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JURISPRUDENCIASeguridad social. Pensión por fallecimiento. Tratamiento desigual en razón de género. Inconstitucionalidad
Se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto contra el pronunciamiento del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes que denegó al accionante el beneficio de pensión derivado de la muerte de su cónyuge, y se declara la inconstitucionalidad del artículo 56, inciso a), de la ley local 4917, que confiere un tratamiento diferenciado a la pensión por viudez según se trate de un causahabiente varón o mujer, por entender que tal precepto afecta el derecho de igualdad (art. 16, Constitución Nacional), dado que la viuda accede a la pensión con la acreditación de su calidad, mientras que el viudo solo tiene derecho en la medida en que pruebe que se halla incapacitado y a cargo de la causante al tiempo del deceso.
Buenos Aires, 13 de mayo de 2015.
Vistos los autos: «Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Salas, Alberto Andrés c/ Estado de la provincia de Corrientes y otro s/ Acción Contenciosa Administrativa», para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que contra el pronunciamiento del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes, que rechazó la acción contencioso administrativa dirigida a que se declarara la inconstitucionalidad del art. 56, inc. a, de la ley local 4917 y a que se revocara la resolución dictada por el Instituto de Previsión Social de esa provincia, que había denegado el beneficio de pensión solicitado, el actor interpuso el recurso extraordinario que, denegado, dio origen a la presente queja.
2°) Que para resolver de ese modo, el tribunal tuvo en cuenta que el instituto de previsión había denegado el beneficio con sustento en lo previsto por el art. 56, inc. a, de la ley 4917, que otorgaba el derecho de pensión al viudo siempre que estuviese incapacitado para el trabajo, a cargo de la causante al tiempo de su deceso y carente de bienes de renta, y consideró que el titular no reunía dichos requisitos pues se hallaba inscripto como trabajador autónomo desde el año 1963 y no se encontraba incapacitado.
3°) Que el actor sostiene que el art. 56, inc. a, de la ley 4917, resulta discriminatorio y afecta el derecho de igualdad consagrado por el art. 16 de la Ley Fundamental, pues en idénticas circunstancias confiere un trato desigual a los solicitantes de una pensión sólo sobre la base del sexo del cónyuge sobreviviente, dado que la viuda accede a la pensión con la acreditación de su calidad, mientras que el viudo sólo tiene derecho en la medida en que pruebe que se halla incapacitado y a cargo de la causante al tiempo del deceso. Plantea que existe un conflicto entre el citado artículo 56 y la Constitución Nacional, y que el a quo dio prevalencia al precepto de inferior jerarquía, violando de tal modo el principio del art. 31 de la Carta Magna.
4°) Que los agravios del apelante relacionados con el diverso tratamiento deparado por la legislación local a la pensión por viudez, según se trate de un causahabiente varón o mujer, suscita el examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por el Tribunal en el precedente Z.9.XLVIII «Z.,J.J. c/Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba s/ plena jurisdicción», sentencia del 20 de agosto de 2014, a cuyas consideraciones cabe remitir por razón de brevedad.
Por ello y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador Fiscal Subrogante, el Tribunal resuelve: hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario, decretar para el caso la inconstitucionalidad del art. 56, inc. a, de la ley 4917 y dejar sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expresado en la presente. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase.
RICARDO LUIS LORENZETTI
CARLOS S. FAYT
JUAN CARLOS MAQUEDA
Suprema Corte:
– I –
El actor inició una acción contencioso administrativa -en instancia única y originaria- contra el Instituto de Previsión Social y la Provincia de Corrientes, impugnando las resoluciones que le denegaron el beneficio de pensión dispuesto por la ley 4917, derivado de la muerte de su cónyuge (resoluciones IPS 89/02 y 3114/02 y dec. 2660/04).
Planteó la inconstitucionalidad del artículo 56, inciso a), in fine, de la ley 4917, en cuanto establece requisitos para acceder al derecho que, a su entender, son violatorios de los artículos 14, 14bis, 16, 17 y 31 de la Carta Magna. Asimismo, con amparo en normas locales de procedimiento, cuestionó por inmotivadas las decisiones administrativas que estimaron que no reunía los requisitos legales para la obtención del beneficio, dado que no se hallaba a cargo de la causante al tiempo de su fallecimiento y que desarrolló una actividad autónoma desde el año 1963 hasta la fecha de la solicitud, el 04/07/01 (cf. fs. 16/18 del principal, al que aludiré en lo sucesivo, salvo aclaración en contrario).
El Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, por su lado, tras relatar que el actor se encontraba inscripto en el régimen para trabajadores autónomos y que no había acreditado hallarse comprendido en las excepciones previstas en la norma, manifestó, en suma, que no justificó suficientemente su planteo constitucional, máxime, cuando disposiciones análogas a la debatida rigen en las demás provincias (cf. fs. 39/40 y 49/50).
Contra el pronunciamiento -del 02/05/07- el actor dedujo recurso de nulidad el 16/05/07, que fue rechazado el 03/03/08 (fs. 53/55 y 69). También dedujo recurso federal el 23/05/07, que fue denegado el 13/05/11, por mayoría, con base en que no se trasunta la arbitrariedad, dando origen a la queja (fs. 57/63, 79 y 87/88 y 28/32 del cuaderno respectivo).
Vale consignar que el actor depositó dinero, a cuenta de honorarios, supeditado al resultado de la presentación directa ante el Tribunal y que, según expresa, está actualmente jubilado como trabajador autónomo (cfr. fs. 105/107, 182/183, 112/114 y 119/120; nótese error en la foliatura).
-II-
El recurrente se agravia, en síntesis, porque la sentencia soslaya el planteo constitucional sustentado en los principios de igualdad y no discriminación, la inviolabilidad de la propiedad y los principios generales de la seguridad social. Sostiene que el fallo omitió expedirse expresamente respecto de la regularidad del requisito de la incapacidad del viudo para obtener el derecho de pensión. Manifiesta que no se trata de establecer si el accionante satisface las exigencias legales para el otorgamiento de dicha prestación, sino si ellas se ajustan a las pautas constitucionales. Arguye que los recaudos para el otorgamiento del beneficio son contrarios a la Ley Fundamental y a los tratados internacionales en la materia. Puntualiza que un claro reconocimiento de la invalidez de la regla impugnada se patentizó con la reforma introducida por la ley local 5561 -B.O. 29/06/04- que modificó el artículo 56 inciso a), de la ley 4.917, reconociendo el derecho previsional a «la viuda y el viudo», sin ninguna otra exigencia. Insiste con la nulidad de la norma original por contener una discriminación por sexo opuesta a los artículos 16 de la Constitución Nacional y 24 del Pacto de San José de Costa Rica y a la ley 23.592 (cf. fs.57/63).
– III –
Si bien el Alto Tribunal ha reiterado que el remedio extraordinario deducido para el supuesto de no prosperar otros recursos es condicionado y, como tal, ineficaz (doctrina de Fallos: 240:50; 295:125; 311:1094; 330:2655; entre muchos otros), dicho principio no resulta inflexible y consiente excepciones (cf. Fallos: 323:1986 y sus citas).
En tal sentido, esa Corte ha hecho una excepción al criterio general cuando en el escrito de interposición del recurso resulta definido el agravio que se alega y planteada la cuestión federal y cuando cuenta con fundamentos autónomos suficientes para sustentarlo (cfr. Fallos: 256:434; 274:413; 303:153; 324:848, voto del juez Bossert; entre otros).
Ello se verifica en el supuesto, circunstancia a la que se suma que el procedimiento seguido por el apelante -como lo consigna a fojas 58-, no ha importado, en rigor, subordinar la suerte del recurso extraordinario a la decisión del de nulidad, ya que la vía escogida era la posible para precaverse del vencimiento del plazo y ante la eventualidad de que el primer recurso fuera desestimado por el Superior Tribunal de la Provincia (Fallos 323:1986).
– IV-
Sobre la cuestión federal planteada, advierto que el actor articuló la impugnación de una norma de la ley provincial 4917 bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales que gozan de igual jerarquía (art. 14, inc. 2°, ley 48). A su vez, atribuyó arbitrariedad al fallo por omitir el tratamiento de dicha cuestión, resaltando que el reproche no devino abstracto tras el dictado de la ley 5561, toda vez que, para el a quo, la reforma alcanza a los casos posteriores a su entrada en vigor (cfr. fs. 57 y 31 de la queja).
