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JURISPRUDENCIAJubilación y pensiones. ítem zona austral. Excepcionalidad. Requisitos. Haber previsional. Renta vitalicia previsional. Carácter alimentario
Corresponde hacer lugar a la acción de amparo iniciada por la actora y, en consecuencia, ordenar a la ANSeS a que proceda en forma inmediata al pago del ítem zona austral sobre el haber de pensión que percibe en la modalidad de renta vitalicia, en virtud de la naturaleza alimentaria del haber previsional y que la actora demostró que reside en la ciudad de Ushuaia y que la renta previsional que percibe deriva del sistema de capitalización.
Comodoro Rivadavia, … de marzo de 2015.-
Y VISTOS:
Estos autos caratulados “RUIZ BARRIENTOS, MARLENE c/ ANSES s/AMPARO LEY 16.986”, en trámite ante esta Alzada bajo el Nº 51025222/2012, provenientes del Juzgado Federal de Ushuaia.
Y CONSIDERANDO:
I.- Llegan estos autos al Acuerdo del Tribunal para el tratamiento del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada, Administración Nacional de la Seguridad Social -ANSES-, contra la sentencia definitiva dictada por el Juez Federal de Ushuaia a fs. 94/99, recurso que fuera concedido a fs. 108.
II.- Mediante la decisión en crisis, el sentenciante hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por la Sra. Marlene Elizabeth Ruiz Barrientos, contra la ANSeS, ordenándole a la accionada que proceda en forma inmediata al pago del ítem zona austral sobre el haber de pensión que percibe en la modalidad de renta vitalicia, sin perjuicio del derecho de la accionante a peticionar las diferencias habidas hasta la fecha.
III.- Contra lo decidido la accionada invocó como primer agravio, que la cuestión requiere una mayor amplitud de debate y prueba, excediendo el estrecho marco de este proceso excepcional del amparo, sin que se encuentren cumplidos los requisitos formales de admisibilidad previstos en el art. 43 de la Constitución Nacional.
Afirma que independientemente del carácter irrenunciable de los beneficios de la seguridad social, ello no es impedimento para que se aplique el instituto de la prescripción liberatoria al reclamo de las sumas derivadas de la supuesta deuda previsional, agregando seguidamente que la ANSES ha ajustado su actuación a la legislación previsional vigente, sin conculcar derecho constitucional alguno.
Destacó que según la misma normativa invocada por el a quo, el Estado Nacional no se obligado al pago de la zona austral, en tanto el cónyuge de la amparista, ya fallecido, optó por su inclusión al régimen establecido en la ley 24241, por lo que no es posible apartarse del concepto de que las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones manejan un patrimonio creado con el aporte voluntario de sus asociados, con funciones propias de su singular naturaleza, introduciendo con la pretensión deducida en autos, una verdadera reforma legislativa, siendo ésta una facultad vedada al Poder Judicial.
IV.- Corrido el traslado de la expresión de agravios, la amparista replicó a fs. 110/111, pieza en la que propició el rechazo de cada uno de los argumentos esgrimidos por el organismo recurrente, y la confirmación de la sentencia en crisis, con lo cual los autos fueron remitidos en grado de apelación a la Cámara Federal de la Seguridad Social, quedando radicados ante la Sala II, quien previa vista fiscal declaró su incompetencia para entender en autos, atribuyéndola en favor de esta Cámara Federal según la doctrina sentada por la CSJN en el precedente “Mamone, Rosa c/ ANSES” del 20/12/2011.
V.-Contra dicho pronunciamiento, interpuso recurso extraordinario la ANSES, recurso que en virtud de lo resuelto por la misma CSJN en autos “Pedraza, Héctor Hugo c/ ANSES s/ amparo” y lo ordenado por la Acordada nro. 14/14, fue declarado de tratamiento innecesario, remitiéndose inmediatamente las actuaciones al juzgado de origen a los fines de cumplimentar la remisión ordenada, previa notificación a las partes y constitución de domicilio electrónico.
Una vez radicados los autos ante esta Alzada, se ordenó correr una vista al Ministerio Público Fiscal, quien entendió que la acción de amparo no resulta ser la vía idónea a los fines de la resolución de la disputa traída en crisis, por lo que correspondería según su criterio, dejar sin efecto el pronunciamiento recurrido y reencausar el trámite del proceso bajo las normas del proceso ordinario. A fs. 172 fueron llamados Autos al Acuerdo.
