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JURISPRUDENCIAJubilaciones y pensiones. Renta vitalicia previsional. Equiparación con el haber mínimo jubilatorio. Naturaleza alimentaria
Se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia que hizo lugar a la demanda dirigida a obtener el pago por parte de la ANSES de la diferencia entre lo que percibe el actor en concepto de renta vitalicia previsional y el haber mínimo legal, pues no resulta razonable privar al actor del mínimo de ingresos garantizado por el Estado Nacional al resto de los pasivos comprendidos en el sistema único de jubilaciones.
Buenos Aires, 27 de octubre de 2015.
Vistos los autos: «Recurso de hecho de ducido por la Administración Nacional de la Seguridad Social en la causa Etchart, Fernando Martín c/ ANSeS s/ amparos y sumarísimos», para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que la Sala I de la Cámara Federal de la Seguridad Social, al confirmar la sentencia de la instancia anterior, hizo lugar a la demanda dirigida a obtener el pago por parte de la ANSeS de la diferencia entre lo que percibe el actor en concepto de renta vitalicia previsional y el haber mínimo legal.
2°) Que para decidir en el sentido indicado, el a quo señaló que el sistema previsional tenía por objeto el otorgamiento de prestaciones de naturaleza alimentaria con carácter integral en los términos del artículo 14 bis de la Constitución Nacional y que dicha integralidad entrañaba el principio de suficiencia, además de que destacó el rol instrumental de los sistemas de financiación de los beneficios como el de «capitalización individual».
3°) Que sobre esa base, concluyó que el derecho a la percepción de una prestación mínima correspondía a todos los habitantes, ya que un razonamiento contrario importaría la adopción de criterios discriminatorios vedados por la Constitución Nacional y ordenó que se practicara el cálculo del haber jubilatorio extendiendo la aplicación de la garantía estatal del haber mínimo establecida en el art. 125 de la ley 24.241, a la renta vitalicia previsional del demandante.
4°) Que contradicho pronunciamiento, la ANSeS dedujo el recurso extraordinario cuya denegación dio origen a la queja en examen. Los agravios de la recurrente se dirigen a cuestionar la admisibilidad de la vía del amparo, a sostener la naturaleza contractual de la renta vitalicia previsional y la voluntad del legislador de excluirla del haber mínimo en el esquema normativo establecido por la ley 26.425.
5°) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible, toda vez que se encuentra en tela de juicio la inteligencia y aplicación de normas federales -art. 14 bis de la Constitución Nacional y ley 26.425- y la decisión adoptada ha sido contraria al derecho que la recurrente ha sustentado en sus previsiones (artículo 14, inc. 3°, de la ley 48 y Fallos: 320:735; 329:3564, entre muchos otros).
6°) Que no pueden prosperar las impugnaciones relacionadas con la inadmisibilidad de la vía del amparo, toda vez que resultan sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte en el precedente «Toloza» (Fallos: 335:794), en forma adversa a las pretensiones de la demandada. Además, tal como señala el señor Procurador Fiscal en su dictamen, el plazo de caducidad establecido por el artículo 2, inciso e, de la ley 16.986, no puede constituir un obstáculo insalvable cuando, como en el caso, no se enjuicia un único acto de autoridad administrativa sino una infracción continuada.
7° ) Que el actor se encuentra incapacitado y, desde septiembre de 2004, percibe retiro definitivo por invalidez en el marco del régimen de capitalización instaurado por la ley 24.241, beneficio que es liquidado bajo la modalidad de «renta vitalicia previsional sin componente público» (ver contrato agregado a fs. 25/28; certificados de discapacidad emitidos por la Junta Médica Descentralizada de fs. 29/31, y recibos de haberes de fs. 3/22, en los que consta el código de pago «934000» correspondiente a la prestación por minusvalía indicada) .
