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JURISPRUDENCIAPolicía Federal Argentina. Pase a retiro obligatorio. Incapacidad laboral. Teoría de los actos propios. Rechazo de la demanda.
Se confirma el rechazo de la demanda deducida, pues a lo largo del extenso tiempo transcurrido desde que el actor fue pasado a retiro obligatorio, este no solo consintió los actos que fue dictando la PFA -vgr. otorgamiento de licencias médicas, pase a retiro obligatorio, cobro de haber de retiro, entre otras cuestiones-, sino que posterior a su presentación en sede administrativa -en la que manifestó encontrarse sin ningún tipo de patología-, nuevamente se contradijo con sus propios actos al presentarse ante la aseguradora a los fines de solicitar el beneficio por incapacidad total y permanente.
En Buenos Aires, a los 14 días del mes de marzo de dos mil diecinueve, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para conocer en relación al recurso interpuesto en autos “Nieto Guillermo Gabriel/Andonovic c/ EN – M° Justicia – PFA y otros s/ Personal militar y civil de las FFAA y de Seg.”, respecto de la sentencia obrante a fs. 300/307, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
El doctor Luis M. Márquez dijo:
I. El señor Guillermo Gabriel Nieto entabló demanda contra el Estado Nacional – Policía Federal Argentina a fin de que se declare la nulidad de la resolución dictada por el Jefe de la P.F.A., de fecha 5 de febrero de 2007, en el marco del expediente administrativo nro. CUDAP:EXP-S02-0018951/2006 y, en consecuencia, se determine su capacidad laborativa plena y se lo reincorpore a las filas, colocándolo en la misma situación jurídica en la que se hallaba antes de la emisión del acto administrativo que dispuso su pase a retiro obligatorio, reconociéndole la antigüedad, el reescalafonamiento, los ascensos y demás atribuciones que pudieren corresponderle en el lapso comprendido entre la fecha de emisión del acto atacado y su reintegro efectivo.
Subsidiariamente, para el supuesto de no hacerse lugar a lo peticionado, solicita se reconozca una indemnización por daños y perjuicios, todo ello con expresa imposición de costas a la contraria (fs. 2/9).
II. La señora Jueza de primera instancia rechazó la demanda, con costas a cargo de la parte vencida, por entender que no concurrían razones que justifiquen apartarse del principio general reglado en el artículo 68, primera parte, del C.P.C.C.N..
Para así decidir, en primer término, recordó que “al ingresar a las Fuerzas de Seguridad, como en este caso la Policía Federal Argentina, la posibilidad de ser dado de baja, de no ser propuesto por la Junta de Calificaciones para ascender o para continuar en sus filas, es un riesgo que se asume desde el mismo momento en que el individuo se alista a la Fuerza. Este riesgo es una consecuencia directa del estado militar, que impone deberes y otorga derechos conforme a las leyes y reglamentos del propio organismo, lo que implica una aceptación por parte del subordinado a tales reglas. Siendo los dictámenes formulados por éstas, a lo que se ha dado en llamarse ‘valoraciones o apreciaciones de conjunto’, terminología que abarca la evaluación global de los diferentes factores que va a definir la clasificación de quién se alista, como en este caso a la Policía Federal Argentina”.
Asimismo, destacó que el principio que rige respecto a los dictámenes de las Juntas de Calificaciones o Juntas Médicas de las Fuerzas de Seguridad, sólo admiten la revisión judicial si se percibe ilegitimidad o arbitrariedad en su dictamen, debido a que toda persona perteneciente a las fuerzas de seguridad se encuentra alcanzada por el estado militar, el cual presupone un acatamiento a las disposiciones que estructuran a dicha institución de manera especial.
Aclaró que si bien los jueces no pueden suplantar la valoración que la Junta de Calificaciones efectúe en cada caso respecto de la aptitud profesional y ética del agente, al Poder Judicial le compete examinar la razonabilidad con que aquel organismo ejerció las facultades discrecionales concedidas por ley. Ello implica constatar la existencia de los hechos que dieron fundamento a la medida y la razonable relación entre aquellos y la calificación dispuesta (cfr. en este sentido, C.N.-C.A.F., Sala IV, in re «Costas, Ricardo A.», del 6/3/97).
Indicó que la doctrina ha reconocido en forma unánime que uno de los pilares que caracteriza nuestro régimen administrativo es la presunción de legitimidad del acto por la cual se supone que éste fue dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, que se trata de una presunción provisional inherente y propia de los actos estatales, que acompaña las funciones y poderes que la Constitución asigna a los órganos que componen la estructura del Estado, con el objeto de realizar, en forma eficaz, las funciones públicas que debe satisfacer en la prosecución del bien común cuya administración le compete.
Señaló que para realizar un correcto análisis de la impugnación del acto administrativo era necesario remontarse a los actos que le dieron causa. A raíz de ello, detalló que de la documentación obrante en la causa, se desprende que con fecha 28.04.1994 el Jefe de la Policía Federal, considerando el informe de la Junta Médica de fecha 18.02.1994 que había determinado que el señor Guillermo Gabriel Nieto padecía una afección de carácter irreversible y que lo tornaba irrecuperable para la función policial, resolvió disponer el retiro obligatorio del actor, y su pase a disponibilidad.
Luego de efectuar una reseña del trámite llevado a cabo en la instancia administrativa, concluyó que con la prueba aportada en autos se demuestra la existencia de elementos de juicio que son trascendentes para que la autoridad de la fuerza haya considerado que al actor se le debía iniciar el trámite de retiro obligatorio.
Resaltó que dado que no surgen irregularidades o arbitrariedad con respecto al proceso y al dictamen de la Junta de Reconocimientos Médicos, siendo la demostración de la misma una carga que tenía el propio actor, que no pudo lograr descalificar el dictamen de la referida Junta, ni su fundamento, es que correspondía rechazar dicha pretensión.