Incumbe relatar que la resolución 89/02 -del 14/02/02-, que denegó el derecho previsional al cónyuge supérstite, se fundó en que no cumplía con los requisitos del artículo 56, inciso a), de la ley 4917, vigente al momento del deceso de la causante, en cuanto preveía, respecto de quienes detentaban el derecho a pensión: «a) la viuda, el viudo incapacitado para el trabajo que hubiese estado directamente a cargo de la causante al tiempo de su deceso y carente de bienes de renta … » (El subrayado no obra en la redacción original).
Si bien dicha normativa fue modificada por el artículo 1 ° de la ley 5561, que se refiere: «a) la viuda y el viudo … «, sin otra exigencia (B.O. del 29/06/04), las decisiones administrativas -individualizadas supra- fueron, en definitiva, convalidadas por el a quo, quien -incumbe enfatizarlo- omitió expedirse en orden a la cuestión constitucional y a la aplicación al caso de la ley 5561, pese a que fue expresamente invocada por el actor en ocasión de evacuar el traslado a fojas 45/46.
Sentado ello, estimo que las cuestiones objeto de recurso en la causa guardan sustancial analogía con las dictaminadas en autos S.C. Z. 9, L. XLVIII; «Zartarian, Juan J. c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba s/ plena jurisdicción», del 7 de octubre de 2013, a cuyos términos corresponde estar, en lo pertinente, por razones de brevedad.
Se expuso allí, en resumen, que asistía razón al apelante por cuanto la a quo omitió pronunciarse acerca de la validez de la norma local y perjudicó con ello sus derechos constitucionales al privarlo, eventualmente, de los haberes inherentes a la pensión por un período de varios años. Se resaltó, asimismo, la naturaleza alimentaria del beneficio controvertido y la premisa que exige ponderar con extrema prudencia peticiones en materia previsional.
Se adujo, por último, citando al Alto Tribunal, que no es compatible con el régimen federal, la zona de reserva jurisdiccional de las provincias y el principio del artículo 31 de la Ley Suprema, el hecho de que un tema en el que se encuentra planteado un asunto federal no amerite el conocimiento del órgano judicial máximo provincial y que, en cambio, sea propio de la Corte Nacional si, como en el caso, el perjudicado ha agotado las instancias locales con explícita invocación de ese punto. Ello, por cuanto los tribunales superiores provinciales no pueden abdicar el ejercicio de su jurisdicción, la cual contiene, naturalmente, el control de constitucionalidad de las leyes en los supuestos que sean de su competencia.
-V-
Por lo expuesto, considero que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso, dejar sin efecto la sentencia y restituir la causa al tribunal de origen para que, por quien competa, se dicte un nuevo pronunciamiento con el alcance indicado.
Buenos Aires, 24 de febrero de 2014.
Marcelo Adrián Sachetta
Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Subrogante
ADRIANA N. MARCHISIO
Prosecretaria Administrativa
Procuración General de la Nación
Suprema Corte:
-I-
El Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba hizo lugar al recurso de inconstitucionalidad del actor y, en consecuencia, admitió la demanda y declaró la nulidad de las resoluciones 197.577/99 y 201.053/00 de la Caja Previsional local. Sobre esa base, le ordenó al organismo que dicte una nueva resolución otorgando el beneficio de pensión a partir de la entrada en vigor de la ley 9075 (B.O. 30/12/02) y que liquide y pague los haberes devengados desde esa fecha, con intereses. Para así decidir adujo, en resumen, que no existe óbice para que el conviviente varón sea beneficiario del derecho de pensión, sin ningún requisito adicional y sin necesidad de que se declare la invalidez del artículo 31 de la ley 5846. Ello, por cuanto el artículo 53 de la ley 24.241 le reconoce esa prerrogativa y la Provincia adhirió a ese régimen mediante la ley 9075 y el decreto 42/2009. Añadió que se encuentra acreditado el carácter de conviviente del actor y que sus escasos recursos y la incapacidad derivada del accidente en el que murió la causante lo colocan en una situación de necesidad de asistencia y de dependencia económica que debe atenderse con la pensión solicitada. Expresó que el imperativo de cubrir los riesgos de subsistencia y ancianidad que acontecen a toda persona está por encima de la regularidad de la unión de la pareja (cfr. fs. 388/415,416/447 y 491/510).
