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DOMINGO, 10 DE ENERO DE 2021
JURISPRUDENCIAEMPLEO PÚBLICO. Discriminación. Igual remuneración por igual tarea. Justicia de faltas
Se hace lugar a la acción contencioso administrativa interpuesta por el actor, titular del juzgado de faltas nº1 de Paraná, atento a la existencia de diferencias injustificadas en relación con su remuneración respecto a su par del juzgado nº3. Para decidir así, se dijo que si el Estado Municipal decide aumentar el salario básico por el cual retribuye las tareas normales y habituales para uno de tres funcionarios integrantes de la misma repartición a los que asignó idénticas competencias administrativas; por aplicación del principio de progresividad expresamente previsto por la Constitución Entrerriana en su artículo 82 inciso a) para el empleo público municipal, debe respetar el otro principio que rige las relaciones laborales: el de igual remuneración por igual tarea, salvo que, haya una razón que justifique la discriminación.
En la ciudad de Paraná, Capital de la provincia de Entre Ríos, a los treinta y un días del mes de marzo de dos mil diecisiete, reunidos los Señores Vocales, miembros de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Nº 1, a saber: GISELA N. SCHUMACHER, MARCELO BARIDÓN y HUGO RUBÉN GONZALEZ ELIAS, asistidos por el Secretario Autorizante, fueron traídas para resolver las actuaciones caratuladas: «SIEDE, AMADO EMILIO C/ MUNICIPALIDAD DE PARANA S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO».
Practicado el sorteo de ley, resultó que la votación debía tener lugar en el siguiente orden: BARIDÓN, GONZALEZ ELIAS, SCHUMACHER.
Examinadas las actuaciones el Tribunal se planteó la siguiente cuestión para resolver: ¿Corresponde hacer lugar a la demanda promovida por la actora? ¿Cómo deben imponerse las costas?
A LA CUESTION PROPUESTA, EL SEÑOR VOCAL BARIDÓN DIJO:
1. Amado Emilio Siede, patrocinado por René Sadi Bonfils, demandó por el rito contencioso administrativo a la Municipalidad de Paraná y pretendió: la revocación del acto administrativo del Departamento Ejecutivo Municipal que identifica por fecha y número de expediente en el que fuera adoptado, el cese del trato salarial discriminatorio que denuncia y el pago de las diferencias salariales habidas originadas en el diferente tratamiento con más intereses y costas.
Historió sus antecedentes administrativos. Ingresó a la planta permanente del Municipio local luego de ganar un concurso de oposición y antecedentes para cubrir el cargo de juez de faltas Nº 1 y de obtener el unánime acuerdo de los miembros del Honorable Concejo Deliberante para cumplir con tales menesteres. Revistó en la categoría 24 -Director del Juzgado de Faltas- hasta que por Decreto 334/11 se dispuso que a partir del 1/03/11 la remuneración de la función de los jueces de faltas se componga del sueldo básico correspondiente a la categoría 43 -Director General- con más adicionales personales.
Refirió que por Decreto 860/12 el Departamento Ejecutivo Municipal designó una abogada para cubrir el cargo interinamente de juez de faltas Nº3, a quien asignó la remuneración equivalente a la categoría 47; lo que a su juicio significó la abrogación del Decreto 334/11, generando un nuevo régimen remuneratorio para los jueces de faltas de Paraná.
Destacó que la asignación salarial prevista en el Decreto 860/12 no se aplicó a todos los jueces contravencionales paranaenses, sino únicamente a la interina del juzgado de faltas Nº 3, incurriendo así el Municipio en discriminación salarial arbitraria.
Valoró positivamente la promoción salarial contenida en el Decreto 860/12 frente a las responsabilidades que importan las tareas asignadas y ante el achatamiento y lo que denominó «desjerarquización» que predicó padece la carrera municipal; la que comparó con sus pares provinciales y particularmente con la de aquellos empleados que revistan en el escalafón judicial.
Marcó la evolución de las diferencias salariales entre las revistas en las categorías 43 y 47 del escalafón municipal, para lo cual cotejó las asignaciones respectivas en dos fechas diversas entre sí. Concluyó que las asimetrías de trato salarial entre los jueces de faltas que señaló -a uno le pagan según categoría 43 y a otra según categoría 47- carecen de fundamento objetivo alguno que las pueda justificar.
Descartó por innecesario destacar que las competencias y funciones de los jueces de faltas Nº 1, 2 y 3 son idénticas, por lo que idénticas deben ser sus remuneraciones, de aplicarse el articulo 14 bis de la Constitución Nacional.
