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JURISPRUDENCIASanciones administrativas. Poder de policía. Ente regulador. Multa. Incumplimiento. Pliego. Non bis in idem
Se hace lugar a la multa interpuesta por el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de CABA contra la UTE apelante, dado que el ente sancionador es competente para aplicar la citada multa y se acreditó el incumplimiento en el servicio brindado, arribándose a ello mediante un procedimiento administrativo ajustado a derecho y motivado.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los 22 días del mes de diciembre de dos mil quince, reunidos en acuerdo los señores jueces de la sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dictar sentencia en los autos caratulados “Ecohábitat SA EMEPA SA UTE (Res. 62) c/ Ente Único Regulador de los Servicios Públicos CABA s/ recurso directo sobre resoluciones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos”, Expte. Nº D84024-2013/0. Practicado el sorteo, resultó que la votación debía realizarse en el siguiente orden: Fernando E. Juan Lima, Esteban Centanaro y Mabel Daniele.
A la cuestión planteada, el Dr. Fernando E. Juan Lima dijo:
RESULTA:
1. A fs. 1/23 se presentaron mediante apoderados, Ecohábitat S.A. y EMEPA S.A. -las que conforman una Unión Transitoria de Empresas, en adelante NITTIDA- e interpusieron recurso directo judicial, previsto en el artículo 21 de la ley Nº210, contra la resolución Nº162/E/2013, dictada por el Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -en adelante, el Ente o EURSPCABA-, solicitando que se declarase su nulidad, con costas a la demandada.
Sostuvieron que mediante la resolución impugnada, el Ente aplicó una multa de … pesos (…), equivalentes a sesenta (60) puntos de penalidad por presuntas diseminaciones durante la recolección de residuos domiciliarios, treinta (30) puntos por supuestos derrames en la vía pública durante la recolección de residuos domiciliarios, cinco (5) puntos por presuntas infracciones en el servicio de reparación y/o reposición de cestos papeleros, veinte (20) puntos calculados sobre el servicio de recolección de restos de obra y demolición y, por último, con veinte (20) puntos calculados sobre el servicio de recolección de restos verdes.
Relataron que el sumario en cuestión se originó a partir de diversas faltas detectadas con respecto a distintos servicios de higiene urbana y que, pese a haberlas subsanado y dado una rápida respuesta al Ente, éste procedió a sancionar a la empresa a través de la resolución Nº162/E/2013.
Seguidamente, plantearon la nulidad de la citada resolución en virtud de ciertos vicios que presentarían sus elementos.
En primer lugar, afirmaron que el acto impugnado adolecía de vicios en su causa. En tal sentido, por un lado, entendieron que la superposición de facultades sancionatorias generó una duplicidad de procedimientos que no sólo afecta la garantía del administrado de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, sino que además provoca el riesgo de existencia de dos decisiones administrativas contradictorias sobre una única situación. Por ello, sostuvieron que hasta que no se corrigiese tal superposición, el Ente no podía razonablemente pretender ejercer facultad sancionatoria alguna sino que debía, en todo caso, limitarse a poner en conocimiento a la DGL del incumplimiento en el servicio que hubiere detectado (v. fs. 4 vta.).
Por otro lado, señalaron la ausencia de causa válida, dada la inexistencia de faltas pasibles de sanción; pues la resolución impugnada se basaba en infracciones erróneamente constatadas.
En segundo término, consideraron viciado el objeto por violación de la ley aplicable. Afirmaron que en la norma se establecía una pena para la falta de prestación o desempeño deficiente de la empresa, pero en modo alguno se sancionaban “…las simples detecciones de derrames y/o diseminaciones que se produzcan en la vía pública…” (confr. fs. 11 vta). Sostuvieron entonces que, encontrándose cumplida la prestación del servicio, la empresa fue sancionada por una conducta que no se encuentra descripta como infracción en el Pliego.
Asimismo, en relación a las multas impuestas sobre las deficiencias detectadas en los servicios de reposición de cestos papeleros y de recolección de restos de obra, demolición y restos verdes, las recurrentes entendieron que el Ente no habría aportado prueba suficiente a los fines de acreditar la existencia de la causa del acto sancionatorio.