En relación al resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados por el accionante, destacó que, si bien resulta inoficioso su desarrollo en razón de no haberse hecho lugar a la impugnación efectuada, lo cual resulta presupuesto necesario a los efectos de determinar la existencia de perjuicio y el consiguiente resarcimiento, correspondía remarcar que igualmente no se acreditó de modo alguno los supuestos daños sufridos.
Explicó que el actor solicitó en su escrito de inicio y sólo en forma subsidiaria que, de no hacerse lugar a lo peticionado, requería una indemnización de daños y perjuicios, donde no manifiesta haber padecido daño emergente, moral y lucro cesante, como así tampoco su fundamentación.
Concluyó que la prueba producida en la causa no logra crear convicción a fin de determinar un resarcimiento por los hechos expuestos en la presente causa, que no existen elementos probatorios que den fundamento al resarcimiento que reclama el actor.
Reiteró que tampoco correspondía reconocer dicha indemnización, en atención a la orfandad probatoria respecto al cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción resarcitoria, conforme determina el art. 377 del CPCCN. Destacó que en el presente caso, no se ha demostrado la existencia de un daño resarcible que configure uno de los presupuestos determinantes de la responsabilidad pública y es pacífica la doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia en cuanto a que el concepto de indemnización de perjuicios lleva implícita la realidad de éstos (conf. fallos 273:269; 316:2442; 319:167, entre otros) y para su establecimiento judicial se requiere la comprobación suficiente de tal realidad (conf. Fallos 307:169; 310:2929; 314:147, entre otros).
Por ello, resolvió que no encontrándose comprobada la ilegitimidad del acto atacado, así como tampoco la existencia del daño alegado, correspondía el rechazo de la pretensión de autos.
III. Disconforme con lo resuelto, la parte actora apeló a fs. 309 y expresó agravios a fs. 315/318, los que fueron contestados por su contraria a fs. 320/322.
El accionante, inicialmente, se quejó, haciendo referencia a las citas de jurisprudencia y doctrina efectuadas por la señora Jueza de grado, aclarando que contrariamente a lo dicho por la Sentenciante, él no fue dado de baja de la Policía Federal Argentina, sino que se le propició su pase a retiro obligatorio, por haber sido diagnosticado por una Junta Médica como “Inepto para el Servicio” por padecer epilepsia esencial, requiriendo medicación anticonvulsiva, determinando que dicha afección de carácter irreversible, lo tornaba irrecuperable para la función policial.
Puso de relieve que dicho dictamen concluyó que él poseía una incapacidad laborativa, para la vida de carácter parcial y permanente, en un CUARENTA POR CIENTO (40%) de la total obrera.
Explicó que en la resolución que se ataca en autos, se ha requerido la intervención de una Junta Médica que con base en la documentación aportada por distintas prestigiosas instituciones de salud, incluso con el informe producido por la propia aseguradora de la demandada que deniega la existencia de incapacidad, revirtiera la calificación dada de ineptitud para el servicio efectivo.
Alegó que la negativa de incorporar a la evaluación los antecedentes y los informes médicos de otros profesionales fuera de la órbita policial constituye una arbitrariedad sin fundamento jurídico, que torna a la resolución denegatoria en ilegítima. Destacó que la resolución impugnada incurre en violación al artículo 1°, inciso “f”, apartado 3, de la Ley de Procedimientos Administrativos, sin que esa situación fuera merituada por el Juez a quo en su sentencia.
Resaltó que la Sentenciante desconoce absolutamente la prueba aportada por el actor a la demandada para que revise nuevamente su calificación de “Inepto para el servicio” por padecer de epilepsia, cuando en verdad, él nunca tuvo epilepsia, como lo han probado los informes médicos e incluso el informe producido por la perito neuróloga que lo evaluó en estas actuaciones.
Aclaró que la Jueza de grado no tuvo en cuenta que la resolución que aquí se impugna rechazó sin más una nueva revisión médica, seguramente frente al temor de saber que le asiste razón, a raíz de la orfandad de elementos que han llevado a la junta médica a concluir en su incapacidad laborativa, tan solo frente a un episodio convulsivo, sin haberse efectuado pruebas de mayor rigor científico que así lo avalen.
Agregó que tampoco se ha merituado en la sentencia apelada que la persistente negativa a evaluarlo, como así también a tomar en consideración informes científicamente avalados por profesionales médicos especialistas en estas afecciones, se traducen en una arbitrariedad por parte de la administración, que torna su resolución en ilegítima.
Sustentado en la jurisprudencia citada por la Magistrada de grado, aclaró que su situación no se trata de la apreciación de una junta de calificaciones que meritúa la vida laboral, sino de la junta médica que ha determinado sobre cuestiones científicas y empíricamente comprobables o reprobables y, que no puede sin más calificar sobre la salud de una persona, sin acceder a poder revertir su diagnóstico frente a nuevos elementos que demuestren la verdad y el error incurrido.
Puso de relieve que prueba de esta situación, resulta del informe pericial obrante en autos, en el que la experta efectuó la correspondiente revisión médica y solicitó exámenes complementarios, de donde surge como conclusión que el paciente no puede ser rotulado como epiléptico por haber presentado una sola crisis convulsiva; agregó que la profesional sostiene que el actor presentó una crisis focal de tipo motora con generalización secundaria, precedida de un cuadro de cefaleas y vómitos cuya etimología no fue aclarada y la cual hacía sospechar un proceso infeccioso.
Hizo hincapié en que la calificación otorgada por una Junta Médica, no puede ser considera discrecionalmente concedida por la ley, por cuanto este tipo de dictamen médico debe basar sus conclusiones en fundamentos científicos, no puede ser discrecional la calificación de incapacitado para la vida laborativa de una persona, cuando de los elementos no surge una base suficiente para la misma, o como en el caso de autos, cuando de los elementos que se aportan, surge que ha habido un error de diagnóstico para con el actor.