Describió las vicisitudes procedimentales por las que atravesó su reclamación administrativa, debiendo apelar a un amparo por mora para torcer la actitud silente de la administración local frente a su petición de igualdad de trato y obtener un pronunciamiento expreso.
Desmereció el argumento que el Municipio local opuso a su reclamo el que consistió en que la designación de la Jueza de Faltas Nº 3 es de naturaleza política mientras que la suya es una relación de empleo público. Vinculó el derecho a la igualdad con las tareas asignadas y no con las características del nombramiento.
Fundó en derecho, deteniéndose en detallar la identidad de tareas de los jueces de faltas de Paraná y reclamó identidad de remuneración en atención a lo normado por el artículo 14 bis del texto constitucional nacional. Calificó de insostenible pretender justificar la diferencia de trato en el carácter político asignado al nombramiento de la jueza de faltas Nº 3. Tachó de arbitraria la decisión municipal de intentar motivar y mantener la diferencia salarial.
Reservó caso federal bastante para ocurrir por ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la hipótesis de sentencia adversa, detalló los expedientes a agregar y la documental que acompañó y peticionó, en lo sustancial, por la prosperidad de su demanda.
2. Por Presidencia del Tribunal se declaró admisible el proceso y la actora optó por el ordinario y ofreció más prueba.
3. Contestó demanda el Municipio de Paraná por intermedio de su abogado Dante Hugo Molina. Negó las afirmaciones de demanda en cumplimiento del imperativo procesal que así se lo impone, a la par que admitió el historial administrativo relatado por Siede. Particularmente negó que el Decreto 860/112 importó una modificación del regimen salarial de los jueces de faltas por tratarse de un acto administrativo individual de nombramiento de la funcionaria juez de faltas Nº 3. Admitió la similitud funcional entre las tareas del actor y la juez de faltas Nº 3 pero descartó que se trate de situaciones de revistas similares.
Repasó los antecedentes del reclamo de Siede, reconoció las diferencias salariales existentes entre el salario asignado al juez de faltas Siede y el otorgado a la jueza de faltas Nº3; las que justificó en las facultades discrecionales de la administración. Explicó que el Departamento Ejecutivo Municipal puede designar funcionarios políticos fuera de escalafón en cargos vacantes limitando su voluntad únicamente a criterios de oportunidad, mérito y conveniencia. Fundó su posición en la Ordenanza Nº 4220 cuyo artículo 2º inc. c) transcribió.
Describió la situación de revista de la jueza de faltas Nº 3, la que fue designada fuera de escalafón; de lo que dedujo que no se le aplica el regimen remuneratorio general de los jueces de faltas. Entendió que la condición de empleado de planta del actor Siede importa una situación diversa a la jueza de faltas Nº 3, lo que habilita al municipio a un trato desigual, conforme la doctrina de la Corte que citó.
Destacó que mientras María Elisa Sosa, a la sazón jueza de faltas Nº 3, cuenta con una situación laboral precaria producto del origen político de su designación, no ocurre lo mismo con Siede; por lo que -afirmó- «…no estamos frente a «iguales»…», desplazando así el reclamo de tratamiento igualitario entre semejantes que reclama éste último.
Fincó la razón objetiva para la asimetría salarial que admitió en la transitoriedad de la designación. Ponderó el tratamiento salarial que otorgó el Municipio a Siede y manifestó que la corporación municipal local carece de hostilidad ni persigue al actor.
Detalló la prueba que ofreció y acompañó, reservó caso federal suficiente para ocurrir por ante la Corte Nacional y peticionó por el rechazo de demanda.
4. Abierto el período probatorio, se produjo la siguiente prueba:
a) La Dirección de Liquidación de Haberes de la Municipalidad de Paraná remitió planillas de haberes desagregando componentes salariales correspondientes a los percibidos por el actor Siede desde diciembre 2011 hasta noviembre 2015, de fojas 71 a 75;
b) Se agregó apiolado expediente caratulado «Siede Amado c/ Municipalidad de Paraná s/ Amparo por mora», remitido por el Juzgado en lo Civil y Comercial Nº 10 de Paraná, constancia a fojas 77 a 79;
c) Se incorporaron sendas respuestas de la Dirección General de Recursos Humanos de la Municipalidad de Paraná a los oficios 539 y 540, a fojas 80 y 81;
d) Expediente administrativo 22895/14 – 2422-397 apiolado;
e) Expediente administrativo 16548/14 – 14072-102 apiolado.