8°) Que el retiro otorgado por medio de la compañía de seguros «Previsol» bajo la citada modalidad, debe ser analizado teniendo en cuenta la naturaleza y finalidad específica de esta prestación, que no es otra que la de cubrir la contingencia de discapacidad sufrida por’ el afiliado, tutelada por el artículo 14 bis, tercer párrafo, de la Constitución Nacional, al consagrar el principio de integralidad e irrenunciabilidad de todos los beneficios de la seguridad social.
9°) Que la «renta vitalicia previsional» estaba contemplada en el art. 101 de la ley 24.241 y podía ser enteramente afrontada con los fondos capitalizados por los afiliados o tener, además, un componente estatal. La participación del Estado en el financiamiento de algunas de las prestaciones del mencionado régimen de capitalización, tuvo su origen en el decreto 55/94, reglamentario del art. 27 de la ley 24.241.
Dicho decreto estableció que el Régimen Previsional público concurriría en la integración del capital de los retiros por discapacidad y las pensiones por fallecimiento del afiliado en actividad, en los casos de beneficiarios que, en razón de su edad, hubieran realizado parte de sus aportes en el sistema previsional anterior a la reforma de 1994. De ese modo, se procuraba evitar «el aumento en el costo del seguro de invalidez y muerte» que acarrearía perjuicios a los propios jubilados (conf. considerandos 5 y 6 del decreto 55/94 mencionado).
La misma reglamentación dispuso que el Estado Nacional no participaría en la integración del capital para solventar los beneficios de los varones nacidos con posterioridad a 1963 o de las mujeres nacidas después de 1968 (artículo 1°, inciso 7, acápite d, norma citada).
Dicha limitación fue recogida por el art. 125 de la ley 24.241, t.o. según ley 26.222, que establece que «El Estado Nacional garantizará a los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones del Régimen Previsional Público y a los del Régimen de Capitalización que perciban componente público, el haber mínimo establecido en el artículo 17 de la presente ley».
10) Que en el año 2008 se sancionó la ley 26.425 que unificó el sistema previsional. El art. 1 consagró dicha fusión «en un único sistema público denominado Sistema Integral Previsional Argentino, financiado a través de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el régimen previsional público, en cumplimiento del mandato previsto por el art. 14 bis de la Constitución Nacional».
El art. 4 de esa ley dispone que los beneficios de jubilación ordinaria, retiro por invalidez y pensión por fallecimiento que a la fecha de vigencia de la norma fueran liquidados por las AFJP bajo las modalidades de retiro programado o retiro fraccionario, serán pagados por el régimen previsional público. Por su lado, el art. 5 prevé que las prestaciones que, para la misma época, se abonaran bajo la modalidad de renta vitalicia previsional, continuarán abonándose a través de la correspondiente compañía de seguros de retiro.
11) Que, al reglamentar el art. 5 de la referida ley 26.425, el decreto 2104/2008 reiteró que las rentas vitalicias previsionales de componente íntegramente privado continuarían abonándose a través de las compañías de seguros, pero aclaró que las que tuvieran algún componente estatal serían pagadas a través de la ANSeS, a cuyo efecto debían girarse los fondos a dicho organismo.
12) Que el decreto 279/2008 ordenó un incremento en las jubilaciones y fijó el nuevo monto del haber mínimo garantizado, mejoras que únicamente alcanzaron a las prestaciones en cuyo pago participase el régimen previsional público, razón por la cual sólo quedaron exceptuados del ingreso mínimo garantizado los beneficiarios de rentas vitalicias previsionales que no tuvieran componente estatal (conf. arto 6 de la citada reglamentación).
13) Que el actor, nacido en 1970, percibe una jubilación íntegramente financiada con fondos privados que, al haber tenido exiguos incrementos, ha quedado por debajo del mínimo legal. Los recibos obrantes a fs. 3/22, dan cuenta de que entre los meses de enero de 2008 y agosto de 2009 sus ingresos oscilaron entre $… y $…, mientras que, a partir de marzo de 2009 el haber mínimo garantizado fue de $…; en septiembre de ese año se incrementó a la suma de $…; en marzo de 2010 llegó a un importe de $…; a partir de septiembre de 2011 escaló a $… y al presente, alcanza el monto de $… (conf. art. 8, ley 26.417 y resoluciones ANSeS 135/09, 65/09, 130/10, 448/11 y 396/15) .