Contra esa decisión la actora interpuso recurso federal, que fue replicado y denegado por falta de fundamentación -arts. 3, incs. d y e, 8 y 9 de la ac. CSJN 04/2007-, dando origen a la queja (fs. 578/598, 615/618 y 638/641 del principal y 75/79 del cuaderno respectivo).
Cabe consignar que el recurso extraordinario de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba fue denegado, sin que exista constancia de que se haya interpuesto queja (v. fs. 517/574 Y 633/637).
-II-
La apelante dice que el fallo se contradice pues, si bien favorece al actor, ordena en la parte resolutiva que la pensión se otorgue a partir de la entrada en vigencia de la ley 9075, el 01/01/2003, y no sobre la base de la ley 5846, a propósito de la cual se había planteado la invalidez constitucional del artículo 31 y en cuyo contexto se había trabado la litis. Aclara que, a diferencia de Fallos 332:2454, no se peticiona en el sublite la aplicación de la regla más favorable sino la invalidación del precepto que obsta al reconocimiento del beneficio.
Expone que, a raíz de ello, se ven lesionados sus derechos constitucionales de propiedad e igualdad pues se lo desapodera de los haberes devengados desde el 24/01/2000 -o sea, un día después que su hijo cumpliera la edad límite para la percepción del beneficio de pensión (23 años; art. 33 ley 5846)- y hasta el 31/12/2002, sin pronunciarse acerca de su planteo sustentado, principalmente, en los artículos 14 bis, 16, 17, 18, 31 y 75, incisos 22 y 23, de la Constitución Nacional, y en previsiones nacionales, provinciales e internacionales concordantes.
Denuncia que la alzada se ha negado, implícitamente, a declarar la invalidez constitucional del artículo 31 de la ley 5846, en cuanto dispone un trato discriminatorio por sexo respecto del varón conviviente o viudo, defecto que se agrava tan pronto se advierte que esa norma fue derogada por la ley 8024. Dice que el derecho del actor se consolidó con la muerte de la causante pues en ese momento se verificaron los requisitos de convivencia, incapacidad y ausencia de recursos económicos. Hace hincapié en el carácter alimentario y asistencial del beneficio y en que se han lesionado los principios de congruencia, economía procesal y tutela preferente y el derecho a una resolución suficientemente fundada (cfse. fs. 578/598).
Corresponde recordar que el artículo 31 de la ley 5864, «Enumeración de beneficiarios», disponía, en lo que interesa, que: «El derecho a pensión corresponde a: 1. La viuda, o viudo incapacitado para el trabajo y a cargo de la causante a la fecha del deceso de ésta [ … ]. Al solo efecto de esta Ley se equiparará a la vida marital, la situación de aquella mujer que, sin reunir los requisitos formales del matrimonio civil y sin que existiere impedimento de ligamen, hubiere convivido pública y notoriamente con el causante durante un tiempo mayor a los últimos diez años, con el mutuo respeto, vida honesta, obligaciones y deberes exigibles a los cónyuges. Cuando hubiere impedimento de ligamen, o matrimonio celebrado en el extranjero no válido para la Legislación Argentina, la Caja podrá, previa sustanciación de la prueba por la vía administrativa y con todos los recaudos del aludido procedimiento, acordar Pensión, en las condiciones del párrafo anterior, a la mujer que hubiere convivido con el causante … «
– III –
El actor formalizó la solicitud de pensión por ante la Caja de Jubilaciones de Córdoba -el 01/07/85- en su carácter de conviviente de una afiliada fallecida el 27/03/85 en un accidente automovilístico en el que el peticionario resultó incapacitado en forma total y definitiva. La solicitud fue efectuada en nombre y representación de los dos hijos menores nacidos durante la unión de hecho con la causante y fue concedida por resolución 110.039 del 31/10/85 (cfse. fs. 2, 9 Y 24 del expediente administrativo P. 16.002/85, agregado a las actuaciones).
El 25/03/99, próximo a caducar el beneficio conferido a favor del menor de sus hijos, el actor pidió que se lo incluyera en la pensión, a cuyo fin invocó su condición de conviviente de la causante, su incapacidad permanente para trabajar -90% t.o.- y su falta de recursos (v. fs. 69/70 del agregado).