VI.- Esta acción de amparo fue iniciada por la Sra. Marlene Ruiz Barrientos, a fin de que se ordene a la ANSES que le abone la zona austral, establecida por ley 19485, artículo 1ero., en tanto reside en el ámbito geográfico contemplado por la norma, puntualmente en la ciudad de Ushuaia.
A tal fin, manifestó que la ley 19485 y normas reglamentarias posteriores, excluyen del pago de la zona austral a los beneficiarios del régimen de capitalización, que no tienen componente público, vulnerando el principio de igualdad ante la ley y el contenido de los arts. 14 bis y 16 de la Constitución Nacional, en cuanto garantizan el carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la seguridad social; citando precedentes jurisprudenciales en sustento de su postura, la que finalmente recibió favorable acogida por el sentenciante.
VII.- Que en primer término y con relación a la competencia en grado de apelación de este Tribunal para entender en autos, corresponde mencionar que independientemente de la atribución en favor de las Cámaras Federales del interior del país en materia previsional que fuera ordenada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Pedraza, Héctor Hugo c/ ANSES s/ acción de amparo”(COMP.766.XLIL) del 6 de mayo del 2014 y Acordada Nro. 14/14 del mismo Tribunal, la competencia de este Tribunal deriva en el caso, de la doctrina expuesta por el Máximo Tribunal in re: “Mamone Rosa c/ ANSes y otros s/ amparo” (C 337; L.XLVII) citado por la CFSS al momento de declinar su intervención (fs. 124/127).
En efecto, en aquella oportunidad, la Corte compartió los argumentos expuestos por la Procuradora Fiscal entendiendo que la Cámara de la Seguridad Social, sólo actuaba como tribunal de grado en los recursos contra las sentencias dictadas por los juzgados federales de primera instancia con asiento en las provincias, en los casos en que la acción se hubiera iniciado con arreglo al art. 15 de la ley 24463 (Fallos 327:4860; 328:1995; 330:2491), por lo que en consecuencia, tramitando la presente como acción de amparo en los términos de la ley 16986, resulta ajena a aquél conocimiento, siendo competente este Tribunal para el conocimiento del recurso de apelación interpuesto.
Por esta razón, y aún cuando el organismo previsional cuestionó oportunamente tal desplazamiento de competencia, interponiendo recurso extraordinario contra el pronunciamiento del fuero de la seguridad social que declaró su incompetencia, declinándola a favor de este Tribunal, luego consintió expresamente el auto de fs.152 por el que se declaró innecesario el tratamiento y resolución del recurso y los pasos procesales posteriores que permitieron la radicación de las actuaciones ante esta Cámara Federal, quedando entonces en condiciones de ser resuelta.
VIII.- Superada esta primera cuestión, debemos decir que las manifestaciones de la demandada en esta instancia, no logran conmover los motivos expuestos en el pronunciamiento recurrido, las que sin embargo merecerán tratamiento, más allá de que en mayor medida se limitan a reproducir lo manifestado en la instancia anterior, dando cuenta de su genérico disenso, y que apenas alcanzan a constituir una crítica concreta y razonada de las argumentaciones de hecho y de derecho que sustentan el decisorio, conforme lo exige el art. 265 del ritual.
Sin perjuicio de ello, empleando un criterio amplio de apreciación, derivado de la garantía de defensa en juicio, nos avocaremos a su conocimiento, comenzando con el cuestionamiento referido a la procedencia de la vía de amparo.
En tal sentido, y como consecuencia de la naturaleza alimentaria de la cuestión debatida, encontrándose acreditado que la amparista reside en la ciudad de Ushuaia y que la renta previsional que percibe, deriva del sistema de capitalización, implementado por la ley 24241, (hoy derogado) deviene admisible esta acción, por cuanto se hallan en juego derechos de carácter alimentario de los que en el caso deriva la existencia del requisito de la urgencia, razón por la cual este tipo de procesos se torna idóneo para el reclamo, tal cual lo prevé el art. 43 de la Constitución Nacional.