En tercer lugar, manifestaron que el Ente había violado el debido proceso adjetivo, motivo por el cual el acto impugnado adolecía de vicio en el procedimiento. Sostuvieron que el Ente vulneró lo dispuesto en la Orden de Servicio Nº1810-08 y en el Pliego, toda vez que “…NITTIDA dispone de 48 hs. para subsanar la falta (…) [y] no existió en todo el expediente administrativo, constancia de que el Ente haya labrado acta de constatación alguna, la cual podría corroborar que tales derrames y diseminaciones fueron limpiados…” (confr. fs. 15/15 vta). Añadieron que la Administración no podía decidir discrecionalmente los procedimientos aplicables a cada caso, sin respetar la regulación normativa.
En cuarto lugar señalaron que el acto recurrido presentaba vicio en el elemento motivación, pues carecía de una decisión fundada. Destacaron que el Informe Nº2982/ACA/2012 y el dictamen Nº43/AL/201 -obrantes en el expediente administrativo- no se sustentaban con datos técnicos de un modo suficiente. Tampoco se habían analizado los argumentos de su descargo al tiempo que se había desacreditado la prueba de cumplimiento por ella ofrecida bajo un genérico argumento de que las actas labradas por el inspector eran suficiente prueba de incumplimiento.
Finalmente, cuestionaron el monto de la multa por resultar irrazonable, en tanto se tomó como base de cálculo un cuadro de facturación de la empresa cuyos datos no provienen de ninguna documentación o certificado que acredite los montos en él consignados.
Por último, acompañaron prueba documental, ofrecieron informativa e hicieron reserva del caso constitucional y de la cuestión federal.
2. Que, conferido el traslado pertinente, a fs. 68/73 lo respondió el Ente solicitando su rechazo, con costas.
Sostuvo que su actuación tuvo lugar en cumplimento de las facultades conferidas por el artículo 138 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la ley Nº210 y el pliego de Bases y Condiciones licitación 06/2003. En este sentido, agregó que no existe la superposición de facultades alegada por la recurrente y que dicha cuestión ya fue zanjada en casos análogos al presente.
Asimismo, explicó que las actuaciones administrativas se habían iniciado como consecuencia de controles programados por el Ente, habiéndose constatado diversas faltas con respecto a distintos servicios de higiene urbana prestados por la parte actora.
De igual manera, agregó que de las actas de constatación surgiría con claridad que tanto el plazo previsto para la reparación de los cestos -48 hs.-, como el otorgado para la recolección de los restos de obras y demoliciones y de restos verdes -24 hs.-, se encontraban vencidos.
En este sentido, manifestó que el área técnica del organismo solicitó el inicio de sumarios administrativos por incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 59 incisos 17, 18 y 26 del Pliego.
De ese modo, indicó que todo lo actuado se puso en conocimiento a la DGL.
En este contexto, expresó que todos los expedientes se sustanciaron en los términos de la resolución Nº28/01 y que, en consecuencia, la empresa había recibido las respectivas cédulas de notificación y presentó sus descargos, respetándose así el debido proceso y el derecho de defensa.
En virtud de ello, indicó que el directorio del Ente dictó resolución sancionando económicamente a las sumariadas.
En cuanto a la proporción entre la falta y la multa, afirmó que fue determinada de acuerdo a las pautas fijadas en el Pliego.
Finalmente, desconoció expresamente la documental acompañada por la parte actora e hizo reserva del caso federal.
3. Que, producida la prueba, a fs. 107 se pusieron los autos para alegar.
En virtud de ello, a fs. 112/122 vta., la actora expresó los motivos por los cuales consideró que debía hacerse lugar a su recurso, meritó la prueba producida y mencionó aquellos extremos que estimó demostrados en la causa.
Por su parte, a fs. 124/125 vta., el Ente hizo referencia a las razones por las que entendió que debía rechazarse el recurso articulado por su contraria y, en consecuencia, confirmarse las sanciones oportunamente impuestas.
Finalmente, a fs. 126 los autos pasaron al acuerdo.