14) Que, a pesar del declarado propósito de la ley 26.425 de asegurar a los beneficiarios del derogado régimen de capitalización idéntica cobertura y tratamiento que los deparados por el régimen previsional público al resto de los jubilados, la reglamentación de esa ley ha reproducido las pautas del ordenamiento jurídico anterior respecto de la participación estatal en los beneficios, que se encuentran superadas por la unificación dispuesta en el actual esquema normativo, lo cual ha provocado una desigualdad irrazonable entre los pasivos, al excluir a algunos de lo que, en similares condiciones, se otorga a los demás, con el agravante de que se ha dejado al margen del haber mínimo que asegura las condiciones básicas de subsistencia a quien resulta beneficiario de un retiro por invalidez.
15) Que corresponde al Estado el deber de adoptar las disposiciones necesarias para asegurar el nivel adecuado de las prestaciones. Ello surge con claridad del artículo 14 bis, tercer párrafo, de la Constitución Nacional en tanto expresa que «El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: …jubilaciones y pensiones móviles …».
En forma concorde con ese mandato, diversos instrumentos internacionales suscriptos por nuestro país han consagrado el derecho de toda persona a gozar de un nivel adecuado de vida cuando ya no pueda proveerse un sustento (Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Capítulo 1, artículo XVI; Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 25; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 9; Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, art. 28, inc. 1°, y Convenio relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social -Convenio 102 de la OIT- arts. 36, inc. 1, y 65).
16) Que al respecto, en la Observación General N° 19 relativa al derecho a la seguridad social del art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité respectivo ha interpretado que resultan aceptables diversas formas de seguridad social siempre que, cualquiera que fuese el sistema elegido, esté amparado por el Estado y se respeten los elementos esenciales del derecho de la seguridad social (conf. punto 5 de la Observación General N° 19); en particular, ha señalado que las medidas que se utilicen para proporcionar las prestaciones de la seguridad social no pueden definirse de manera restrictiva y, en todo caso, deben garantizar a toda persona un disfrute mínimo de ese derecho humano (conf. punto 4, observación citada) .
Del mismo modo, dicho Comité ha exhortado a la Argentina a asegurar que el régimen de seguridad social garantice al trabajador una pensión mínima adecuada que no deberá ser cercenada ni aplazada unilateralmente, especialmente en tiempos de crisis económica (conf. punto 33 de las recomendaciones realizadas a nuestro país, transcripta en la Compilación de Observaciones Finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre países de América Latina y el Caribe -1989/2004-) .
17) Que en tales condiciones, toda vez que no resulta razonable privar al actor del mínimo de ingresos garantizado por el Estado Nacional al resto de los pasivos comprendidos en el sistema único de jubilaciones, corresponde reconocer su derecho a percibir de la ANSeS las sumas necesarias para que su prestación alcance dicho mínimo vital.
Por ello y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador Fiscal, el Tribunal resuelve: hacer lugar a la queja, declarar formalmente admisible el recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada de acuerdo con los fundamentos de la presente. Costas por su orden en todas las instancias en atención a la complejidad de la cuestión debatida (artículo 68, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) . Agréguese la queja al principal, notifíquese y devuélvase.
RICARDO LUIS LORENZETTI
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
JUAN CARLOS MAQUEDA
CARLOS S. FAYT
Suprema Corte:
-I-
La Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social (Sala I), confirmó, en lo sustantivo, la sentencia de mérito y, en lo que interesa, ordenó a la ANSeS integrar el monto de la prestación previsional del amparista -retiro definitivo por invalidez, bajo la modalidad de renta vitalicia sin componente público, que percibe desde octubre de 2004-, hasta alcanzar el haber mínimo garantizado para el régimen de reparto. Asimismo, reconoció las diferencias adeudadas, impuso las costas a la vencida y revocó la decisión en cuanto había fijado intereses que no habían sido solicitados en el escrito de inicio.
