencia en el cargo», pues no se le otorga derecho al interino «…a permanecer en el cargo hasta que éste sea cubierto por concurso» (Fallos cit.), con lo que la autoridad no tiene vedado «…disponer el reemplazo de un agente interino por otro de similar situación de revista». Para concluir postulando que, dado que el simple transcurso del tiempo no permite que el agente transitorio alegue un derecho adquirido a la definitiva permanencia en las funciones, «…debe reconocerse a la administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales … en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o medida disciplinaria encubierta» (sent. cit.; criterio reiterado, entre otros, en las causas: C.3055.XLII. «Caratti, Carlos Norberto cl Estado Nacional – Administración Federal de Ingresos Públicos», fallado el 8-4-2008; D. 38. XLIV. «Dali Yvan, Patricia Amelia c/Estado Nacional-A.F.I.P. D.G.I. s/ nulidad e inconst. resol.», sent. de 2-12-2008; y C. 377. XLVIII. «Conti, Elizabeth Antonieta c/AFIP s/medida cautelar – sumarísima», sent. de 8-4-2014).
j. A la luz de las anteriores consideraciones, salta a la vista el error in iudicando en que incurre el pronunciamiento en cuanto, sin apoyo normativo, señala que el concurso sería la «condición de posibilidad» del cese del interinato, desconociendo el texto expreso del art. 17 de la ley 10.471.
De seguirse a ultranza el criterio del fallo, bastaría con que la autoridad llamase una sola vez a concurso la jefatura hospitalaria y la adjudicase a una persona, sin convocarlo nuevamente, para garantizarle una permanencia indefinida en las funciones que ignoraría el plazo de cuatro años y neutralizaría la restitución al anterior cargo de revista, previsiones, ambas, impuestas por el art. 17 ya mencionado. Una forma sencilla de esquivar la vigencia de la regla que prescribe la periodicidad y renovación cuatrienal de los cargos concursados.
k. En otro orden de ideas, el actor tampoco ha demostrado que en el caso la Administración, más allá de contar con la potestad de no mantener su interinato, al decidir cancelarlo haya desbordado el ejercicio legítimo de sus potestades de organización.
De un lado, no se dan en autos circunstancias asimilables a las consideradas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso «Silva Tamayo» (S. 897. XLV. Silva Tamayo, Gustavo Eduardo c/ EN – Sindicatura General de la Nación – resol. 58/03 y 459/03 s/ empleo público, sent. de 27-12-2011). En este precedente, en primer lugar, se valoró que en el acto de designación interina la autoridad administrativa se había autolimitado el ejercicio de sus potestades de cancelación ulterior del interinato, al supeditarlas de manera expresa a la realización de determinados procedimientos para operar un eventual reemplazo o sustitución del designado, extremo que no se configura en la especie; y en segundo lugar, se demostró que el acto de baja o cese del interinato contenía en sí mismo vicios graves de legalidad, lo que tampoco ocurre en autos.
De otro lado, los argumentos esgrimidos por el demandante en torno a los defectos del acto, en vista de su generalidad y falta de adecuación específica al caso, no logran conmover la legalidad que en principio cabe adjudicarle dada su presunción de validez. En cuanto a la competencia del órgano emisor del acto administrativo, cabe tener presente que la controvertida disposición 510/2009, dictada «ad referéndum» de la autoridad superior, fue ratificada por resolución ministerial 2137/2010, agregada por la demandada a fojas 203/205 (v. fs. 206/207). Esta circunstancia, sumada a la protección cautelar que el reclamante obtuviera, permiten considerar superado problema que la disposición causaba, en vista de ese saneamiento ulterior (doct. art. 3, Dec. ley 7.647/70; B. 56.525,»M.,A. c/Municipalidad de La Matanza. D.C.A.», sent. de 13-2-2008) y, en particular, en el entendimiento de que el efecto de la limitación de las funciones, ratificada por aquella resolución ministerial, ha de operar a partir de la revocación de la sentencia impugnada en autos.
5. No se me escapa que la autoridad administrativa ha dilatado la situación de interinato motivo de estas actuaciones, sin convocar a concursos para cubrir regularmente las jefaturas del servicio hospitalario en cuestión. Ello pudo haber dificultado el deseo del actor para mantenerse en ellas con arreglo a un nuevo concurso -lo cual, vaya dicho, no fue planteado en autos como un agravio de su parte-, y todavía más, sumado al interinato que aquél prolongó, probablemente haya impedido a otros profesionales aspirar competir en un concurso por dichas funciones, acreditar sus méritos y, en su caso, lograr que les fueran discernidas a su favor.
Por consiguiente, sin perjuicio de lo aquí decidido sobre la procedencia del recurso y aunque la anómala inercia señalada no sea fuente de un derecho en cabeza del actor (A. y S. 1991-I-629 y 640), cabe exhortar a la Administración provincial demandada para que adopte todos los recaudos necesarios con el objeto de convocar, tramitar y resolver adecuadamente y en tiempo oportuno, los concursos de este tipo de jefaturas, de modo de evitar la continuidad en interinatos prolongados y con el propósito de dar satisfacción a los fines de interés público buscados por el régimen de la ley 10.471.
6. En suma, se encuentra configurada la infracción normativa denunciada así como el desconocimiento de la doctrina legal aplicable al caso.
De tal forma, procede acoger la impugnación articulada por la Fiscalía de Estado, revocar el fallo de Cámara recurrido y, por ende, desestimar de la demanda entablada así como hacer cesar las medidas cautelares dispuestas en el proceso. Ello sin perjuicio de exhortar a la demandada para que adopte todos los recaudos necesarios con el objeto de convocar, tramitar y resolver adecuadamente y en tiempo oportuno, los concursos de este tipo de jefaturas, de modo de evitar la continuidad en interinatos prolongados y con el propósito de dar satisfacción a los fines de interés público buscados por el régimen de la ley 10.471.
Las costas se imponen a la actora vencida (arts. 60 inc. 1, ley 12.008 -texto según ley 13.101- y 289 in fine del CPCC). En punto a las costas generadas en las instancias de grado se distribuyen por el orden causado (art. 51 de la ley 12.008, texto según ley 13.101; conforme doctrina de la mayoría en la causa A. 70.603, «Rolón», sent. de 28-10-2015).
Voto por la afirmativa.
La señora Jueza doctora Kogan, por las mismas razones del señor Juez doctor Genoud, votó la cuestión también por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
SENTENCIA
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, corresponde, por mayoría, rechazar el recurso extraordinario interpuesto, con costas a la recurrente en su condición de vencida (arts. 60.1, ley 12.008 -texto según ley 13.101- y 289, CPCC).
Regístrese y notifíquese.
024522E