Señaló que del simple análisis de la situación planteada en autos, se puede concluir que existe una arbitraria y reiterada negativa por parte del organismo administrador, para volver a analizar su situación médica. Reiteró que “NUNCA HA PADECIDO EPILEPSIA”, no pudiendo, la Sentenciante otorgarle a una Junta Médica la misma validación que a una junta calificativa, que posee facultades discrecionales.
Explicó que una Junta Médica, no puede sin más descartar nuevos elementos de evaluación clínica, como tampoco puede quitarle relevancia científica a los informes médicos profesionales de instituciones especializadas en este tipo de enfermedades. Aclaró que, frente a estas cuestiones, resulta evidente que ha existido una falta de fundamentación en la resolución que le ha denegado una revisión de su estado clínico, para que de esta manera se pueda revisar su actual calificación de incapacitado para la vida laborativa por sufrir de epilepsia, por lo que la misma debe ser declarada inválida por arbitraria.
IV. De los elementos probatorios acompañados a los presentes autos, surgen los siguientes elementos útiles para la decisión de la causa:
a) El señor Guillermo Gabriel Nieto ingresó a la PFA el 13 de septiembre de 1990, conforme se desprende de las copias certificadas del legajo personal del actor N° 173.830, el cual se encuentra sin foliar.
b) El 23 de diciembre de 1993 el Jefe de la División Suboficiales y Agentes solicita a la División Junta Permanente de Reconocimientos Médicos examinar al Agente Nieto a fin de que informen tiempo probable de licencia que requerirá el nombrado, manifestando como antecedentes médicos -en lo que al caso interesa- “09/11/93 Convulsiones 9ds.”; 17/11/93 Convulsiones 30 ds.”; 15/12/93 Convulsiones 37 ds.” (fs. 257 del presente expediente).
Del dictamen de la División Junta Permanente de Reconocimientos Médicos, de fecha 18 de febrero de 1994, se desprende que: “Esta Junta Médica ha reconocido al Agente L.P. 2626 Guillermo Gabriel NIETO…quien se encuentra en asistencia en el Servicio de Neurología del Complejo Médico Policial, por padecer epilepsia esencial, requiriendo medicación anticonvulsivante. Dicha afección de carácter irreversible, lo torna irrecuperable para la función policial. En mérito a ello estima este Organismo conveniente concederle a partir del 11 de febrero de 1994 licencia médica, hasta tanto la Superioridad resuelva su situación de revista, encuadrada en el artículo 71, inciso d) de la Ley n° 21.965…Se evalúa la incapacidad laborativa, para la vida de carácter parcial y permanente, en un CUARENTA POR CIENTO (40%) de la total obrera…” (fs. 261 del presente expediente – énfasis agregado).
La División Suboficiales y Agentes informa a la División Retiros y Jubilaciones que la licencia otorgada por la División Junta Permanente de Reconocimientos Médicos al Agente Nieto a partir del 11/02/1994 se encuadra en el artículo 71, inciso d) de la ley 21.965 (fs. 264 del presente expediente).
El Jefe de la P.F.A., mediante resolución de fecha 28 de abril de 1994, ordena iniciar el trámite de retiro obligatorio del Agente Nieto en función de lo dispuesto por el artículo 92, inciso b), con el derecho al haber previsional establecido en el artículo 98, inciso c), ambos de la ley 21.965, aprueba las licencias médicas otorgadas y considera al causante en servicio pasivo, conforme artículo 49, inciso b) de la ley 21.965, a partir del 09/05/1994 (fs. 265/266 del presente expediente).
Por resolución nro. 93-94 del Jefe de la P.F.A., de fecha 18 de agosto de 1994, se dispone el pase a situación de retiro obligatorio del señor Nieto, en función de lo dispuesto por el artículo 92, inciso b), con el derecho al haber previsional establecido en el artículo 98, inciso c), ambos de la ley 21.965 (fs. 274 del presente expediente).
La Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la P.F.A., mediante nota nro. 811, informa que el señor Nieto, desde el 01/09/1994 es beneficiario de ese Organismo (fs. 290 del presente expediente).
c) El 5 de octubre de 1994 el señor Nieto solicita el otorgamiento de la credencial de grado y; el 14 de noviembre de 1994 el Jefe de la P.F.A. resolvió rechazar dicho pedido por aplicación del artículo 160 del Reglamento de Credenciales, Certificados, Certificaciones y Diplomas que otorga la P.F.A.. Acto que le fue notificado al actor el 15 de diciembre de 1994 (cfr. actuación administrativa nro. 871-57-073070-94, obrante en carpeta celeste identificada con el nro. 173.830).
d) El 27 de mayo de 1996 el actor vuelve a solicitar se le otorgue la credencial de retirado. Se gira el expediente a la División Junta Permanente de Reconocimientos Médicos conforme los términos de los artículos 436 y 437 del decreto 1866/83. Dicha dependencia le comunica a la División Retiros y Jubilaciones que el Agente Nieto no se ha presentado pese a las citaciones cursadas para las fechas 13 y 21 de junio de 1996. Posteriormente, con fecha 26 de julio de 1996 vuelve a tomar intervención la División Junta Permanente de Reconocimientos Médicos, informando que en colaboración con el Servicio de Neurología y evaluado los antecedentes de su historia clínica, estima que es de aplicación el artículo 437 del decreto 1866/83, dado el diagnóstico de epilepsia esencial.
El 10 de septiembre de 1996 el Jefe de la P.F.A. resolvió no otorgar la credencial al actor por aplicación del artículo 155 del Reglamento de Credenciales, Certificados, Certificaciones y Diplomas que otorga la P.F.A., resolución que fue notificada a éste el 12 de septiembre de 1996 (cfr. actuación administrativa nro. 462-57-472-96, obrante en carpeta celeste identificada con el nro. 173.830).