CONSIDERANDO:
4. Que, en primer lugar, cabe recordar que los jueces no se encuentran obligados a pronunciarse sobre todos los argumentos esgrimidos por las partes, ni a hacer referencia a la totalidad de las pruebas producidas, bastando que valoren las que sean “conducentes” para la correcta composición del litigio (confr. art. 310 CCAyT y Fallos: 272:225; 274:486; 276:132 y 287:230, entre otros).
5. Que, corresponde a continuación expedirse sobre el primero de los planteos efectuados por las recurrentes, con relación a la superposición de competencias que existirían entre el EURSPCABA y la DGL del GCBA.
Si bien fue encuadrado como vicio de la causa del acto, el primero de los planteos de la actora se vincula con la incompetencia del EURSPCABA para controlar la observancia del Pliego y sancionar eventuales infracciones. Según lo expuso la iniciadora de estos actuados, el ejercicio de estas funciones por parte del organismo señalado interfiere con las que corresponden al GCBA, en su carácter de concedente del servicio de que se trata. En tal sentido, “Nittida” subrayó que las facultades punitivas previstas en la ley Nº210 no se otorgaron para aplicar penalidades por incumplimientos contractuales.
A fin de analizar esta cuestión, cabe recordar que, de conformidad con el artículo 138 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (CCABA), “[e]l Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad, instituido en el ámbito del Poder Ejecutivo, es autárquico, con personería jurídica, independencia funcional y legitimación procesal. Ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios públicos cuya prestación o fiscalización se realice por la administración central y descentralizada o por terceros para la defensa y protección de los derechos de los usuarios y consumidores, de la competencia y del medio ambiente, velando por la observancia de las leyes que se dicten al respecto”.
Por su parte, a partir de la ley Nº210 (BOCBA Nº 752, del 10/08/1999) se reglamentaron los artículos 138 y 139 de la CCABA, relativos al organismo de control analizado. En su artículo 2º, referido al objeto, se menciona que “[e]l Ente ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios públicos prestados por la administración central o descentralizada o por terceros, así como el seguimiento de los servicios cuya fiscalización realice la Ciudad de Buenos Aires en forma concurrente con otras jurisdicciones, para la defensa y protección de los derechos de sus usuarios y consumidores, de la competencia y del medio ambiente, velando por la observancia de las leyes que se dicten al respecto”. A continuación se enuncian los servicios públicos a los efectos de la aplicación de la ley y en el inciso c) del mismo artículo se incluye a la higiene urbana, incluida la disposición final.
En su artículo 3º, la norma en examen enumera las funciones del EURSPCABA con relación a los servicios públicos mencionados, entre las que cabe destacar, por tener relación con el caso de autos, las siguientes: inciso a) verificar el correcto cumplimiento de las leyes o normas reglamentarias de los servicios sometidos a su jurisdicción; inciso b) controlar las actividades de los prestadores de servicios públicos en todos los aspectos prescritos por la normativa aplicable respecto de la seguridad, higiene, calidad, continuidad, regularidad, igualdad y generalidad de los servicios; inciso e) controlar el cumplimiento de los contratos de concesión, licencias, permisos, autorizaciones y habilitaciones; inciso l) reglamentar el procedimiento para la aplicación de las sanciones que correspondan por violación de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales de los respectivos servicios, de conformidad con los regímenes sancionatorios vigentes, y aplicar las mismas respetando los principios del debido proceso.
Lo dicho precedentemente permite observar, en primer término, que las facultades que el artículo 138 de la CCABA reconoce al organismo que crea se refieren a “servicios públicos cuya prestación ofiscalización se realice por la administración central y descentralizada o por terceros” (énfasis añadido). Se advierte, entonces, que la propia letra de la norma admite la posibilidad de que el EURSPCABA ejerza tareas de vigilancia sobre servicios que, asimismo, se encuentren sometidos a la fiscalización de la Administración central. Tal pluralidad de controles, lejos de estar vedada por la cláusula de referencia, se encuentra contemplada en ella.