5. Clausurado el período, alegaron las partes. Hizo lo propio Siede. Destacó que la igualdad constitucional es de tareas como también que las funciones de los jueces de faltas son propias de la administración y ajenas a la conducción del gobierno municipal, faena a cargo de los funcionarios políticos. Alegó la demandada Municipalidad de Paraná, ahora en la pluma de su nuevo apoderado Walter Rolandelli, quien asumió la representación por renuncia de los anteriores abogados municipales. Repasó la demanda y su respuesta y valoró la prueba producida. Destacó que el motivo de la mayor remuneración a la Dra. Sosa radica en la precariedad de su designación, la que a la fecha de alegato dejó de prestar servicios en virtud del cambio de autoridades comunales.
6. El Ministerio Público Fiscal previo a emitir opinión de ley, indagó sobre quien ocupa el cargo en el Juzgado de Faltas Nº 3 atento lo alegado por el Municipio; incorporándose por vía de medida para mejor proveer copia del Decreto 66/15 a fojas 107, por el cual se designa a María del Lujan García de modo interino en la categoría 47 a tales fines.
7. Opinó Alejandro Joel Cánepa por el Ministerio Público Fiscal. Revisó los antecedentes de la causa y comenzó por caracterizar de irrelevante al análisis de igualdad salarial el modo de designación de los empleados públicos. Destacó la existencia de asimetría de trato salarial y similitud funcional. Enfocó la diferencia salarial en la asignación de la categoría, la que vinculó con las funciones asignadas. Marcó lo paradojal que a su juicio exhibe el asunto: mientras Siede concursó y ganó el cargo, Sosa y García fueron designadas al arbitrio de la administración y se las remunera mejor. Bregó por un control de arbitrariedad previsto en el artículo 65 de la Constitución local. Resaltó la vigencia del Decreto 334/11 que establece la pauta salarial para los jueces de faltas. Concluyó, siguiendo a la Corte Suprema, que el acto administrativo por el cual despachó negativamente la pretensión de Siede se encuentra justificado en una inteligencia equivocada, al motivar una retribución diversa en el modo de designación de los jueces de faltas. Concluye en definitiva, auspiciando el acogimiento de demanda.
8. Juzgar si la administración respetó o no el paradigma igualitario que impone el artículo 16 de la Constitución Nacional y que en materia laboral precisa aún más el artículo 14 bis al modificar -como es el caso- su política salarial para con uno de los diversos y múltiples sectores asalariados que la componen; frente a la innegable facultad estatal de origen también constitucional de tratar de modo diferente a los distintos dependientes que laboran para ella; exige escrutar y comparar ciertos aspectos relevantes de las situaciones, funciones y circunstancias en las que se encuentran los integrantes del universo laboral en el cual se habría producido el trato desigualitario; a fin de concluir, como más adelante se verá, si hubo o no discriminación estatal y en tal caso, si se compadece o no con el sistema jurídico y convencional al que adscribe la República Argentina.
La igualdad de trato, profanamente hablando, es una categoría jurídica en relación a otros. Resulta impensable en un vínculo jurídico unipersonal; de ahí que la comparación entre los sujetos que integran el mismo conjunto en idéntica posición en sus respectivos vínculos, en el caso dependientes de la misma unidad de organización estatal, se impone.
Se comparan aspectos y circunstancias relevantes y significativas de los vínculos de empleo público -situaciones de revista, competencias, funciones, organización a la que pertenecen, rubros salariales cuestionados-; para una vez detectados los tratos diferenciados, analizar si existe o no uno o varios motivos instrumentales que razonablemente los justifiquen y se compadezcan con los fines de la ley y los objetivos de la Constitución.
«Esta visión de la igualdad ante la ley, que algunos han dado en calificar de individualista … genera la posibilidad de hacer distinciones basadas sobre criterios razonables, es decir, aquellos que logran establecer una relación de funcionalidad con el fin buscado por la regulación. Esta concepción de la igualdad tiene por objeto impedir que el Estado tome decisiones sobre la base de prejuicios e ideas estigmatizantes de las personas y de lugar a tratos arbitrarios. Desde esta perspectiva, un artículo como el 16 de la Constitución argentina tendría como finalidad que se trate a las personas de modo que lo único relevante sea su capacidad para cumplir con el objetivo que busca la regulación en cuestión, siempre que dicho objetivo sea constitucional. El Estado debe ser ciego a las características de nacimiento, físicas o de otro tipo que resulten irrelevantes para los fines de la actividad que la persona aspira a realizar; por ejemplo, desempeñarse en un empleo» (Roberto Saba en «Más allá de la igualdad formal ante la ley»; Ed. Siglo Veintiuno, pág. 50, Buenos Aires 2016).
Conclusión, recurriendo a la estructura tradicional de análisis con que la Corte Suprema de Justicia de la Nación indaga el cumplimiento del paradigma de igualdad de trato en el contrato de empleo público -«igualdad de trato en igualdad de circunstancias»- resultará suficiente y adecuada para resolver el caso.