A tal efecto, sostuvo que el derecho a la percepción de la prestación mínima atañe a todos los habitantes de nuestro país, so pena de incurrir en la adopción de criterios discriminatorios, valorando la índole alimentaria del concepto, los principios de integralidad y suficiencia y que, en el subexamine, el haber no alcanza el mínimo vital dispuesto por las leyes 26.198 y 26.417 (v. fs. 64 y 81 del principal, al que aludiré, salvo aclaración).
Contra la decisión la ANSeS dedujo recurso extraordinario, que fue denegado, lo que dio lugar a esta queja (cfse. fs. 83/91 y 94 y fs. 22/23 del cuaderno respectivo).
-II-
En síntesis, la ANSeS critica la convalidación de la vía de amparo utilizada por el actor, con fundamento en que no se acreditó la inoperancia de los cauces procesales ordinarios para hacer valer los derechos, al tiempo que arguye que perimió el término del artículo 2º, inciso e), de la ley 16.986. Rechaza, asimismo, que se encuentre configurada la ilegalidad o la arbitrariedad manifiesta en el obrar de la autoridad pública (art. 1º, ley 16.986).
Por otra parte, argumenta que, como beneficiario que optó por la modalidad de renta vitalicia con componente íntegramente privado, no le asiste derecho al actor a la garantía estatal del haber mínimo. Invoca los artículos 101 de la ley 24.241, 5º de la ley 26.425 y 6º del decreto 279/08, al tiempo que se agravia de la imposición de las costas, apoyada en que se han dejado de lado los claros términos el artículo 21 de la ley 24.463.
Por último, invoca falta de fundamentación y un caso de gravedad institucional, por cuanto de convalidarse la decisión de la cámara se pondría en riesgo el sistema previsional en su conjunto. Alega las garantías de los artículos 16 a 18 de la Ley Suprema.
-III-
En lo atinente a los agravios vinculados a la procedencia de la vía intentada, y sin perjuicio de la extemporaneidad de la defensa, ya observada por la sala (fs. 44, 45, 55/56, 71/73 y 81vta.), señalaré, primero, que el planteo remite al estudio de aspectos de orden fáctico y procesal y, segundo, que constituye doctrina del Alto Cuerpo que, si bien el amparo no está destinado a reemplazar medios ordinarios estatuidos para la solución de las controversias (cfr. Fallos: 300:1033), su exclusión por la existencia de otros recursos administrativos o judiciales no puede fundamentarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que el instituto tiene por fin la efectiva tutela de los derechos, más que una ordenación o resguardo de las competencias (cfse. Fallos: 327:2920, 2955; 332:1394). Se añade a ello, el perjuicio que supondría para el actor -nacido el 23/01/70- que reclama el haber mínimo, el eventual reinicio de la causa, frente a un trámite que ya insumió más de cinco años (v. cargo fs. 42vta.).
En cuanto al vencimiento del plazo para interponer la demanda, resulta conveniente recordar la doctrina del Tribunal en orden a que el requisito exigido por el artículo 2, inciso e), de la ley 16.986 no puede constituir un obstáculo insalvable cuando el actor no enjuicia un acto único de la autoridad sino una infracción continuada, extremo al que se suma la índole de los derechos que se dicen comprometidos (dictamen publicado en Fallos: 307:2174, punto 9º; y precedentes de Fallos: 324:3074; 329:4918 y 335:44).
Por último, en lo que al camino procesal se relaciona, tampoco se advierte cuál es el impedimento para que, en el ámbito del amparo, se realice un estudio cabal de la preceptiva que rige esta cuestión, principalmente, cuando se está frente a un planteo previsional y cuando éste no dio lugar a la apertura de la causa a prueba (cfr. fs. 41vta., ítem XI, y 61), circunstancia que impone al recurrente que justifique con rigor su postura.
En tales condiciones, corresponde descartar los agravios intentados en este aspecto.
