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JURISPRUDENCIAAcción de amparo. Traspaso de la Policía Federal. Inconstitucionalidad. Rechazo por la complejidad de la cuestión
Se mantiene el rechazo de la demanda, pues en el limitado ámbito de conocimiento propio de la acción de amparo no es posible concluir que se encuentre verificada la existencia de una arbitrariedad o ilegalidad de carácter manifiesto del Acuerdo 1/16 -entre el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires- de Transferencia Progresiva de Facultades y Funciones de Seguridad.
Buenos Aires, 14 de septiembre de 2017.
Y VISTOS; CONSIDERANDO:
I- Que, por sentencia del 13 de julio de 2017, la Sra. Juez de primera instancia decidió rechazar la presente acción de amparo, con costas.
Para así decidir, consideró que -de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal Federal- del informe presentado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y lo específicamente normado por la Disposición Nº 1/16, Cláusula Decimo Primera, se desprendía que los agentes públicos transferidos conservarán el nivel escalafonario, remuneración, antigüedad, derechos previsionales y de cobertura social que tuvieran al momento de la transferencia, o sus equivalentes, de acuerdo a la normativa vigente, de conformidad con el artículo 11, de la ley N° 24.588; lo que permitía apreciar que no se evidenciaban los presuntos perjuicios alegados por el aquí actor como fundamento de la pretensión incoada. A ello agregó que de la lectura de los fundamentos que motivaron el dictado de la Disposición Nº 1/16, se desprendía que la medida había sido adoptada en cumplimiento tanto de la manda contenida en el art. 129 de la Constitución Nacional, como en lo previsto en el art. 7º de la ley 24.588 (modificado por ley 26.288)
Asimismo, destacó que la cláusula transitoria única del art. 2 de la ley N° 26.288, dispuso que cuando se encontraran definidas por el Gobierno Nacional las estructuras necesarias para garantizar sus competencias federales, celebraría con la Ciudad de Buenos Aires los convenios pertinentes para hacer efectivo lo establecido en su artículo 1, con arreglo a lo dispuesto en el art. 6, de la ley N° 24.588.
Concluyó, así, que no se encontraba acreditado que los aquí demandados hubiesen actuado con ilegalidad o arbitrariedad manifiesta, ya que -además- el art. 129 de la Constitución Nacional previó que la Ciudad de Buenos Aires tendría un régimen de Gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción; agregando, que una ley garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación; ley que fue sancionada en el año 1995, con el número 24.588.
A efectos de reafirmar ese temperamento, agregó que la cláusula transitoria décimo tercera, de la ley 5688/16 -por la que se creó a la Policía de la Ciudad de Buenos Aires- previó que el personal policial y civil de la Policía Federal Argentina transferido a la Policía de la Ciudad de Buenos Aires, y sus derechohabientes, mantendrán los derechos y obligaciones previsionales establecidos en la ley nacional N° 21.965 y normas complementarias; por lo que no se vislumbraban los presuntos perjuicios alegados por la actora.
Desestimó el planteo de inconstitucionalidad del Convenio Nº 1/16, por no resultar suficiente para ejercer la más delicada de las funciones que fueron encomendadas a un tribunal de justicia. Además, apuntó que la pretensión perseguía -en los hechos-el restablecimiento de un régimen normativo derogado, lo que era de incumbencia exclusiva del legislador.
Por último, señaló que la solución adoptada guardaba relación con lo que fuera resuelto por esta Sala, en la causa “CORONEL, SERGIO ALBERTO C/ PFA Y OTROS S/AMPARO LEY 16.986” (Expte. Nº 58825/16), con fecha 28/3/17 (v. fs. 104/8).
II- Que, contra la sentencia de primera instancia, interpuso recurso de apelación la parte actora a fs. 109/12.
El actor aduce que la presente acción de amparo ha sido promovida a fin de que se lo preservara como Policía Federal y que no fuese traspasado a la Policía Metropolitana, al no haber solicitado la baja de la Policía Federal Argentina (conf. art. 6 y 18 de la ley 21.965). Afirma que el estado policial se pierde con la baja y que el traspaso resulta ilegal y totalmente arbitrario, al violar la seguridad jurídica que le brinda la ley 21.965, como empleado de la Policía Federal Argentina. Indica que le causa agravio que la Sra. Juez de primera instancia se haya remitido a lo resuelto por esta Sala, en la causa “Coronel, Sergio Alberto c/ PFA y otros s/ amparo ley 16.986”, del 28/3/17.