Al respecto, cabe tener en cuenta que el amparo es un proceso excepcional, utilizable en las delicadas y extremas situaciones en la que, por carencias de otras vías aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, y exige para su apertura circunstancias muy particulares, caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, que ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por esta vía urgente y expeditiva, atribuible a un acto u omisión de autoridad pública, sin necesidad de un amplio debate o prueba (cfr. C.S.J.N., sent. del 19/03/87, «Vila, Juan Diego» y Fallos 302:535; 308:2641; 311:1974; 313:413, entre otros).
Dichos principios han de ser interpretados conjuntamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, y ponderados especialmente cuando median circunstancias excepcionales que permiten considerar la ineficacia del tratamiento mediante una vía ordinaria.
La naturaleza alimentaria del beneficio y las especiales condiciones del caso traído a conocimiento, -retiro previsional que a la fecha de inicio, año 2012, ascendía a la suma de $…, con integración del haber mínimo-, resultan suficientes a la hora de evaluar su procedencia, por lo que hemos de admitir la vía intentada, en consonancia con la postura asumida por la CSJN en el Fallo “Toloza, Raúl Omar c/ ANSeS” (T.57 XLVI), en el que se sostuvo que “ … los agravios del pretensor justifican su examen en esta excepcional instancia pues, si bien la acción entablada no está destinada a reemplazar medios ordinarios, excluirla por la existencia de otros recursos no puede fundarse en apreciaciones meramente rituales e insuficientes, toda vez que la institución tiene por objeto proteger en forma efectiva los derechos más que ordenar o resguardar competencias (Fallos: 320:1339,2711; 321:2823, etc.)” y que “el a-quo tampoco especificó qué prueba no producida hubiese sido indispensable para la correcta solución del proceso, máxime cuando la cuestión a decidir aparece, en principio, como de puro derecho”.
IX.- Adentrándonos en el fondo de la cuestión que nos convoca, corresponde considerar que no se encuentra controvertido que el cónyuge de la amparista, aportó a una AFJP – ORIGENES Seguros de Retiro S.A.- durante su vida laboral, sin que exista componente público en el beneficio que percibe la amparista, derivado del fallecimiento del titular, y en el que oportunamente optó por el pago de una renta vitalicia.
Ahora bien, el art. 124 de la ley 24241, al que recurre la demandada para denegar el coeficiente por zona, estableció la garantía del Estado en el pago de las rentas vitalicias contratadas con compañías de seguro sólo en caso de declaración de quiebra o liquidación por insolvencia, recurriéndose a la misma interpretación referida al haber mínimo, para los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones del Régimen Previsional Público y a los del Régimen de Capitalización que perciban componente estatal.
De esta forma, se excluiría del mentado porcentaje a los beneficiarios en la situación de la actora cuya renta previsional no tiene componente público, ello porque si bien el titular del beneficio efectuó todos sus aportes regularmente y conforme el sistema que la ley preveía durante el lapso en que desarrolló su vida laboral, no aportó más ni alcanzó a la reforma introducida por la ley 26425 que instituyó el S.I.P.A., porque existió un hecho interruptivo, como la muerte temprana, lo cual impediría que la pensión derivada que percibe la amparista, alcance los extremos impuestos por la reglamentación para acceder al coeficiente por zona desfavorable.
Dicha interpretación, tal y como se concluye en el pronunciamiento recurrido, resulta irrazonable y arbitraria, si atendemos a que el art. 14 bis de nuestra Carta Magna establece la obligación del Estado de otorgar los beneficios de la seguridad social, reconociéndoles carácter integral e irrenunciable, y que dentro de ese universo de prestaciones de la seguridad social se encuentran los beneficios previsionales, cuyo sistema integrado se hallaba compuesto a partir de la vigencia de la ley 24241, por los regímenes de reparto y capitalización.
En ambos sistemas sin embargo, rigen los mismos principios básicos, referidos a la solidaridad, integralidad, universalidad e igualdad, y en ese contexto, se debe considerar que el art. 1 de la ley 19.485 preveía, hasta su modificación por el art. 15 del Decreto 1472/2008, la aplicación de un coeficiente de bonificación de 1,20 “para las jubilaciones y pensiones y las prestaciones mínimas que las Cajas Nacionales de Previsión abonen en las zonas de Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Sector Antártico, Islas Malvinas e Islas del Atlántico Sur, a beneficiarios radicados en las mismas”.