Paralelamente, se aprecia que en la ley Nº210 se “incorpora[n], como faceta comprendida por el conjunto de atribuciones propias del ‘poder de policía’ de los servicios públicos asignado al ente previsto en el artículo 138 de la CCBA, las facultades de control incluidas en los contratos de concesión contemplados en el precepto constitucional aludido. Ello abarca las potestades sancionatorias previstas para restablecer la normal ejecución del contrato frente a incumplimientos del contratista” (TSJ, in re “Mantelectric ICISA s/ recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Mantelectric ICISA c/ Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad de Buenos Aires s/ otros recursos judiciales c/ Res. pers. públicas no est.’”, fallo del 27/04/2010, voto del Dr. Luis F. Lozano).
Análogamente, se ha hecho notar que “la regulación prevista en la citada Ley 210 no prevé limitación alguna por la circunstancia de que exista una autoridad del contrato, distinta del EURSP, dotada del derecho a aplicar esas sanciones. Mas aún, es natural que así sea, porque el EURSP no está diseñado para desplazar a la Administración con competencias específicas sino para complementarla” (TSJ, en autos “Mantelectric”, antes citados, voto del Dr. Luis F. Lozano).
En similar dirección, cabe subrayar que del juego de los incisos ‘b’, ‘e’ y ‘l’ del artículo 3º de la ley Nº210 -previamente transcriptos- se desprende claramente la facultad del EURSPCABA para aplicar sanciones por incumplimientos de los concesionarios de los servicios públicos enumerados en el artículo 2º de la norma respecto de obligaciones fijadas en los marcos regulatorios respectivos. A idéntica conclusión conduce el artículo 22 de la Ley 210, que menciona las “disposiciones sancionatorias contenidas en las distintas normas de regulación de los servicios comprendidos en esta ley”. Se trata de un reenvío que efectúa la cláusula citada a las sanciones previstas en las restantes normas enunciadas, entre las cuales indudablemente se encuentra el Pliego.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 3º, inciso l) de la norma referida se dictó la resolución Nº28/EURSPCABA/01 que regula el procedimiento correspondiente a las actuaciones que se inicien conforme a los Capítulos I, VI y VII de la ley Nº210.
Por otra parte, es dable puntualizar que en el artículo 3º del PBC se establece como Autoridad de Aplicación del contrato a la Secretaría de Medio Ambiente y Planeamiento Urbano del GCBA, que a su vez delega sus facultades en la DGHU, hoy DGL.
A la vez, en el artículo 55 del mismo texto se establece que “[l]a fiscalización y control de los servicios objeto de la presente licitación estará a cargo de la Dirección General de Higiene Urbana o por terceros, sin perjuicio de las atribuciones que la Ley Nº 210 y su Modificatoria Ley Nº 593, le confiere al Ente Único Regulador de Servicios Públicos”.
En otro orden, en el artículo 58 se determinan las penalidades que pueden aplicarse, entre las cuales se encuentran las multas.
En el artículo 59 se distingue entre faltas graves y leves y, por último, en el artículo 61 se establece el procedimiento para la aplicación de sanciones, indicando -en cuanto aquí interesa- que “[l]a aplicación de las sanciones previstas en el presente se efectuarán conforme al siguiente procedimiento: verificada la infracción tipificada en el art. 59, se labrará un acta de constatación cuya copia será notificada a la contratista…”.
Seguidamente, se establece el procedimiento sancionatorio y recursivo, indicando las previsiones del decreto Nº1510/1997. Asimismo, se menciona que “…sin perjuicio del mecanismo mencionado precedentemente, el EURSPCABA podrá en el marco de la Ley Nª 210/99 aplicar las penalidades pertinentes a su competencia, debiendo informar a la DGHU sobre su intervención y resolución final de la misma…”.
De la conjunción de las normas reseñadas se observa que tanto en el artículo 3º, inciso l), de la ley Nº210 como en el artículo 61 del Pliego, se le atribuye competencia al Ente para aplicar las penalidades establecidas en aquél.
En este sentido, siendo que “…la ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de las contrataciones y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario” (Fallos: 308:618; 311:2831) el Ente no ha hecho más que aplicar las sanciones estipuladas para un determinado incumplimiento, de conformidad con la función que le fue conferida en virtud de lo dispuesto el artículo 61 del Pliego y en el artículo 3º, inciso l), de la ley Nº210.