La Caja local denegó el pedido basada en que la ley 5846, vigente a la fecha del deceso de la causante (el 27/03/85), no considera la situación del concubino, por lo que no consintió derivar el beneficio de pensión. Ese temperamento fue reiterado por la Caja al expedirse sobre el recurso de reconsideración del interesado (cfse. resolución 197.577 del 05/10/99 y resolución 201.053 del 06/06/00, a fs. 72 y 82/83 del expediente administrativo agregado).
La Cámara Contencioso Administrativa provincial, por mayoría, confirmó la legitimidad de las resoluciones administrativas impugnadas por el accionante por atenerse, en suma, al texto de la disposición aplicable a la fecha del deceso de la causante, ley 5846, e incluso, al de la norma que la reemplazó, ley 8024. Agregó que el interesado no demostró que estuviera a cargo de la causante con anterioridad a su fallecimiento (cf. fs. 388/415 del principal).
El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, como ya se relató, apartándose del dictamen fiscal que juzgó inválido el artículo 31 de la ley 5846, revocó la resolución de grado y ordenó que el pago de la pensión se realizara a partir de la entrada en vigencia de la ley 9075, el 30/12/02, dando lugar a la apelación federal en estudio (fs. 462/70, 491/510 y 578/598 del principal y 75/79 de la queja).
-IV-
Asiste razón al recurrente por cuanto la a quo omitió pronunciarse acerca de la validez del artículo 31 de la ley 5846, y perjudicó con ello los derechos constitucionales del actor al privarlo eventualmente de los haberes inherentes a la pensión por un período de tres años, dado que con la ley 9075 el tema se tornó abstracto hacia el futuro, pero subsiste el interés en relación a los ingresos anteriores a la vigencia de esa norma (Fallos 325:3243; 326:1138; entre otros).
Recuérdese que, según V.E., establecer que un planteo constitucional devino abstracto -o que es innecesario declarar la inconstitucionalidad de la ley objetada frente a la nueva norma vigente (fs. 500vta., ítem 10)- no Configura, estrictamente, una desestimación tácita del agravio, sino una omisión de pronunciamiento (Fallos: 330:4706 y su cita), y tal declaración no resulta congruente con el carácter alimentario del beneficio debatido ni con la premisa que impone juzgar con extrema prudencia peticiones en materia previsional (cfr. doctr. de Fallos: 329:2199, etc.).
Por lo demás, tiene dicho V.E. que no es compatible con el régimen federal, la zona de reserva jurisdiccional de las provincias y el principio de supremacía del artículo 31 de la Constitución Nacional, el hecho de que un tema en el que se encuentra planteado un asunto federal no amerite el conocimiento del órgano judicial máximo provincial y que, en cambio, sea propio de la Corte Nacional si, como resulta aquí, el perjudicado ha agotado las instancias locales con explícita invocación de dicho asunto (Fallos 311:2478; 323:3501; 327:2151; etc.).
También tiene dicho esa Corte que los tribunales superiores provinciales no pueden abdicar el ejercicio de su jurisdicción, la cual comprende, naturalmente, el control de constitucionalidad de las normas en los casos que sean de su competencia (S.C. D. 518, L XLI; «Dávila Lerma, Carlos c/ Provincia de Formosa y /u otros», decisión del 05/06/12; y S.C. A. 25, L XLVII; «AGMER c/ Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos», dictamen del 12/03/13).
En el supuesto, en el que se plantea la inconstitucionalidad de una regla local, toda la causa, desde su inicio hasta la queja, se encuentra surcada por la materia federal, propuesta y mantenida a lo largo del proceso (cfse. fs. 14/30,353/377,416/447,578/598, etc.).
– V-
Por lo expuesto, entiendo que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso, dejar sin efecto la sentencia y restituir el caso al tribunal de origen, a sus efectos.
Buenos Aires, 07 de octubre de 2013.
Marcelo Adrián Sachetta
Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Subrogante
ADRIANA N. MARCHISIO
Prosecretaria Administrativa
Procuración General de la Nación
Ley 4917 – BO: 6/4/1985
Z., J. J. c/Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba s/plena jurisdicción – Corte Sup. Just. Nac. – 20/8/2014
000847E