Con aquella redacción, podía plantearse la duda sobre si todo jubilado nacional radicado en las zonas enumeradas resultaba acreedor de la bonificación, o sólo aquéllos incluídos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones creado por la ley 24.241, excluyéndose a quienes percibían sus prestaciones como renta vitalicia a través de una persona ajena al régimen previsional público (tal el caso de una Compañía de Seguros de retiro).
Entendemos que ésa es la interpretación que le acuerda el organismo, y que deriva de considerar que la mención de las “Cajas Nacionales de Previsión” que se realizaba en el art. 1 antes transcripto, aludía únicamente a las cajas creadas por las leyes 18.037 para trabajadores en relación de dependencia y 18.038 para trabajadores autónomos, regímenes ambos reemplazados con posterioridad por la ley 24.241, hasta la implementación de la ley 26.425 que eliminó el régimen previsional de capitalización.
Resulta al caso mencionar, que reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha recordado que cuando se encuentra involucrada la inteligencia de normas previsionales, debe atenderse prioritariamente a la finalidad que con ellas se persigue, “lo que obsta a una exégesis restrictiva que pudiera conducir a la pérdida de algún derecho” (Fallos Corte: 329:872).
Que por otra parte, el Máximo Tribunal exige «…prudencia cuando se trata de aplicar leyes previsionales en perjuicio de las personas que ellas buscan proteger…», a fin de no desnaturalizar el propósito que justamente esas normas persiguen, cual es la protección de los riesgos de subsistencia y ancianidad (conf. Fallos 240:174; 273:297 y 331:1212; entre otros), propósitos que sin dudas, se encuentran presentes en los haberes previsionales de la amparista.
X.- Además de ello, cualquier posible diferencia que la redacción primigenia pudiera haber generado, quedó eliminada tras la reforma introducida al art. 1 de la ley 19.485 por el art. 15 del Decreto 1472/2008, en virtud del cual, la norma en la actualidad dispone: “Establécese el coeficiente de bonificación 1,40 para las jubilaciones, pensiones, pensiones no contributivas, graciables y la pensión honorífica para veteranos de guerra de Malvinas e Islas del Atlántico Sur, que se abonan a los beneficiarios que residan en las Provincias de Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz, La Pampa, Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur y el Partido de Carmen de Patagones de la Provincia de Buenos Aires.”
Es decir, que la nueva redacción de la norma eliminó la referencia a las cajas nacionales previsionales, estableciendo lisa y llanamente el derecho de todo beneficiario de una prestación previsional de jurisdicción nacional a percibir la bonificación, siempre que resida en la zona delimitada. Al mismo tiempo, se incluyó en esta «bonificación por zona austral» a las pensiones no contributivas, graciables y honoríficas, de lo que se infiere que se paga incluso, a quienes no ingresaron aportes para contribuir al fondo estatal, resultando por lo tanto irrelevante el argumento referido a la existencia de un sistema previsional diferenciado por el que los aportantes al sistema de capitalización pudieran quedar excluídos de tal beneficio.
En efecto, los considerandos del Decreto 1472/2008, explican los motivos por los que se entendió necesaria la modificación del art. 1 de la ley 19.485, centrados en la necesidad de afianzamiento poblacional: “Que las Leyes Nros. 19.485 y 25.955 han permitido coadyuvar al programa de afincamiento y crecimiento demográfico, posibilitando el desarrollo regional y atendiendo a las necesidades sociales, de las Provincias de Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz, La Pampa, Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur y el Partido de Carmen de Patagones de la Provincia de Buenos Aires, resultando en esta instancia oportuno producir una mejora en el coeficiente de bonificación previsto en la primera de las leyes citadas, dando así una mejor cobertura a los jubilados y pensionados que residan en dichas zonas.”
De esta manera, ninguna duda cabe sobre el derecho de la actora a lograr la incorporación en su renta previsional de la bonificación prevista por el art. 1 de la ley 19.485, sin que exista correlación entre el monto de esa prestación mínima y los aportes que el entonces beneficiario hubiera realmente ingresado al sistema, pues reviste carácter asistencial y no contributivo.