Contra dicho acto administrativo, el señor Nieto, interpuso recurso jerárquico, el 20 de septiembre de 1996, a fin de que el mismo se deje sin efecto y se proceda a la entrega de la credencial solicitada, por considerar que el dictamen de la Junta Médica era erróneo, como ya lo había sido al momento de decretarse su pase a retiro obligatorio, justificando sus dichos en los estudios que se encontraba realizando en el Instituto de la Epilepsia. Seguidamente, acompañó certificado extendido por el mencionado instituto, de fecha 15 de octubre de 1996, del que se desprende que siendo atendido el actor no se comprueba actualmente signos de epilepsia (cfr. fs. 2/3 y 9 del expediente administrativo nro. 405827, respectivamente).
Dictaminó nuevamente la División Junta Permanente de Reconocimientos Médicos, reiterando que “según constancias obrantes en su historia clínica, sufrió típicas crisis epilécticas que motivaron su atención en el Hospital Policial. Las características de dicha patología requieren de aplicación lo normado en el Art. 437 del Decreto 1866/83” (cfr. fs. 16 del expediente administrativo nro. 405827).
Por resolución nro. 1755 del Ministro del Interior, de fecha 25 de agosto de 1997, se revolvió rechazar el reclamo del actor, a través del cual reiteraba su pedido de que se le otorgue la credencial que acredite su grado y estado policial; la que le fue notificada el 17 de septiembre de 1997 (cfr. 2 fojas que se encuentran sin foliar entre la foja 11 y la 14 y fs. 15 del expediente administrativo nro. 405827, respectivamente).
e) El 21 de noviembre de 2006 el actor efectúa una presentación ante la PFA, mediante la cual solicita su reincorporación a las filas policiales, se ordene una nueva Junta Médica ajena al ámbito de profesionales de dicha Fuerza y, de no ser ello factible requiere se le reconozca una indemnización equivalente a los salarios que debió percibir (fs. 1/2 del expediente administrativo nro. CUDAP: EXP-S02:0018951/2006).
Por resolución del Jefe de la P.F.A., de fecha 5 de febrero de 2007, se resolvió rechazar la presentación efectuada por el señor Nieto. De los considerandos de la misma, en lo que al caso interesa, se desprende:
“[…] Que con fecha 18-08-94, se resolvió disponer el pase a situación de Retiro Obligatorio del causante, en función de lo dispuesto en el artículo 92, inciso b), con el derecho previsional establecido en el artículo 98, inciso c), ambos de la Ley 21.965”.
“Que el presente resulta extemporáneo en virtud de lo preceptuado por el artículo 342, inciso a) del Decreto 1866/83”.
“Que los artículos 80 de la Ley 21.965 y el 435 del Decreto 1866/83, establecen que el retiro es definitivo, no pudiendo ser revocado por causa alguna cuando el mismo haya sido dispuesto”.
“Que es dable destacar, que no es de aplicación en la especie el instituto de la reincorporación, previsto en los artículos 19 y 22 de la citada Ley y sus normas reglamentarias, toda vez que la misma procede solo en el caso de haberse producido la baja de la Institución, situación que no se configura en el presente”.
“Que respecto a la constitución de una nueva Junta Médica ajena al ámbito de Profesionales de esta Fuerza, cabe mencionar, que la División JUNTA PERMANENTE DE RECONOCIMIENTOS MÉDICOS, con fecha 18-02-94 in-formó que: ‘…el Agente NIETO, se encuentra en asistencia en el Servicio de Neurología del Complejo Médico Policial, por padecer epilepsia esencial, requiriendo medicación anticonvulsivante. Dicha afección de carácter irreversible, lo torna irrecuperable para la función policial. Se evalúa la incapacidad laborativa, para la vida civil de carácter parcial y permanente, en un CUARENTA POR CIENTO (40%) de la total obrera’”.
“Que en ese sentido, si bien cada persona puede elegir el profesional de la salud a quien consultar y/o asistirse, independientemente que el mismo integre o no esta Institución, las opiniones vertidas por profesionales ajenos a ésta, no son vinculantes para la misma, quedando este ámbito reservado en forma exclusiva y excluyente a la División JUNTA PERMANENTE DE RECONOCIMIENTOS MÉDICOS”.
“Que en cuanto a la procedencia de la petición de una indemnización, cabe referir que el Decreto 1866/83 no contempla el pago de la misma, debido a lo cual no correspondería acceder a ésta solicitud […]”. Dicha resolución fue notificada al actor el 28 de febrero de 2007 (cfr. última foja del expediente administrativo nro. CUDAP: EXP-S02:0018951/2006, la que se encuentra sin foliar).
V. En este contexto, es necesario recordar que en lo que aquí interesa, la ley 21.965 para el personal de la Policía Federal Argentina, en el Título II “Personal Policial en Actividad”, Capítulo V “Situaciones de revista”, artículo 48, inciso c), establece: “Revistará en disponibilidad cuando se encuentre: […] c) Con licencia por enfermedad o accidente desvinculado del servicio, a partir de los DOS (2) meses y hasta SEIS (6) meses como máximo […]” y, el artículo 49, inciso b), dispone: “Revistará en servicio pasivo cuando se encuentre: […] b) En la situación señalada en el artículo 48, inciso c), desde los SEIS (6) meses hasta los DOS (2) años como máximo en que la Junta Médica resolverá si debe reintegrarse al servicio; caso contrario pasará a retiro […]”. Asimismo, en el Capítulo VII “Licencias” del mismo título, el artículo 71, inciso d), ordena: “La licencia especial se concede para la atención de la salud, agrupándose según los motivos en: […] d) Licencia por enfermedad o accidente de largo tratamiento, desvinculado del servicio […]” (énfasis agregado).