Sostiene que la presente acción no es hipotética ni conjetural; así como que su traspaso fue realizado sin su discernimiento y voluntad. Refiere que la ilegalidad del acuerdo 1/16 de Traspaso de la Policía Federal al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires ha sido claramente establecida en su demanda, por violar las leyes 21.965 y 24.588, ya que el estado policial se pierde por baja de la Policía Federal Argentina. Afirma que le agravia la sentencia ya que es de público y notorio conocimiento que al ser transferido a la policía de la Ciudad, sin respetarse sus derechos básicos, no sólo se ve menoscabado el ejercicio de los mismos, sino que tal acto es violatorio de lo dispuesto en el art. 14 bis de la CN.
Señala que también ha sido vulnerada la seguridad jurídica, ya que la nueva policía tiene una reglamentación propia, que ha sido creada con posterioridad a la presente acción de amparo. Considera que para que el acuerdo fuese legalmente válido debió haberse realizado a través del Congreso Nacional, como dispone la misma ley 24.588. Apunta que en ninguna parte de la ley mencionada y su modificatoria se indica que el personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad de la Nación con carácter federal deba ser traspasado al ámbito de la Ciudad; así como que tal inclusión como “agente” importa un ejercicio irrazonable de esa facultad del administrador y altera las modalidades esenciales del contrato de trabajo, sacándolo del amparo de la ley 21.965, causándole un perjuicio moral, con el cambio de las condiciones de trabajo, frente a una conducta abusiva del Estado, cuando esas condiciones laborales han sido alteradas de una manera perjudicial e arbitraria. Destaca que tampoco se le ha dado la opción entre ser traspasado o permanecer en la Policía Federal, y que todo ha sido efectuado mediante una imposición ilegítima y arbitraria. Considera que al no haberse dado tratamiento en las comisiones bicamerales establecidas por el art. 15 de la ley 24.588, se ha incurrido en un proceso de traspaso palmariamente arbitrario e inconstitucional. Finalmente, cuestiona la imposición de las costas de primera instancia, en tanto considera que debieron ser distribuidas en el orden causado. Solicita que se revoque la sentencia apelada y que se admita la presente acción de amparo a fin de que conserve su condición de Policía Federal.
A fs. 126/9 y fs. 131/9, obran los escritos de contestación de agravios que han sido presentados -respectivamente-por el Estado Nacional -Ministerio de Seguridad- y por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. A fs. 141/3, el Sr. Fiscal General opina que corresponde confirmar la sentencia apelada.
III- Que, inicialmente, corresponde recordar que -por regla- este Tribunal no se encuentra obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones y argumentaciones que propone a consideración de la Alzada, sino tan sólo aquéllas que son conducentes para decidir el caso y que bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido (conf. C.S., Fallos: 258:304; 262:222; 265:301; 291:390; 297:140; 301:970; Inc. en autos: “Farmacity c/ EN -Mº Salud s/ proceso de conocimiento”, del 27/3/14; “FRADECO SRL c/ EN- Mº Desarrollo Social y otro s/ proceso de conocimiento”, del 10/3/16, entre otros).
IV- Que, sentado ello, corresponde poner de relieve que este Tribunal -en reiteradas oportunidades- ha señalado que la ley 16.986 no ha sido derogada expresamente por la reforma constitucional de 1994 y que, en tanto no se oponga a su letra y espíritu, subsiste la vigencia de los recaudos de admisibilidad de la acción de amparo establecidos por aquélla.
En ese encuadre, su apertura requiere, circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita del amparo de conformidad con lo establecido en el art. 43 de la Constitución Nacional y el art. 1° de la ley 16.986 (conf. C.S., Fallos 319:2955; 321:1252; 327:2459; 330:2877; esta Sala, “Eloy Martín c/ EN-Mº Salud- SENAREHAB s/ amparo ley 16.986″, del 16/8/12, “FT Mensajería Empresarial SRL c/ EN- CNC- Resol 3903/11 y 604/11 s/ amparo ley 16.986″, del 26/3/13, entre otros).