9. Amado Emilio Siede revista en la planta de personal permanente de la Municipalidad de Paraná y cumple funciones de juez de faltas a cargo del Juzgado Nº 1 y su retribución en calidad de tal, se compone de sueldo básico correspondiente a la categoría 43 del escalafón municipal con más adicionales salariales que personalmente le correspondan; conforme Decretos Nº 492/09 y Nº 334/11, artículos 1 y 2 obrante a fojas 1 y 2 e informes de la Dirección General de Recursos Humanos de la Municipalidad de Paraná a fojas 80 y 81.
A las sucesivas encargadas transitorias del Juzgado de Faltas Nº 3, María Elisa Sosa primero y Silvana María del Lujan García después, la Municipalidad de Paraná las designó interinamente utilizando un cargo de la planta temporal e integró sus respectivas retribuciones con un sueldo básico correspondiente a la categoría 47 del escalafón municipal con más los complementos salariales que a cada una les correspondió; según sendos decretos de designaciones Nº 860/12 y Nº 66/15 obrantes a fojas 3 y 107, respectivamente, como también según el Decreto 334/11 ya citado.
10. Las competencias funcionales de los juzgados de faltas están previstas en el artículo 240 inciso 8º del texto constitucional local que dice que: «… intervendrán en el juzgamiento y sanción de las infracciones municipales…».
Sus reglamentaciones legislativas fueron establecidas por el artículo 11 de la Ley Orgánica de Municipios Nº 10.027, texto único y ordenado por Decreto 4706/12 (B.O. 6/02/13), además de las disposiciones que al respecto reitera y agrega el Capitulo VII del Título III de la misma norma:
«Los Municipios tienen todas las competencias expresamente enunciadas en los artículos 240º y 242º de la Constitución Provincial. Especialmente:………h) En lo relativo al juzgamiento y sanción de faltas: Crear dentro de su jurisdicción la Justicia de Faltas, con dependencia del Órgano Ejecutivo, con competencia para el juzgamiento y sanción de las faltas, infracciones y contravenciones que se cometan en zonas donde tenga su jurisdicción el Municipio, y que resulten de violaciones de leyes, ordenanzas, reglamentos, decretos, resoluciones o cualquier otra disposición cuya aplicación y represión corresponda al Municipio, sea por vía originaria o delegada. … Los Jueces de Faltas podrán aplicar las sanciones de multa, su conversión en arresto, inhabilitación, clausura, suspensión y comiso, que no excederán los máximos fijados para cada tipo de penas para esta ley.»
En el Municipio de Paraná, la Ordenanza Nº 8140, organizadora de los Tribunales de Faltas, publicada en el B.O. del 14/10/99 y disponible en el digesto municipal obrante en la página web oficial del municipio -http://www.parana1.gov.ar/digesto/index.php-; detalla las siguientes competencias de los Juzgados de Faltas:
«Artículo 4º.- Los Jueces de Faltas tendrán a su cargo el juzgamiento y sanción en primera instancia, de las faltas, infracciones y contravenciones que se cometan en jurisdicción del municipio de Paraná o en zona donde tenga jurisdicción la Municipalidad y que resulten de violaciones a leyes, ordenanzas y reglamentos, decretos, resoluciones o cualquier otra disposición cuya aplicación y represión, corresponda a la Municipalidad de Paraná, sea por vía originaria o delegada.»
11. Según la Constitución Entrerriana los jueces de faltas integran un sistema orgánico de juzgamiento de las infracciones municipales de doble instancia, artículo 240 inciso 8º ya citado; que en el Municipio de Paraná el Capítulo III del Reglamento de la Justicia de Faltas -disponible en http://www.parana1.gov.ar/digesto/index.php- organiza del siguiente modo:
«Artículo 19º.-Los Juzgados llevarán los números 1, 2 y 3. Cumplirán un horario de atención al público desde la hora 07:00 a 10:30 horas, con excepción de las causas que requieran trámite urgente a partir de las 10:30 hasta las 13:00, los Jueces lo destinarán al estudio de las sentencias y al ordenamiento de la labor interna de cada Juzgado, como así también a las causas en trámite ante el Tribunal de Apelaciones.
Artículo 20º.-Corresponde al Juzgado Nº’ 1, las causas cuya numeración final se individualiza con los números 1, 2 y 3; al Juzgado Nº 2 las causas cuya numeración final se individualice con los números 4, 5 y 6; y al Juzgado Nº3 las causas, cuya terminación final se individualice con los números 7, 8 y 9. Las causas que terminen con número 0 se distribuirán mensualmente en forma rotativa por Juzgado, comenzando por el Juzgado Nº 1 y así sucesivamente.