En virtud de lo expuesto, cabe concluir en que la demandada posee amplias facultades de control respecto del servicio que brinda la empresa actora, tendientes a lograr el cumplimiento de los contratos de concesión, contralor que no puede entenderse sin la debida facultad sancionatoria para lograr el mentado objetivo.
A mayor abundamiento, es adecuado traer a colación que, según lo ha dicho reiteradamente nuestro más alto tribunal, “la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darle un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto” (CSJN, en autos “Organización Veraz S.A. c/E.N. – P.E.N. – Mº E. y O.S.P. s/amparo ley 16.986”, 06/03/2007, Fallos 330:304, entre muchos otros).
Por lo tanto, la hermenéutica propuesta por la demandante se aparta de estos lineamientos, dado que vacía de contenido a las normas en estudio y lleva a que se neutralicen recíprocamente.
6. Que, ahora bien, un límite concreto a las facultades punitivas asignadas al EURSPCABA reside en el principio non bis in idem, que -en una primera aproximación- se ha definido “…como [un] <<principio general del Derecho que, en base a los principios de proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más sanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más ordenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos, hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación de supremacía especial de la Administración>>” (Nieto, Alejandro; Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 1994, p. 398). En lo que interesa para la solución del sub lite, una de las consecuencias de la regla consiste en que la primera resolución -en este caso, administrativa- “no sólo bloquea una sanción posterior, sino que lo que impide es una resolución posterior, cualquiera que sea su contenido” (Nieto, op. cit., p. 399).
En este contexto, las recurrentes sostuvieron que en el caso se producía una violación al principio de non bis in ídem, garantía que consideraron aplicable a las sanciones administrativas y según la cual se impedía la múltiple persecución por un mismo hecho.
En primer lugar, es dable apuntar que en el caso en particular, desde el punto de vista fáctico, no puede colegirse que se hubiese configurado una violación al principio en análisis, toda vez que de lo obrado en autos y en las actuaciones administrativas vinculadas a la causa no surgiría tal situación.
En la especie, la recurrente no ha invocado ni acreditado que se le hubiera iniciado un procedimiento sancionatorio por los mismos hechos que motivaron las sanciones objeto de esta causa. Tal motivo conduce a descartar que las sanciones controvertidas en autos hubieran vulnerado el principio non bis in idem.
En efecto, de las constancias de la causa no surge que la DGL hubiese iniciado procedimiento alguno tendiente a sancionar a las recurrentes por los hechos que motivaron la multa impuesta en la resolución impugnada, circunstancia que impone rechazar el planteo efectuado al respecto.
7. Que, en relación a la multa impuesta sobre la deficiencia detectada en la limpieza de derrames y diseminaciones producidos durante la prestación del servicio, la actora sostuvo que el acto cuestionado presentó irregularidades en el procedimiento que condujo a su emisión, en tanto el Ente no respetó el rito establecido en la orden de Servicio Nº1810-08 Zona 4 para la constatación de faltas, que establecía que la empresa disponía de 48 horas -desde que era notificada- para subsanar las deficiencias (v. fs. 5 vta.).
En lo concerniente a la existencia de un plazo para que la firma contratista subsanara la falta que se le atribuyó, es menester poner de relieve, en primer término, que el procedimiento aplicable es el regulado en el plexo normativo integrado por la ley Nº210, la LPACABA y la resolución Nº28/EURSPCABA/2001.
Asimismo, resulta oportuno hacer notar que en el artículo 61 del Pliego se establece que la Dirección General de Higiene Urbana “podrá, previa intimación, solicitar al contratista que corrija su deficiencia” en un plazo que no podrá ser superior a veinticuatro (24) horas , “[n]o obstante la aplicación de las sanciones que procedieren”. Esto es: según la cláusula transcripta, la intimación a que alude Ecohábitat no resulta obligatoria (“podrá”) y es un mecanismo distinto del sancionatorio -se trate de penalidades impuestas por la autoridad del contrato o por el EURSPCABA, ambas mencionadas en el art. 61 citado-. Tal intimación no constituye un requisito exigible en el marco previsto en la LPACABA, la ley Nº210 y la resolución Nº28/EURSPCABA/2001, que no establece una etapa de “subsanación” como la que la recurrente sostiene que se le ha negado. En dicho complejo normativo, en cambio, se contempla una vista a la imputada (resolución Nº28/EURSPCABA/2001, art. 25) y la posibilidad de que ella efectúe su descargo (íd., art. 26).