En el en el Título III “Personal Policial en Retiro”, Capítulo I “Retiro. Generalidades”, artículo 80, establece: “Salvo los casos de cesantía o exoneración posteriores, el retiro es definitivo y produce los siguientes efectos:
a) Cierra el ascenso y produce vacantes en el grado y escalafón del causante. […]”; el artículo 84, dispone: “El pase a situación de retiro podrá producirse a solicitud del causante o por las causas que determina esta Ley. El retiro obligatorio podrá ser con derecho al haber de retiro o sin él” y; en el Capítulo IV “Retiro Obligatorio”, el artículo 92, inciso b), dispone: “El personal superior y subalterno pasará a situación de retiro obligatorio por alguna de las siguientes causas: […] b) Por persistir las situaciones que determina el artículo 49 y no correspondiera cesantía o exoneración […]” y; en el Capítulo VI “Haber de Retiro”, el artículo 98, inciso c), establece: “Al personal policial que pase a situación de retiro por alguna de las causas que se determinan a continuación, se le fijará el siguiente haber de retiro: […] c) Por incapacidad o inutilización, por enfermedad contraída o agravada o por accidente desvinculados del servicio, de acuerdo a la escala del artículo 100. Si no alcanzare el mínimo de DIEZ (10) años simples de servicio, se computará a razón del TRES POR CIENTO (3%) del total de sus remuneraciones por cada año de servicio […]” (énfasis agregado).
Por otro lado, cabe precisar que el decreto 1866/83, reglamentario de la ley 21.965, en el Título II “Personal policial en actividad”, Capítulo XV “Reclamos”, en el artículo 342, inciso a), dispone: “Para que pueda ser admitido un reclamo, deberán llenarse los siguientes requisitos: a) Ser presentado dentro de los ocho (8) días hábiles a contar desde el momento en que el interesado tomara conocimiento oficial de la decisión superior que lo motiva; […]” y; en el Título III “Personal Policial en retiro”, Capítulo I “Retiros – Generalidades”, en el artículo 435, dispone: “El retiro es definitivo no pudiendo ser revocado por causa alguna cuando el mismo haya sido dispuesto salvo los casos de baja, cesantía o exoneración posteriores”; el artículo 436, ordena: “El personal que revistare en situación de retiro se hallará sujeto a las obligaciones, deberes y derechos que fija la ley para el personal de la Policía Federal Argentina y esta reglamentación. Sin perjuicio de ello gozará de los siguientes derechos:
a) Vestir uniforme cuando a juicio del jefe de la Policía Federal Argentina resulte procedente;
b) Portar armas de fuego, de la Institución o particulares, de uso civil o de guerra, en todo el territorio de la Nación, previa denuncia acorde con las disposiciones contenidas en la ley 20.429, sin otra autorización y con la exclusiva finalidad de su seguridad personal y la de defender la vida, libertad y propiedad de las personas, y
c) Al uso de la credencial” y; en el artículo 437, establece que: “Se exceptúa de la disposición del artículo anterior a aquel personal que a juicio de la Junta Permanente de Reconocimientos Médicos no se encuentre en condiciones de hacer uso del uniforme, de portar armas, ni de usar la credencial” (énfasis agregado).
VI. Sentado ello, es oportuno recordar que los jueces del caso no están obligados a ponderar una por una y exhaustivamente todas las pruebas agregadas, sino sólo aquellas que estimen conducentes para fundar sus conclusiones, ni a tratar todas las cuestiones expuestas y examinar los argumentos que, en su parecer, no sean decisivos (conf. C.S.J.N., Fallos 326:2235, entre otros).
VII. Ahora bien, en el estado en el que arriban las presentes actuaciones a esta instancia, es preciso aclarar que sin perjuicio que del escrito de demanda se desprende que el actor lo único que impugna es la resolución del Jefe de la P.F.A., de fecha 5 de febrero de 2007, a través de la cual se rechaza la presentación efectuada por éste el 21 de noviembre de 2006 -mediante la cual solicita a la P.F.A. su reincorporación a los fines de que la Junta Médica lo vuelva a examinar por afirmar que no posee patología alguna-, lo cierto es que ello indefectiblemente deriva en el análisis de la legitimidad del acto administrativo por medio del cual la Fuerza lo pasó a retiro obligatorio el 18 de agosto de 1994, disposición que, cabe destacar, nunca fue impugnada por el accionante, pero es la causa que antecede a la resolución recurrida en autos.
VIII. Al punto, recuérdese que toda actuación estatal se presume legítima, salvo que se demuestre lo contrario. Así, como enseñó Fiorini, la presunción general de validez acompaña a todos los actos estatales; de tal suerte, a toda ley se la presume constitucional, a toda sentencia se la considera válida, y a todo acto de la Administración se lo presume legítimo (conf. Fiorini, Bartolomé, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1976, segunda edición actualizada, Tomo I, página 348 y C.S.J.N., in re, “Ganadera Los Lagos” registrado en Fallos: 190:142; Comadira, Julio Rodolfo, “Procedimientos Administrativos”, Buenos Aires, La Ley, 2002, página 231, entre otros); de modo que, dado el principio de legitimidad que fluye de todo acto administrativo, una de las consecuencias obligadas es que ante un acto que no esté afectado de un vicio grave y manifiesto, es necesario para quien sostiene su nulidad, alegarla y, sobre todo, probarla (conf. -en tal sentido-, C.S.J.N., in re: “Hernández”, registrado en Fallos: 310:234; esta Sala, in re: “Moyano, Raúl Leonardo c/E.N. -Fuerza Aérea Argentina s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.”, del 5/10/2010 y sus citas).