Artículo 21º.-El juzgamiento de las faltas municipales o contravenciones a sus ordenanzas, decretos, como asimismo leyes o decretos nacionales o provinciales que por delegación corresponde a la Municipalidad de Paraná estarán a cargo de los Jueces de Faltas.
Artículo 22º.-El ordenamiento de las causas a tramitar será uniforme para los Juzgados, discriminándose en: a) de tránsito; b) de salud pública;c) de obras privadas; d) de inspección general;e) de instalaciones eléctricas; f) de catastro; g) de obras sanitarias municipal; h) demás causas que por su naturaleza o índole resulten competentes o se les confieran facultades para actuar.»
12. El salario de los jueces de faltas de Paraná lo prevé un acto administrativo general -conforme la descripción que al respecto elabora García de Enterría en su «Curso de Derecho Administrativo», LL, Tomo I pág. 189 y entre nosotros sigue Grecco en su «Impugnación de Disposiciones Reglamentarias», Abeledo Perrot, pág. 45- Decreto Nº 334/11, copia obrante a fojas 2, cuyo artículo 1 dispone «… que a partir del 1º de marzo del 2011, la remuneración de los Jueces de Faltas estará compuesta por un sueldo básico correspondiente a la categoría 43 (Director General) y los adicionales que personalmente les corresponda a quienes ocupan tales funciones y cargos, en aplicación de la ordenanza nº 8817».
Dos conceptos más, descriptos normativamente, finalizan el panorama circunstancial a tener en cuenta para efectuar las comparaciones que exige el juicio de igualdad de trato. La Ordenanza Nº 7215 (B.O. 29/01/91) en su artículo 6º define a las categorías como «…los grados que puede ir alcanzando el agente dentro del agrupamiento y tramo a los que pertenece»; mientras que la Ordenanza 8817 (B.O. 9/01/09) en su artículo 1° hace lo propio con la remuneración, la que descompone en sueldo básico correspondiente a la categoría y adicionales que correspondan por diversas razones: antiguedad, estudios, responsabilidad, presentismo, exclusividad, etc.
13. La Municipalidad de Paraná cumple con la manda constitucional -artículo 240 inciso 8º- y legal -artículo 11 ley 10.027- y organiza un regimen jurisdiccional para el juzgamiento y sanción de las infracciones municipales, compuesto por tres juzgados de faltas, los Nº 1, 2 y 3; actualmente dependientes de la Fiscalía Municipal -Decreto 366/16-; con un código para el juzgamiento de las faltas, infracciones o contravenciones -Ordenanza 5421 y modificatorias- y un régimen de penalidades para las faltas que se acrediten una vez sustanciado el procedimiento -Ordenanza 5614 y modificatorias-; mientras que las sanciones a las faltas tipificadas por la Ley Nacional de Tránsito se prevén en normas especiales -Ordenanza 9211, entre otras-.
Los tres juzgados de faltas integran un sistema único y homogéneo de juzgamiento de las faltas, infracciones o contravenciones a normas municipales o que la Municipalidad de Paraná tiene a cargo exigir su cumplimiento y se cometan en el ámbito territorial de su éjido.
Los tres juzgados componen la repartición pública municipal Justicia de Faltas u órgano institución en los términos de Marienhoff -Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 537-; a la que las normas en sus diversos niveles: constitucional, legal y local; asignan por igual y coordinadamente las mismas competencias funcionales para que entiendan los tres juzgados en todas las temáticas que el conflicto contravencional presente.
La norma local ordena su tarea diaria mediante la instauración de un sistema de distribución numérica equitativo de causas y les impone un único y común horario de atención al público.
Más allá de la coincidencia que al respecto evidencian los discursos de actora y demandada; la dependencia orgánica funcional de una misma repartición a la que se atribuye un idéntico catálogo competencial permite concluir en la igualdad de tareas de la totalidad de los juzgados de faltas de Paraná.
14. Por realizar estas similares tareas, el Municipio de Paraná establece las remuneraciones de los Jueces de Faltas en el salario básico de una categoría del escalafón municipal; con la única salvedad que las sucesivas titulares interinas del Juzgado de Faltas Nº 3, el salario básico asignado corresponde a una categoría superior.
El motivo de la discriminación, la Municipalidad de Paraná lo explicó, no ya en los decretos de designación interina de las sucesivas juezas lo cual hubiese sido democrática y jurídicamente saludable, sino en juicio al contestar demanda.