Ambos requisitos fueron satisfechos en la especie, por lo que la interesada estuvo en condiciones de conocer la infracción que se le adjudicaba y de proveer debidamente a su defensa.
Tampoco surge de la Orden de Servicio Nº1810/08 Zona 4 que la empresa cuente con 48 horas para subsanar la deficiencia y así evitar la aplicación de una posible sanción. De la lectura de la mentada Orden, se advierte que ella está destinada únicamente a regular la metodología de comunicación entre el Ente, la empresa y la DGL sobre los relevamientos efectuados por el primero. El plazo que allí se estipula (48 hs.) es para que la UTE, una vez recibidos los relevamientos, brinde las respuestas pertinentes remitiéndolas a las direcciones de correo electrónico que allí se indican. Así las cosas, no puede interpretarse válidamente -tal como lo pretende la actora- que las 48 horas que otorga la Orden se refieran al tiempo en que deban subsanarse las deficiencias, pues surge con meridiana claridad que ese plazo solo se refiere al tiempo máximo en que la empresa debe informar lo que corresponda sobre las deficiencias relevadas, en el marco de una Orden de Servicio que justamente regula la modalidad de comunicación.
Se sigue de ello que la omisión de conceder un plazo a la sumariada para enmendar su proceder, además de no contrariar la normativa aplicable, no afectó el derecho de defensa de la impulsora de estos autos, por los que sus alegaciones en este punto no pueden merecer favorable recepción.
Las recurrentes no sólo conocían -o debían conocer- la normativa en virtud de la cual se les imputaron las infracciones, sino que también se les otorgó vista de las actuaciones y el plazo de diez (10) días para presentar su descargo, derecho que ejercieron oportunamente en el expediente administrativo.
En este contexto, estimo que la Administración instó los mecanismos necesarios para determinar la existencia del hecho imputado, ya que a partir de las actas de inspección se dio inicio al sumario administrativo en los que se resguardó el derecho de defensa.
Por otro lado, en relación a las deficiencias del servicio referidas a la recolección de restos de obra, demolición y restos verdes, así como también a la falta de reparación de los cestos papeleros, corresponde señalar que conforme surge de las constancias del expediente administrativo, el plazo otorgado para su reparación -24 y 48 hs. respectivamente- se encontraba vencido, razón por la cual no cabe más que desestimar los planteos esgrimidos en este sentido por la parte actora.
En síntesis, corresponde descartar que la resolución Nº162/EURSPCABA/2013 presente los vicios en el procedimiento alegados por la demandante.
8. Que, de acuerdo a lo manifestado en la presentación inicial, la recurrente consideró que la resolución impugnada no se encontraría debidamente motivada, por no haber considerado los argumentos del descargo de la sumariada y haber desestimado la prueba acompañada, valiéndose solo de actas de constatación cuya suficiencia se cuestiona.
Si bien considero que NITTIDA no ha identificado acabadamente cuáles serían los argumentos relevantes que no habrían sido apropiadamente evaluados por el emisor del acto en debate, estimo que corresponde efectuar ciertas precisiones.
En primer lugar, cabe recordar que la motivación -esto es, la expresión en forma concreta de “las razones que inducen a emitir el acto” (confr. artículo 7º, inc. d LPACABA)- se encuentra en estrecha relación con el derecho de defensa del administrado. En este sentido, se ha dicho que “[t]iende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emitido, acreditando que, en el caso, concurren circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisión. Aléjase así todo atisbo de arbitrariedad. En suma: trátase de una expresión de la ‘forma’ que hace a la sustancia del acto” (confr. Marienhoff, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2010, pág. 297). En la especie, se aprecia que la motivación de la resolución cuestionada ha permitido tanto que la demandante ejerciera adecuadamente su defensa como el control judicial que este tribunal tiene a su cargo.