Por otro lado, no debe pasar inadvertido que el desempeño del actor en la Fuerza presupone el sometimiento a las normas de fondo y de forma que estructuran la Institución, ubicándola en una situación especial dentro del esquema general de la Administración Pública, del que difiere tanto por su composición como por las normas que la gobiernan, las cuales establecen las relaciones de su personal sobre la base de la subordinación jerárquica y la disciplina, y esa sujeción se extiende al régimen de ascensos y retiros, por el cual se confiere a los órganos específicos la capacidad de apreciar, en cada caso, la concreta aptitud, con suficiente autonomía funcional, derivada en última instancia del principio cardinal de división de poderes (doc. CSJN, “Hourcade”, del 24/02/15; Fallos: 303:559; 320:147; 335:2066; esta Sala, “Ormachea”, causa nº 20.966/09, del 21/08/14; “Severich”, causa nº 22.883/05, del 28/02/12; “Tapia”, causa nº 34.852/04, del 07/07/11; “Lazarte”, causa nº 26.850/07, del 28/04/11; “Goy”, causa nº 36.926/06, del 07/09/10; Sala I, “Macchi”, causa nº 39.874/09, del 03/05/16; Sala III, “Saucedo”, causa nº 39.871/09, del 11/10/16; Sala IV, “Sambataro”, causa nº 9.377/02, del 02/09/14; Sala V, “Espíndola”, causa nº 65.084/14, del 06/12/16).
IX. En este orden de ideas, resulta necesario efectuar un detalle pormenorizado de la conducta que mantuvo el recurrente desde el momento que dispusieron su pase a retiro obligatorio hasta la interposición de la demanda que dio nacimiento a las presentes actuaciones, siendo ello un elemento determinante para la resolución del presente caso.
Al respecto, es preciso recordar que “nadie puede ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con otra anterior, deliberadamente cumplida, jurídicamente relevante y plenamente eficaz. Ello, tanto en el ámbito de las relaciones jurídicas patrimoniales de carácter privado como en las existentes entre particulares y organismos estatales, comprendiendo asimismo la coherencia en el obrar en el marco de actuaciones administrativas y judiciales” (CSJN, in re: “Cantos, José M. c. Provincia de Santiago del Estero”, del voto en disidencia de los doctores Fayt y Vázquez, del 17/03/98, LA LEY, 1998-E, 415). Esto es, “le está vedado a la parte, por aplicación de la doctrina de los actos propios, aducir en su favor un derecho que se encuentra en pugna con su propia conducta anterior y eficaz (“nemo potest contra factum venire”), guardando correlación con los principios rectores del derecho, tales como el postulado de la buena fe con que el ordenamiento jurídico impone como deber a los sujetos en el desenvolvimiento de sus relaciones. De la misma manera, también se encuentra en antagonismo con su propio accionar anterior quien, mediante la conducta ulterior incoherente intenta, no ya destruir el acto precedente, sino eludir o evitar sus consecuencias” (CNCiv., SalaE, in re: “R. de R., R. J. c. R., M. y otros s/ colación de bienes y R. De R., R. J. c. R. y G., M. y otros s/petición de herencia”, 17/10/86, LA LEY, 1987-B, 435 – DJ, 987-II-147).
X. Como ya fuera precisado en el Considerando IV de la presente, el actor comenzó su licencia médica a partir del 9 de noviembre de 1993, por presentar un cuadro convulsivo, lo que determinó que la Junta Permanente de Reconocimientos Médicos dictamine informando que el mismo se encontraba siendo asistido en el Servicio de Neurología del Complejo Médico Policial, por padecer epilepsia esencial, motivo por el cual se le concedió licencia médica, encuadrada en el artículo 71, incido d) de la ley 21.965 -el que fuera transcripto en el Considerando V- y se evaluó la incapacidad laborativa, para la vida de carácter parcial y permanente en un cuarenta por ciento (40%) de la total obrera. Todo ello derivó, finalmente, en el dictado de la resolución 93-94 del Jefe de la PFA, de fecha 18 de agosto de 1994, a través de la cual se dispuso el pase a situación de retiro obligatorio del señor Nieto, en función de lo dispuesto en el artículo 92, inciso b), con el derecho al haber previsional establecido en el artículo 98, inciso c), ambos de la mencionada normativa -también detallados en el Considerando V-. A ello, cabe agregar que tal como lo informa la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la P.F.A., el actor es beneficiario de ese organismo desde el 1º de septiembre de 1994.
Ahora bien, lo cierto es que el accionante no cuestionó nada de lo hasta aquí descripto, sino que consintió cada una de las circunstancias que se fueron sucediendo, ello hasta el 27 de mayo de 1996, momento en el cual realizó una presentación en sede administrativa con el objeto de que se le otorgue la credencial de retirado -la que se le había denegado el 14 de noviembre de 1994, conforme se desprende del punto c) del Considerando IV-; en dicha oportunidad se le dio intervención a la Junta Permanente de Reconocimientos Médicos, conforme lo dispuesto en los artículos 436 y 437 del decreto 1866/83 -detallados en el Considerando V-, quien informó que el señor Nieto no se presentó a las dos citaciones que le fueran cursadas, por lo que con las constancias obrantes en su historia clínica, dictaminó que dicho pedido debía ser desestimado por encontrarse comprendido en la situación prevista en el mencionado artículo 437. Con dicho fundamento el Jefe de la P.F.A., rechazó la solicitud del actor el 10 de septiembre de 1996 y, contra dicha resolución el señor Nieto interpuso recurso jerárquico en el que por primera vez, después de más de dos años de dispuesto su pase a retiro obligatorio, manifestó que el dictamen de la Junta Médica era erróneo debido a que no sufría de epilepsia, por lo que solicitó que se le entregue la credencial, siendo esa su única pretensión en dicha presentación, resultando el resto meras manifestaciones. Por resolución nro. 1755 del Jefe de la P.F.A., de fecha 25 de agosto de 1997, se volvió a rechazar la solicitud de entrega de credencial.