Además de ello, es indispensable que se acredite -en debida forma y como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad- la inoperancia de las vías ordinarias existentes a fin de reparar el perjuicio invocado (C.S., Fallos: 274:13; 300:1231), o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio no susceptible de reparación ulterior (C.S., Fallos: 263:371; 270:176; 274:13; 293:580; 294:452; La ley, 1976-D, 650, 33.836-S; 1976-C, 262; 301:801; 303:419 y 2056; 307:2419; esta Sala, “González Paula Alicia c/ EN- M° Defensa- EA s/ amparo ley 16.986”, del 13/10/10; “Salinas María Paula y otro c/ EN- M° Salud SENAREHAB s/ amparo ley 16.986″, del 12/4/11; “Ainstein Luis c/ UBA y otro s/ amparo ley 16.986”, del 13/3/12, entre otros).
Es que, en la acción de amparo, por principio, resultan descartadas aquellas situaciones opinables y que requieren un amplio marco de debate y prueba, o cuando los perjuicios que pueda ocasionar su rechazo no son otra cosa que la situación común de toda persona que peticiona el reconocimiento de sus derechos por los procedimientos ordinarios Ello es así, toda vez que esta acción no tiene por finalidad alterar las instituciones vigentes ni faculta a los jueces a sustituir los trámites y requisitos previamente instituidos (C.S., Fallos: 297:65; 300:688; 300:1033; 301:1061; 302:535; 305:223; 306:396; esta Sala, “Peña Gustavo Carlos c/ EN- SENASA (Exp S01:266911/11) s/ amparo ley 16.986”, del 8/10/13; “Laballeja, Alberto Lazaro y otros c/ EN- Mº Defensa- EMGA s/ amparo ley 16.986”, del 29/9/15, entre otros).
V- Que, en la especie, el recurrente no ha logrado desvirtuar los fundamentos que dieron sustento a la sentencia en recurso, en lo concerniente a la imposibilidad de encontrar configurada la existencia de una ilegalidad o arbitrariedad de carácter manifiesto. Ello es así, en función de la complejidad de la cuestión planteada en autos, en lo relativo al traspaso de los agentes de la Policía Federal Argentina, de acuerdo con lo establecido en el Convenio Nº1/16, al considerar el actor que ese acuerdo vulneraría derechos de su parte “…y de los integrantes de la Policía Federal, afectando la dignidad profesional violando todos los derechos constitucionales y derechos adquiridos bajo el régimen de la Ley 21.965 y su decreto reglamentario1866/83…” (v. fs. 1 vta.).
En efecto, en el limitado ámbito de conocimiento propio de esta acción de amparo, no es posible concluir que se encuentre verificada la existencia de una arbitrariedad o ilegalidad de carácter manifiesto que torne procedente la pretensión de autos, que ha sido promovida a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Acuerdo 1/16 -entre el Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- de Transferencia Progresiva de Facultades y Funciones de Seguridad, y -en consecuencia- de conservar su condición de Policía Federal, bajo lo normado en la ley 21.965 y su decreto reglamentario (v. fs. 1/17).
Es que -como se ha dicho en reiteradas oportunidades- la declaración de inconstitucionalidad constituye -por regla- la más delicada de las funciones susceptibles de encomendar a un tribunal de justicia y, como tal, configura un acto de gravedad institucional que debe ser considerado la ultima ratio del orden jurídico, por lo que no cabe efectuarla sino cuando un acabado examen conduce a una convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho constitucional invocado (C.S., Fallos: 303:1708; 315:923; 321:441; 326:2692; 326:3024). Situación que no se advierte configurada en la especie, en el acotado ámbito de esta acción de amparo.
En estos términos, la pretensión articulada en autos excede -sin duda- el limitado ámbito de conocimiento de una acción de amparo y exige de mayor debate y prueba. Al respecto, corresponde poner de resalto en el análisis que impone la cuestión materia de esta acción de amparo que tampoco cabe soslayar que -como ha sido indicado en el dictamen del Sr. Fiscal General-en la cláusula décimo primera del Convenio 1/16, se prevé que los “… agentes públicos transferidos conservan el nivel escalafonario, remuneración, antigüedad, derechos previsionales y de cobertura social que tuvieran al momento de la transferencia, o sus equivalentes, de acuerdo a la normativa vigente, de conformidad con el artículo 11 de la Ley Nº 24.588…”. Asimismo, en sentido coincidente, en la cláusula transitoria décimo tercera de la ley local 5688, se establece que el “personal policial y civil de la Policía Federal Argentina transferido a la Policía de la Ciudad de Buenos Aires y sus derechohabientes mantienen los derechos y obligaciones previsionales establecidos en la Ley Nacional N° 21.965 y normas complementarias”.