Se suma a lo expuesto, -conforme ha sido señalado en el precedente jurisprudencial invocado por el sentenciante, que “…el régimen previsional público se financiaba en el caso de trabajadores dependientes en el régimen de capitalización, con las contribuciones a cargo del empleador, y los autónomos en ambos regímenes tenían que aportar al régimen público 16 puntos de los 27 establecidos en el art. 11 de la ley 24241”, de lo que se desprende “la improcedencia del argumento utilizado por el organismo estatal en cuanto a que la actora no resultaría merecedora del beneficio en cuestión, en razón de su falta de aporte al fondo común de jubilaciones y pensiones, por cuanto tal aporte sí tuvo lugar” (in re: “Acosta Ruben Alcides c/ ANSES s/ prestaciones varias”, CFSS, Sala II, 31/05/2010, y Dictamen de la Fiscalía Gral. Nro. 1 al que se remite).
XI.- Siendo ello así, y recordando que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que la garantía constitucional de la igualdad se considera vulnerada si la norma legal en cuestión fija distinciones irrazonables o inspiradas en fines de ilegítima persecución o indebido privilegio de las personas (Fallos T.320 p. 196 y 322 p.2701), resulta arbitrario negar a la amparista este beneficio, considerando que si el causante hubiera estado afiliado al régimen de reparto por la misma cantidad de tiempo aportado, estaría percibiendo el suplemento, lo cual evidencia que se encuentra conculcada la garantía de igualdad del art. 16 de la C.N.
Del mismo modo, merituamos que la circunstancia de pertenecer al régimen de reparto o de haber efectuado aportes al sistema con anterioridad a la implementación del nuevo régimen, no puede conducir al reconocimiento de un derecho más extenso tratándose de un beneficio previsional garantizado por nuestra Constitución, circunstancia que impone entonces interrogar acerca de la razonabilidad de la exclusión en estudio.
Es que el principio de razonabilidad emerge del art.28 de la Constitución Nacional y prohíbe reglamentar los derechos de modo que alteren su esencia, desnaturalizándolo o que lo limiten hasta aniquilarlo. Para verificar el cumplimiento de dicha pauta, la doctrina y la jurisprudencia han elaborado varios criterios, entre ellos, la relación entre los fines de las disposiciones y los medios elegidos para alcanzarlos, o bien la proporcionalidad de los mismos, mensurando la restricción impuesta, a fin de verificar si excede o no el límite del derecho afectado.
Examinada la norma al tamiz de tales recaudos, y considerada la situación de la actora, entendemos que la aplicación al caso de la norma impugnada, no supera el examen de razonabilidad, en tanto estamos en presencia de un beneficio previsional, otorgado en razón del fallecimiento del titular, en el que la falta de previsión legal sobre el caso particular, importa a su respecto el desconocimiento del derecho a la seguridad social garantizado en el art.14 bis de la Constitución Nacional, negándosele, -como anteriormente lo dijéramos-, el derecho a la igualdad, ya que pese a su condición de afiliada al sistema previsional, se le niega aquello que se otorga a otros en iguales circunstancias.
XII.- El único agravio atendible y que nos resta considerar, será el referido al plazo durante el cual el retroactivo adeudado será reconocido, ateniéndonos a que la demandada opuso oportunamente la prescripción dispuesta en el art. 82 de la ley 18037 y art. 168 de la ley 24241, -normativa vigente y de aplicación a la cuestión sometida a decisión-, por lo que la liquidación que a tal fin se practicará en la etapa oportuna de ejecución de sentencia, deberá limitarse a los dos años anteriores a la fecha de inicio del reclamo administrativo, el que según constancias de fs. 77 fue interpuesto el 23/02/2012.
Por tales razones, corresponde confirmar los restantes puntos del decisorio que fueran materia de recurso, imponiéndose las costas del proceso de conformidad al resultado obtenido y la forma en la que se resuelve, en el orden causado.
En virtud de las consideraciones expuestas, y por mayoría el Tribunal RESUELVE:
1) DECLARAR la competencia del Tribunal para entender en autos.
2) CONFIRMAR la sentencia de fs. 94/99 en todo en cuanto ha sido materia de apelación, limitando el plazo del retroactivo adeudado a los dos años anteriores al inicio del reclamo administrativo, según lo expuesto en la última Consideración.
3) IMPONER las costas de esta instancia en el orden causado, atento la forma en la que se resuelve.
Regístrese, notifíquese, publíquese y devuélvase.
JAVIER M. LEAL DE IBARRA
ALDO E. SUÁREZ
HEBE L. CORCHUELO DE HUBERMAN
002267E