Entendió que su Departamento Ejecutivo puede efectuar designaciones interinas de jueces de faltas hasta tanto se implemente el concurso correspondiente, como también puede hacerlo por fuera del escalafón salarial aplicable a la función para la cual designa, apelando a la planta de personal temporal o política y asignando la categoría al designado transitorio que razones de mérito, oportunidad y conveniencia le aconsejen; en el caso de las juezas de faltas Sosa y García, la categoría 47, es decir cuatro categorías más que Siede.
15. El obrar de la administración, aún en la hipótesis en que actúe en el ejercicio más amplio de sus facultades discrecionales, debe someterse a la ley, al denominado principio de legalidad; cuyo concepto lo integran no sólo las normas domésticas -abanico normativo que limitadamente despliega la corporación municipal al intentar fundar su rechazo a la petición de Siede-, sino y fundamentalmente el enorme bagaje normativo convencional compuesto por los tratados internacionales de derechos humanos, las constituciones nacional y local y el ordenamiento público entrerriano.
Nuestro código ritual expresamente menciona dentro del concepto de [i] legitimidad que debe guiar la conducta de la administración a los principios generales del derecho (artículo 2 inciso a)); es decir, los principios fundantes de nuestra cultura jurídica, dentro de los cuales ocupa un lugar estelar el principio de igualdad y particularmente la igualdad remunerativa.
Las leyes deben asegurar al trabajador igual remuneración por igual tarea, manda la Constitución Nacional en su artículo 14 bis; y los diversos sujetos de derecho, Estado Municipal incluído, deben ceñir sus políticas salariales para con sus dependientes a tales principios.
16. En la Municipalidad de Paraná, el sueldo básico corresponde a una categoría, la que a su vez constituye un grado dentro del escalafón, y retribuye las tareas o competencias administrativas que la ley asigna a la función dentro de la unidad de organización que se trate.
Si el Estado Municipal decide aumentar el salario básico por el cual retribuye las tareas normales y habituales para uno de tres funcionarios integrantes de la misma repartición a los que asignó idénticas competencias administrativas; por aplicación del principio de progresividad expresamente previsto por la Constitución Entrerriana en su artículo 82 inciso a) para el empleo público municipal, debe respetar el otro principio que rige las relaciones laborales: el de igual remuneración por igual tarea, salvo que, haya una razón que justifique la discriminación.
El principio de progresividad o no regresividad que veda al legislador la posibilidad de adoptar injustificadamente medidas regresivas, no sólo es principio arquitectónico del Derecho Internacional de Derechos Humanos sino también una regla que emerge de nuestro propio texto constitucional en la materia ( Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24/11/15, Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores c/Poder Ejecutivo Nacional, acción de amparo , 906/2012 (48-R) /C51). También encontramos una referencia a la progresividad en el fallo dictado por la Corte en los autos Orellano, Francisco D. c/ Correo Oficial de la República Argentina S.A. de fecha 7/6/16.
La Municipalidad de Paraná invocó, para justificar la discriminación salarial que efectuó, el carácter político de la designación de las sucesivas juezas de faltas Nº 3, la que acarrea transitoriedad de sus respectivos nombramientos.
Francamente el carácter transitorio de las asignaciones resulta irrelevante a los fines de la retribución de tareas. Ninguna vinculación razonable mantiene la temporaneidad en el empleo con un pago mayor a un empleado temporario que realiza idénticas tareas que las que hace su compañero de trabajo permanente.
Distinto es retribuir más a aquel empleado, temporario o permanente, que dedica un mayor horario al trabajo; acredita una mayor experiencia producto de su antigüedad en el empleo; mejora su formación estudiando; etc; todas situaciones que impactan y se vinculan, decididamente mejorando, el ejercicio de la función pública y repercutiendo en beneficio de la comunidad.
17. Desde la perspectiva desarrollada, la petición de Siede encuentra sobrados fundamentos en los principios constitucionales de igual remuneración por igual tarea y de progresividad de los derechos del empleo público (artículos 14 bis de la Constitución Nacional y 82 inc. a de la Constitución Entrerriana); por lo que el rechazo del Departamento Ejecutivo Municipal dispuesto en el expediente que corre apiolado Nº 16548 fechado el 31 de Julio de 2014 y obra de fojas 15 a 19; deviene en ilegítimo por violación de los principios generales del derecho y en consecuencia corresponde tanto su anulación como el reconocimiento del derecho de Siede a la igualdad de tratamiento vulnerada por el obrar Municipal.
Para cumplir con éste último cometido, una vez firme la sentencia, la Municipalidad de Paraná deberá abonar a Siede por las tareas de juez de faltas el equivalente al sueldo básico correspondiente a la categoría 47 del escalafón municipal y/o la que en un futuro la sustituya.