-IV-
Sentado ello, pondero que el recurso es formalmente admisible en cuanto pone en tela de juicio la validez e inteligencia de normas federales -leyes 24.241 y 26.425- y la decisión cuestionada es contraria al derecho que la recurrente sustenta en esas reglas (doctrina de Fallos: 320:735; 329:3564, 5078; 330:2361; 4554; entre muchos otros).
Procede recordar que en la tarea de esclarecer la interpretación de esos preceptos la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo, ni por los argumentos expuestos por las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el asunto disputado según la recta interpretación que le otorgue (Fallos: 330:3758, 4721, entre otros).
-V-
En cuanto a los agravios relacionados con la improcedencia de la integración y pago por la ANSeS de la diferencia entre lo que cobra el actor en concepto de renta vitalicia y el haber mínimo garantizado para los afiliados al régimen público, es necesario resaltar que no se encuentra controvertido que el demandante obtuvo su retiro por invalidez en el marco del régimen de capitalización, en septiembre de 2004, bajo la modalidad de renta vitalicia previsional sin componente público (ver contrato suscripto con Previsol Compañía de Seguros de Retiro S.A. y certificados de discapacidad, a fojas 25/28 y 29/31).
En ese contexto, vale recordar que la ley 26.425 (B.O. 09/12/08), determinó la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional denominado «Sistema Integrado Previsional Argentino» (S.I.P.A.), financiado a través de un mecanismo solidario de reparto. En virtud de ello, la norma suprimió el régimen de capitalización y dispuso su absorción y reemplazo por el sistema público, cuyas prestaciones se afrontan mediante los aportes de los trabajadores activos y autónomos, las contribuciones patronales, los saldos de las cuentas de capitalización transferidas, las rentas provenientes de inversiones que realice la ANSeS y cualquier otro recurso que decida el Estado Nacional (arts. 1, 7 y 8, ley 26.425; 3, dec. 897/07 -según dec. 2103/08-; y 1, dec. 2104/08, entre otros).
A su vez, incumbe mencionar que el artículo 125 de la ley 24.241 (art. 11, ley 26.222), dispone que el Estado Nacional garantizará a los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones del Régimen Previsional Público y a los beneficiarios del Régimen de Capitalización que perciban componente público, el haber mínimo establecido por el artículo 17 de esa ley, que determina -en lo pertinente- que el régimen previsional otorgará como prestación el retiro por invalidez. Del contenido de esa regla puede deducirse que se excluye a los beneficiarios que no reciban componente público de la garantía del haber mínimo.
Por su lado, el artículo 5 de la ley 26.425 prevé que los beneficios del régimen de capitalización que a la fecha de entrada en vigor de esa norma -art. 21, 9/12/08- hayan sido liquidados bajo la modalidad la renta vitalicia previsional, seguirán pagándose a través de la correspondiente compañía de seguros de retiro (es decir, la que tiene a su cargo el dinero depositado en origen en la cuenta de capitalización individual del beneficiario).
Ahora bien, tal como fue afirmado por esa Corte en el precedente “Benedetti…”, publicado en Fallos: 331:2006, la renta vitalicia previsional reviste una finalidad específica que es compatible con la tutela que la Constitución Nacional otorga a los beneficios de la seguridad social. De esa forma, y no obstante las particularidades de la prestación, que es contratada por el afiliado con una compañía de seguros de retiro (art, 101, ley 24.241), deberá analizarse la pretensión del amparista teniendo en cuenta el propósito que persigue el sistema previsional. Para ello, al decir reiterado del Máximo Tribunal, el rigor de los razonamientos lógicos habrá de ceder ante la necesidad de que no se desnaturalicen los fines que inspiran el régimen, que no son otros que la cobertura de riesgos de subsistencia y la protección integral de la familia (v. Fallos: 331:804, entre otros). A ello se suma que el tenor alimentario de los derechos en juego impone resolver estas cuestiones con extrema cautela (v. Fallos: 327:1143; 329:5857 y 331:2006, ya cit, cons. 4º) .