De modo que, en tal contexto, no se ha logrado demostrar en el ámbito de esta vía judicial de conocimiento acotado que la normativa impugnada se encuentre viciada de ilegalidad o arbitrariedad de carácter manifiesto (en igual sentido, esta Sala, “CORONEL, SERGIO ALBERTO c/ PFA Y OTROS s/ AMPARO LEY 16.986” (Causa Nº 58.825/2016), del 28/3/17).
En este punto, corresponde recordar que quienes optan por la vía del amparo conocen las limitaciones inherentes a ella, pues saben que deben acreditar la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, sin exceder las limitaciones propias de este tipo de proceso. Es que, el art. 43 de la Constitución Nacional mantiene el criterio de excluir la acción cuando por las circunstancias del caso concreto, se requiere de mayor debate y prueba, y por tanto no se da el requisito de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta; extremos cuya demostración han sido calificados de imprescindibles para la procedencia de aquélla (conf. C.S., Fallos 330:2255; 330:1279; 330:4144, entre otros, esta Sala, “Silvia Revilla Paola Alexandra c/ EN- M° Educación s/ amparo ley 16.986”, del 4/9/12; “Giuliani, Luis Alberto c/ EN- CNRT s/ amparo ley 16.986”, del 25/8/15, entre otros).
Desde esta perspectiva, corresponde estar a la reiterada doctrina de la Corte Suprema de la Nación, según la cual, la acción de amparo es un remedio de excepción, inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, así como cuando la determinación de la eventual invalidez del acto o conducta que se impugna requiere amplitud de debate y de prueba (Fallos: 319:2955; 321:1252 y 323:1825, entre otros). Pues, si bien -al delimitar la acción prevista en la ley 16.986- se ha señalado que ella no es excluyente de las cuestiones que requieren trámites probatorios, también se dijo que descarta aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que, por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal (Fallos: 307:178). Así, se aparta de dicha vía los casos que por sus circunstancias requieran mayor debate y prueba y, por tanto, sin que se configure la «arbitrariedad o ilegalidad manifiesta» en la afectación de los derechos y garantías constitucionales, requisitos cuya demostración, como se dijo, es imprescindible para la procedencia de esa acción (C.S., Fallos: 306:788; 319:2955; 323:1825; 331:1403, del dictamen fiscal al que remitió el Alto Tribunal, entre otros; esta Sala, “Cooperativa de Electricidad Consumo Crédito y otros Servicios Públicos de Antonio Carboni Ltda c/ AFSCA y otro s/ amparo ley 16.986”, del 31/3/16; “Olivares Carlos c/ Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado s/ amparo ley 16.986”, del 6/10/16, entre otros).
VI- Que, en lo atinente a las costas del proceso -que también ha sido materia de agravio del recurrente- corresponde acceder a lo solicitado y modificar -en consecuencia- la imposición dispuesta en la sentencia de primera instancia, distribuyéndolas en el orden causado. Ello es así, toda vez que en atención a la índole y particularidades de la cuestión en debate, se advierten motivos suficientes para apartarse del principio objetivo de la derrota establecido por el art. 68 del Código Procesal. Las costas de esta instancia también se imponen por su orden (art. 68, ap. 2°, del C.P.C.C.).
Por ello y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal General (a fs. 141/3), se RESUELVE: rechazar el recurso de apelación y, en consecuencia, confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto desestimó la presente acción de amparo.
Las costas de ambas instancias se distribuyen en el orden causado, en atención a la índole y particularidades de la cuestión (conf. art. 68, ap. 2do. del C.P.C.C.).
A los fines del art. 109 del R.J.N., se deja constancia que el Dr. Jorge Esteban Argento no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia.
Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal General en su público despacho y, cumplido que sea, devuélvanse.
SERGIO GUSTAVO FERNÁNDEZ
CARLOS MANUEL GRECCO
021457E