Es pertinente acotar que las cuestiones invocadas por la accionante sobre las que sustenta la existencia de vicios en la motivación, no fueron soslayadas al dictarse el acto impugnado en estas actuaciones, en tanto en él se mencionan las actas labradas por personal del EURSPCABA, se sustenta en los informes del Área Técnica y del Inspector Sumariante y, a su vez, se responde a sus planteos con la explicitación de las normas aplicables.
En particular, estimo oportuno recordar que en el artículo 22 del Reglamento de Procedimientos de Controversias y Sanciones dictado por el EURSPCABA (resolución Nº28/01 -BOCBA Nº1295, del 12/10/01) se dispone que “[l]as actas, las inspecciones y las comprobaciones técnicas que se practiquen constituirán prueba suficiente de los hechos a constatar. En las Actas deberá constar: 1) Lugar, fecha y hora de su celebración. 2) naturaleza y circunstancias de los hechos relevados. 3) De corresponder, la normativa legal y/o contractual presuntamente infringida. 4) Firma del funcionario interviniente, con aclaración de firma, clase y número de documento y cargo”.
De ese modo, corresponde señalar que de las constancias obrantes en las actuaciones Nº4279/E/2010 se desprende que en las actas de constatación que dieron origen al sumario se cumplieron sustancialmente los requisitos formales exigidos en la resolución citada (surge el lugar y la fecha en que se detectaron las deficiencias -y su descripción-, norma legal presuntamente infringida y firma de los inspectores, que si bien algunos omitieron expresar su clase y número de documento, lo cierto es que informaron su número de legajo, circunstancia que permite su identificación).
En conclusión y por todo lo hasta aquí expuesto, estimo que la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada de modo que no cabe más que desestimar el planteo de la parte actora sobre este aspecto del acto.
9. Que, por otro lado, el demandante también plantea la nulidad de la resolución por considerarla viciada en su objeto. Argumenta en tal sentido que no se contempla en el Pliego la posibilidad de aplicar sanciones por una infracción como la de la especie.
Pues bien, tal como lo señala el Ente en la propia resolución sancionadora, la comisión de infracciones como las aquí planteadas y su penalización está expresamente contemplado en el Pliego (art. 59 incisos 17, 18 y 26). En efecto, en el artículo 59 del Pliego se establece el “Sistema de Penalidades” por el que se determina la aplicación de multas -graduadas en puntos- ante incumplimientos tipificados en “falta graves” y “faltas leves”. Dentro de estas últimas, en el inciso Nº17, se establece que lo será el “[i]ncumplimiento de servicios especiales (levantamiento de podas, de residuos voluminosos, Plan de Relaciones con la Comunidad, entre otros) y programas especiales, por cada hecho y por vez: 20 (veinte) puntos”. De igual manera, a través del inciso Nº18, se determinó que el contratista sería multado con 30 (treinta) puntos de penalidad en el caso de “…producir diseminaciones durante la recolección y/o el transporte de residuos y/o realizar derrames en la vía pública, por operario y/o unidad, por vez…”. Por último, en el inciso Nº26, se fijó una multa de cinco (5) puntos si aquel incurriera en la “[f]alta de provisión, de conservación -cantidad y calidad-, limpieza, desinfección y reposición de contenedores y/o cestos papeleros…”.
Dada la claridad de tales preceptos, no cabe más que desestimar el planteo esgrimido por la actora, en tanto éste queda desvirtuado a poco que se acuda a los términos del Pliego, de modo que ahondar en mayores argumentos resultaría inoficioso.
10. Que, según lo manifestado por la recurrente, la multa impuesta resulta irrazonable por cuanto el Ente tomó un valor superior al que debería haber considerado a la vez que la base de cálculo utilizada no surge de documentación certificada, de modo que la sanción aplicada no se ajusta a la conducta reprochada.
Vale recordar que en el artículo 59 del Pliego se especifica que las “Faltas Leves” se graduarán por puntos: “Un punto (P) valdrá: 0,01% x F, siendo ‘F’ el monto de la factura del servicio específico en el que se cometió la infracción, correspondiente al mes en que se cometió. Cuando la infracción no pueda relacionarse con un servicio específico o se refiera o involucre a mas de un servicio, para determinar un factor “F” se tomará el servicio de recolección domiciliaria”.