Por las diferencias salariales habidas entre que se produjo el acto administrativo originante de la discriminación ilegítima y el cumplimiento de lo ordenado en el párrafo anterior, corresponde también su liquidación y pago; habida cuenta que la decisión administrativa que motivó la desigualdad, y que hoy todavía se mantiene -Decretos 860/12 y 66/15-, configura un acto ilegitimo que genera un daño al actor, el cual debe ser reparado.
La responsabilidad que le cabe a la administración municipal por la ejecución defectuosa del contrato de empleo público de Siede deriva de uno de los derechos fundantes del sistema jurídico y presente en toda planta de personal: el derecho al trato igualitario.
No habiendo norma en el derecho publico municipal sobre la reparación de los daños por ejecución defectuosa del contrato de empleo público, lo ocurrido con Siede al tratarlo desigualitariamente, «… es válido integrar el vacío recurriendo a las disposiciones del derecho de fondo, en el caso, Código Civil -hoy nuevo Código Civil y Comercial- que indican resarcir los daños ocasionados por el incumplimiento contractual (art. 1204 Código Civil; art. 1082 del Código Civil y Comercial, Ley 26994); y para ello, deben reunirse los presupuestos relativos a la responsabilidad. Tampoco existe en la Provincia de Entre Ríos a la fecha una norma sobre la responsabilidad del Estado (ni contractual derivada del empleo público -como se dijo antes- ni extracontractual), por lo que puede recurrirse al Código de fondo, sosteniendo, en consecuencia, que deben existir los llamados presupuestos de la responsabilidad -factor de atribución, imputabilidad, antijuridicidad y daño-» (Cámara en lo Contencioso Administrativo Nº 1 en «Acosta, Hector Ruben c/ Municipalidad de Parana s/contencioso administrativo», Expte. Nº 3470/S, del 26/08/2015).
La conducta de la administración local consistente en la sanción de un acto administrativo reputado desigualitario e ilegítimo constituye causa directa del daño, el que válidamente puede mensurarse como las diferencias habidas entre el salario percibido por las sucesivas juezas de faltas Nº 3 y el efectivamente percibido por el actor.
El mismo se produjo el día 7 de junio de 2012; mientras que Siede formuló su denuncia el día 30/05/14, conforme sello de recepción obrante a fojas 1 del expediente administrativo 16548/14-14072-102, es decir dentro del plazo de cinco años de prescripción -artículo 4027 inc. 3 del Código Civil vigente al momento de producción de los hechos- según el criterio mayoritario del Tribunal desarrollado en «Gerstner Marta Estela c/ Estado Provincial s/ Contencioso administrativo», fallo del 16/06/15.
A las diferencias salariales que resulten mes a mes, se les aditará el interés correspondiente a la tasa activa que percibe el Banco de la Nación Argentina para sus operaciones de descuento de documentos a treinta días, considerando los debidos aportes de ley, a la obra social estatal y al ente previsional provincial que en su oportunidad deberán ser detraídos de la liquidación a practicarse.
Las costas se imponen a la Municipalidad de Paraná que resultó derrotada, por aplicación del principio general que así lo indica, artículo 65 del rito civil y comercial aplicable por reenvío legislativo previsto en el artículo 88 de su par contencioso administrativo.
18. Por último, no escapa a la atención del Tribunal que las competencias, materialmente jurisdiccionales, a cargo del Juzgado de Faltas Nº 3 vienen siendo cumplidas por funcionarios designados transitoria e ininterrumpidamente desde el 30 de agosto de 2011 a la fecha, conforme el tercer considerando del Decreto 860/12; mediante dispositivos que incumplen con la disposición constitucional que prevé el artículo 240 inciso 8 que establece «… serán designados a través de un procedimiento que garantice la idoneidad de sus integrantes».
El mandato constitucional es claro, ordena un procedimiento para la designación de Jueces de Faltas, el que la Municipalidad de Paraná, razonablemente identifica como concurso de antecedentes (Decretos Nº 860/12, 66/15, entre otros). Una transitoriedad que a la fecha lleva ya cinco años para la cobertura de un cargo que administra justicia comunal, conspira contra la eficiencia de los servicios estatales y no admite mayores dilaciones, máxime no habiendo motivo aparente que impida la regularización .
En razón de ello, considero oportuno hacer saber lo expresado a la parte demandada.-
A LA MISMA CUESTIÓN PROPUESTA, EL SEÑOR VOCAL GONZALEZ ELIAS expresa:
Comparto plenamente el voto del colega Ponente y agrego los siguientes conceptos que considero complementarios -pero de gran valía- a los proporcionados por el discurso al cual adhiero.