A lo hasta aquí expuesto, cabe resaltar que conforme se desprende del relato efectuado por el propio actor en su escrito de demanda, pasados ocho años de la resolución de su última presentación en sede administrativa, el recurrente considerándose “pasible del pago de un seguro”, solicitó en diciembre de 2005 a la Caja de Ahorro y Seguros el pago de la indemnización prevista en el artículo 59 de la ley 13.003 de Seguro Colectivo Obligatorio de Vida -cfr. fs. 4vta.-, todo ello en palmaria contradicción con lo dicho por éste en su presentación ante la P.F.A. en septiembre de 1996.
El rechazo de dicha solicitud fue lo que impulsó al recurrente a hacer una nueva presentación ante la Fuerza -el 21 de noviembre de 2006- con el argumento de que la Caja de Seguros S.A. le había rechazado su pedido de indemnización por no revestir su dolencia el carácter de “total y permanente”, sosteniendo nuevamente en su presentación que fue erróneamente pasado a retiro obligatorio porque jamás padeció de epilepsia -cfr. fs. 2 del expediente administrativo nro. CUDAP: EXP-S02:0018951/2006- afirmación que sostuvo a lo largo de su escrito de demanda y del recurso aquí en tratamiento -cfr. fs. 2vta. y 317vta.-, lo que derivó en la resolución del Jefe de la P.F.A., de fecha 5 de febrero de 2007, mediante la cual se rechazó su reclamo.
XI. Lo desarrollado hasta aquí, permite concluir que a lo largo del extenso tiempo transcurrido desde que el actor fue pasado a retiro obligatorio, este no solo consintió los actos que fue dictando la P.F.A. -vgr. otorgamiento de licencias médicas, pase a retiro obligatorio, cobro de haber de retiro, entre otras cuestiones-, sino que posterior a su presentación en el año 1996 en sede administrativa -en la que manifestó encontrarse sin ningún tipo de patología-, nuevamente se contradijo con sus propios actos al presentarse ante la Caja de Seguros S.A. a los fines de solicitar el beneficio por incapacidad total y permanente.
Tal petición refleja una palmaria contradicción de su parte, al pretender por un lado que la Fuerza lo vuelva a examinar por sostener que no padece ningún tipo de patología y por el otro intentar cobrar un beneficio que solo está contemplado para quienes posean una incapacidad total; situación en la que claramente pretendió encuadrarse actor, quien conocía perfectamente que la P.F.A. había dispuesto su pase a retiro obligatorio por padecer una “incapacidad laborativa, para la vida de carácter parcial y permanente, en un CUARENTA POR CIENTO (40%) de la total obrera” -tal como fuera precisado en el punto b) del Considerando IV -énfasis agregado-, por lo cual es claro que la impugnación aquí sustanciada frente a tal proceder, implica vulnerar el principio por el cual nadie puede invocar un derecho que esté en pugna con su propio accionar, mediante el ejercicio de una conducta incompatible con una anterior jurídicamente relevante y plenamente eficaz (doc. esta Sala, “Pujals Enrique Ramiro c/EN -M Justicia y otro s/ Daños y perjuicios”, del 04/04/2017).
Y de otra parte es importante destacar que la incapacidad fue nuevamente evaluada por la Junta Permanente de Reconocimientos Médicos, la cual frente a la falta de concurrencia del señor Nieto a ser nuevamente examinado -ver punto d) del Considerando IV-, dictaminó conforme las constancias de su historia clínica y demás actuaciones, ratificando sus anteriores dictámenes, en lo que se había dejado expresamente establecido que la afección de carácter irreversible lo tornaba irrecuperable para la función policial.
Todo esto alcanzaría para rechazar la pretensión del actor, porque el obrar asumido por éste desde que se le aplicó el retiro obligatorio resultaría suficiente para determinar que dicho acto administrativo a esta altura de los sucesos se encuentra firme y consentido, más aun teniendo en cuenta que la Fuerza procuró, tal como lo determina la propia normativa, preservar su derecho previsional, otorgándole el pago de un haber de retiro, situación que el actor consintió desde aquel momento.
XII. Sin perjuicio de ello, asiste razón al recurrente al agraviarse con relación a la falta de valoración por parte de la Jueza a quo de la pericia médica llevada a cabo en las presentes actuaciones -la que no fue impugnada por ninguna de las partes-, la que debió haber sido ponderada en atención a la forma en que se resolvió rechazar la demanda -cfr. considerando VII de la sentencia apelada-.
Al respecto, cabe adelantar que dicha pericia no logra rebatir los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta la Junta Médica al momento de dictaminar -previo al pase a retiro obligatorio del actor-, ello así, porque la perito médica neuróloga al momento de describir lo que se desprende de la historia clínica del señor Nieto, en el punto I-ANTECEDENTES – ANAMNESIS, indica: “…el actor ingresó al Complejo Médico de la Policía Federal Argentina Churruca el 30/10/93 y egresó el 8/11/93 con Diagnóstico Convulsiones y Epilepsia. Tiene antecedentes de Tabaquismo, de Parasitosis tratada en el Hospital Muñiz con dieta y traumatismo de cráneo sin pérdida de conocimiento. Antecedente familiar un hermano con convulsiones”.
“Según surge de dicha historia Clínica, el día miércoles antes de su internación, el Sr. Nieto había comenzado con cefalea occipital pulsátil y vómitos blanquecinos y el 30/10 durante la actividad física sufre una convulsión tónico clónica generalizada, seguida de relajación esfinteriana. Se lo trasladó a una sala de emergencia, le realizaron una punción lumbar informada como a líquido claro. Con posterioridad ingresó al Hospital Churruca, repitiendo un cuadro de vómitos. Se le realizó una Tomografía de cerebro (TAC) informada como normal y se le efectuó una nueva punción lumbar con un líquido compatible con normalidad, cristal de roca, 5 células (linfocitos), proteínas normales, glucosa normal. Al ingreso se encontraba lúcido orientado, colaborador con el interrogatorio, termodinámicamente compensado. No presentaba signos de foco motor, los pares craneanos y la sensibilidad eran normales, cerebelo sin alteraciones. No había signos meníngeos. Los análisis mostraban glóbulos blancos de 13.000 (aumentados), una CPK (creatínfosfokinasa) aumentada, probablemente debido a la convulsión que había presentado, enzimas hepáticas aumentadas. Rx Tórax normal. Diagnóstico presuntivos meningitis vs. Epilepsia. Se le realizó carga con nueve ampollas de Fenitoína”.