En el caso, según emerge de las constancias de la causa, el actor percibió mensualmente, de diciembre de 2007 a septiembre de 2009, un haber de entre $… y $… (fs. 3/22), cuando -a modo de ejemplo- el haber mínimo garantizado, a partir de marzo de 2009, fue de $…; a partir de septiembre de 2009, de $…; a partir de marzo de 2010, de $…; a partir de septiembre de 2011, de $… -cit. por el a quo- y, a la fecha, de $… (cfse. art. 8, ley 26.417, y resoluciones ANSeS n° 135/09, 65/09, 130/10, 448/11 y 44/15). Estos aspectos, referidos por la juzgadora, no han sido objeto de un cuestionamiento concreto por la parte accionada en esta instancia extraordinaria.
En tales condiciones, en las que el ingreso del actor, de naturaleza previsional (v. Fallos: 331:2006), resulta inferior al mínimo legal -que fue establecido en ese monto por juzgarse suficiente para cubrir necesidades primarias de los beneficiarios- la exclusión de la garantía prevista por el artículo 125 referido, sin que el ordenamiento previsional obligue a las compañías de seguros a cubrir dicho mínimo vital, restringe de manera irrazonable derechos consagrados en la Constitución Nacional y que el Estado debe garantizar de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 14 bis de la Carta Magna, por resultar una protección operativa a las jubilaciones y pensiones (v., también, Preámbulo de la Ley Fundamental). En concordancia con ello, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que las medidas que se utilicen para proporcionar las prestaciones de la seguridad social no pueden definirse de manera restrictiva y, en todo caso, deben garantizar a toda persona un disfrute mínimo de este derecho humano (cfse. Observación General n° 19, “Derecho a la seguridad social”, aprobada el 23/11/2007, párrafo 4).
Cabe añadir que el Tribunal ha destacado en Fallos: 331:2006, ya citado, que el tenor alimentario de todo beneficio previsional y su reconocida naturaleza de subsistencia, obligan a sostener el principio de favorabilidad, a la par de preterir toda fundamentación restrictiva; en un contexto en el que las razones que conducen al Estado a garantizar el ingreso mínimo jubilatorio encuentran sustento en el imperativo de cubrir las necesidades elementales de manutención, las que no difieren esencialmente entre los beneficiarios.
No es ocioso señalar que no resulta obstáculo a la solución que se propone, lo dictaminado por esta Procuración General en los autos CSJ 4348/2014/CS1, “Deprati, Adrián c/ ANSeS s/ amparos y sumarísimos”, el 17/03/15. Ello es así pues, en aquel caso, el actor no sostenía agravios vinculados al cobro del haber mínimo, sino que su pretensión se circunscribía a que la parte demandada afrontara la diferencia entre la rentabilidad anual -o la tasa asegurada o testigo- que percibía el interesado en el ámbito del contrato de renta vitalicia previsional sin componente público que lo vinculaba con la aseguradora, y el importe que resultara de aplicar la movilidad del artículo 32 de la ley 24.241, extremo que, se interpretó, no resultaba ajeno al riesgo empresario de la firma de seguros.
-VI-
Por último, corresponde desestimar los agravios vinculados con la imposición de las costas, pues el artículo 21 de la ley 24.463, argüido por la ANSeS, no resulta aplicable a este tipo de procesos regidos por el artículo 14 de la ley 16.986, que prescribe que las costas se aplicarán al vencido (doctrina de Fallos: 322:464 y 332:1933; y Fallos: 329:2856, entre otros).
-VII-
Por lo expresado, entiendo que corresponde hacer lugar a la queja, declarar formalmente admisible el recurso y confirmar la sentencia apelada con arreglo a lo expuesto.
Buenos Aires, 13 de mayo de 2015.
Marcela Adriana Sachetta
Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Subrogante
ADRIANA N. MARCHISIO
Procuradora General de la Nación
Ley 24.241 – BO: 18/10/1993
Ballesteros, María Cristina c/Anses s/amparos y sumarísimos – Cám. Fed. Seg. Soc. – Sala II – 16/04/2014
004057E