En el informe 2982/ACA/2012 (fs. 57/60 del expte. adm.) surge el importe de facturación de la empresa para el servicio en el mes correspondiente (agosto 2010), a partir de allí se calcula el importe de la multa que eventualmente corresponda aplicar.
Al respecto, se observa que la penalidad controvertida se encuadra en lo establecido en el artículo del Pliego mencionado y concuerda con los puntos de penalización por infracción, conforme se expusiera en el considerando anterior.
De modo concordante, en el artículo 22 de la ley Nº210 se dispone -en lo que aquí interesa- que “[l]as disposiciones sancionatorias contenidas en las distintas normas de regulación de los servicios comprendidos en esta ley, son aplicables por el Ente con adecuación a las siguientes reglas y principios: 1) Las sanciones se gradúan en atención a: a) La gravedad y reiteración de la infracción. b) Las dificultades o perjuicios que la infracción ocasione a los usuarios del servicio prestado o a terceros. c) El grado de afectación del interés público. c) El ocultamiento deliberado de la situación de infracción mediante registraciones incorrectas, declaraciones erróneas o simulación”. A la luz de tales pautas y de las constancias de autos, se aprecia que la penalidad en discusión se ajustó tanto a las previsiones del Pliego y de la ley Nº210 como a las constancias de la causa.
En función de ello, el planteo de la demandante relativo a la irrazonabilidad, desproporción o confiscatoriedad de la multa objeto de la litis debe ser rechazado.
11. Que, en virtud de la forma en que se resuelve, considero que las costas deben ser impuestas a la parte actora vencida, por no hallarse motivos que permitan apartarse del principio objetivo de la derrota (art. 62, CCAyT).
12. Que, de conformidad con lo que se dispone en los artículos 15, 16, 17, 21, 29, 54, 56, 60, 62 y concordantes de la ley Nº5.134, corresponde regular los honorarios de la Dra. Verónica Ruarte – por su actuación ante esta instancia en su carácter de letrada patrocinante de la parte demandada- en la suma de … pesos (…), de la Dra. Milena Rendich – por su actuación ante esta instancia en su carácter de apoderada de la parte demandada- en la suma de … pesos y, por último, del Dr. Pablo A. Martucci -por su actuación ante esta instancia en su carácter de letrado apoderado de la parte demandada- en la suma de … pesos (..), teniendo en cuenta el monto del asunto, la complejidad de la cuestión planteada, el resultado obtenido y el valor, motivo, extensión y calidad de la labor desarrollada por los mencionados profesionales.
Por las razones expuestas, y en caso de que mi voto fuere compartido, propongo al acuerdo: 1) Rechazar el recurso interpuesto por ECOHABITAT S.A. – EMEPA S.A. U.T.E.; 2) Imponer las costas a la vencida (art. 62 del CCAyT); 3) Regular los honorarios de la representación letrada de la parte demandada de conformidad con lo dispuesto en el considerando 12.
A la cuestión planteada, el Dr. Esteban Centanaro dijo:
Adhiero al voto del juez Fernando E. Juan Lima.
En mérito a la votación que antecede, el tribunal RESUELVE: 1. Rechazar el recurso interpuesto por ECOHABITAT S.A. – EMEPA S.A. U.T.E.; 2. Imponer las costas a la vencida (conf. art. 62, del CCAyT); 3. Regular los honorarios de la representación letrada de la parte demandada de conformidad con lo dispuesto en el considerando 12.
La Sra. jueza Mabel Daniele no suscribe la presente por encontrarse en uso de licencia.
Regístrese, notifíquese por secretaría y, oportunamente, devuélvanse las actuaciones administrativas y archívese.
Ley 210 – BO: 10/08/1999
Endesa Costanera SA c/ ENRE s/ Energía Eléctrica – Ley 24.065 – Art. 76 – Cám. Nac. Cont. Adm. Fed. – Sala I – 19/11/2015.
006414E