“El 1/11/93 fue evaluado por Neurología que concluyó que el tipo de convulsión había sido parcial con generalización secundaria. El actor continuaba con cefalea al sentarse y es interpretada como secundaria a hipotensión del líquido cefaloraquídeo. El 2/11 se le realizó un electroencefalograma (EEG) que informa un trazado desorganizado con un paroxismo inespecífico. Solicitan estudio de EEG con privación de sueño. El 8/11 del informe EEG con ondas lentas con paroxismos que hacen suponer patología. Evolucionó estable con normalización de enzimas hepáticas. Se le otorgó licencia hasta el 17/11 y se le indicó 3 comprimidos de Epamín (Fenitoína anticonvulsivante)”.
“A fs. 8/8 la neuróloga…informa convulsión tónico clónica sin patología actual detectable. EEG inespecífico, TAC y punción lumbar normal. Solicitó dosaje de medicación. El 12/2/94 dosaje en rango adecuado. El 15/10/99 el neurólogo…informa que había suspendido tratamiento sin consulta médica previa. Examen normal. EEG no signos comiciales” (cfr. fs. 217vta./218).
En el punto VI. b) CONCLUSIONES, la experta, señala que: “Teniendo en cuenta los antecedentes personales del actor, la Historia Clínica de internación del Complejo Médico Churruca Visca, las consultas ulteriores y todos los exámenes complementarios realizados y los que oportunamente solicitara es mi opinión que el actor, presentó una crisis focal motora con generalización secundaria, precedida de un cuadro de cefaleas y vómitos cuya etiología no quedó aclarada y la cual hacía sospechar un proceso infeccioso (probable meningitis a liquido claro o encefalitis). Si bien las punciones lumbares realizadas no demostraron alteraciones desde el punto de vista físico-químico. Al igual que la TAC de cerebro, no se le realizó un estudio bacteriológico ni virológico del Líquido cefalorraquídeo, ni Resonancia Magnética de cerebro que permitiera descartar otras etiologías como por ejemplo una encefalitis herpética. Ahora bien sólo un EEG cercano al episodio mostró desorganización y otro algún paroxismo de ondas lentas. Todos los EEG realizados con posterioridad no demostraron alteraciones. No hay constancias en la Historia clínica de que el actor haya vuelto a repetir crisis convulsivas incluso cuando sin orden médica suspendió la medicación…Es por todo ello que concluyo que a mi criterio el actor no puede ser considerado como un paciente portador de una epilepsia” (cfr. fs. 221vta.).
Lo descripto hasta aquí no resulta suficiente para desacreditar los antecedentes médicos que, en su hora, la Junta Permanente de Reconocimientos Médicos tuvo en cuenta al momento de disponer el pase a retiro obligatorio del actor, ya que sin desconocer el valor científico de la pericia médica obrante en autos, no puede pasar inadvertido que la misma se llevó a cabo 21 años después del pase a retiro del actor (18/08/1994 pase a retiro / 22/05/2015 pericia médica) factor que impide tener por fehacientemente comprobado el invocado error de diagnóstico en que se basa la pretensión impugnatoria.
Es así que conforme lo desarrollado precedentemente, cabe concluir que el pase a retiro obligatorio dispuesto al actor, contrario a lo sostenido por éste, no resultó arbitrario o ilegítimo, en la medida en que se siguieron los procedimientos normativamente previstos, con la debida intervención de las Juntas Médicas y Legales correspondientes y cuyo dictamen (antecedente del acto objeto de impugnación) aparece emitido de manera regular, con ajuste a las circunstancias de salud del afectado, según comprobación efectuada en su oportunidad (año 1994) y frente a lo cual el interesado no sólo omitió comparecer cuando fue citado, sino que se encuadró en la situación de salud allí establecida para obtener el pago de un seguro.
A igual conclusión cabe arribar respecto a la resolución del Jefe de la P.F.A. de fecha 5 de febrero de 2007, la que conforme lo desarrollado a lo largo de los considerandos precedentes, cabe concluir que también se encuentra ajustada a derecho.
Por ello, corresponde desestimar la apelación en tratamiento y, en consecuencia, confirmar la sentencia de grado.
XIII. En relación a la atribución de las costas, no advirtiéndose motivos que justifiquen apartarse del principio objetivo de la derrota, corresponde que las mismas se impongan a la parte actora sustancialmente vencida (art. 68, primera parte, C.P.C.C.N.).
Por las razones expuestas, propongo: a) Rechazar el recurso interpuesto por el accionante y, en consecuencia, confirmar la sentencia apelada, en cuanto fue materia de agravios; y b) Imponer las costas de esta Alzada a la parte actora vencida (art. 68, primera parte, C.P.C.C.N.).
La doctora María Claudia Caputi y el doctor José Luis Lopez Castiñeira adhieren al voto precedente.
En atención al resultado que instruye el acuerdo que antecede, este Tribunal RESUELVE: a) Rechazar el recurso interpuesto por el accionante y, en consecuencia, confirmar la sentencia apelada, en cuanto fue materia de agravios; y b) Im poner las costas de esta Alzada a la parte actora vencida (art. 68, primera parte, C.P.C.-C.N.).
Regístrese, notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
LUIS M. MÁRQUEZ
MARIA CLAUDIA CAPUTI
JOSÉ LUIS LOPEZ CASTIÑEIRA
038421E