El control de juridicidad (artículos 1° y 2° CPA, CSJN in re Sola, Roberto y otros c/Estado Nacional-Poder Ejecutivo s/Empleo Público del 25/11/1997, S.-1413-XXXI-E.D. t.178-225) impone revisar los actos administrativos puestos en crisis a fin de corroborar su apego al ordenamiento jurídico auscultando si no se encuentran afectados por razones de ilegitimidad que merezcan su desaprobación judicial mediante la anulación de los mismos.
Las razones de ilegitimidad a revisar por el juez administrativo pueden ser categorizadas en tres grandes grupos: la denominada por la doctrina francesa como violación de la ley ; la -cada vez más exigente en virtud de lo dispuesto en el artículo 65 de la Constitución provincial- falta de motivación y la irrazonabilidad que es la que ha sido detectada como presente en las decisiones administrativas que corresponde aquí anular (la Corte nacional sintetizó en Schnaidermann sentencia del 08/04/08 el concepto de legitimidad como constituido por dos elementos: legalidad y razonabilidad).
Nuestro Superior Tribunal provincial ha dado cuenta de ello en autos Vallarino de Frioni (02/03/07) al remitirse a los criterios que la Corte Suprema ha establecido en aras de garantizar el derecho a la igualdad invocado por Siede, al denostar aquellas excepciones o privilegios que excluyen a uno de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias (Fallos: 167:123) o cuando se produce una discriminación o distinción arbitraria (Fallos: 260:83; 263:460) .
El resaltado efectuado a la cita del fallo pone en evidencia el asunto que se propone desarrollar en pos de brindar un argumento adicional de relevante importancia como forma de respaldar el derecho del actor.
Se ha expresado que el principio de razonabilidad resulta ser la contracara (sentido positivo) de la interdicción de la arbitrariedad (sentido negativo) motivo por el cual conforman un mismo concepto jurídico indeterminado contenido dentro de la garantía consagrada en el -ya mencionado- artículo 65 de la Constitución provincial en forma expresa y así ha sido considerado por la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos al interpretar el concepto de discriminación (en sentido amplio) el artículo 1.1 de la Convención en su decisión O.C.4″, del 04/01/84 (considerandos 56 y 57) cuando expresó en igual sentido y con total simpleza sólo es discriminatoria una distinción cuando carece de justificación objetiva y razonable .
Por ello el nudo del entuerto consiste en determinar si la distinción sobre la cual la demandada entiende su obrar discrecional es razonable o si se quiere no es arbitraria, justificación que la sitúa en la inestabilidad del cargo mejor remunerado que el del actor que goza de inamovilidad en el suyo.
De allí que a los efectos de dilucidar si la distinción es razonable resulta una técnica adecuada acudir al juicio de corrección teleológica que propone Vigo (en Los Principios Jurídicos. Perspectiva Jurisprudencial . Depalma, Buenos Aires, 2000, pág. 195) por el cual permite identificar si se violenta la razonabilidad cuando no hay correlación entre el medio escogido y el fin procurado, sea porque la conducta obligada, prohibida o permitida no protege ni refuerza un cierto principio que se invoca como fin o sea porque ese medio implica injustificadamente contradecir en sí mismo de manera sustancial a un cierto principio o sea que el principio que tiene naturaleza de fin según las enseñanzas de la filosofía clásica resulta inválido jurídicamente y, en consecuencia, no puede justificar ningún medio.
En concreto, se pone en crisis la razonabilidad que debe acompañar al derecho cuando se independizan o se contradicen el medio y el fin o cuando se tiñen -uno u otro- de un rostro insalvablemente disvalioso, absurdo o imposible.
Trasladando tales conceptos al caso del actor y al viciado razonamiento de la demandada cabe señalar que -paradójicamente- el aspecto que sustenta el derecho al cargo de juez de faltas de una municipalidad entrerriana que ostenta uno y adolece el otro resulta ser el motivo que a juicio de la accionada justifica el cobro de una mayor remuneración.
Es decir que quien accedió al cargo de juez administrativo de faltas acreditando «idoneidad» para tal cometido (conforme lo exige el artículo 16 Constitución nacional) por medio del procedimiento formal exigido por la Constitución provincial en el artículo 240 inciso 8) ( Los funcionarios que ejerzan tales roles serán designados a través de un procedimiento que garantice la idoneidad de sus integrantes , exigencia sin la cual las designaciones que desconocen tal forma la violentan en forma esencial) lo que conlleva la consecuencia jurídica que establece la reglamentación de tal norma constitucional -por Ley 10027 en su artículo 119- a renglón seguido expresa A tal objeto, el municipio podrá solicitar la intervención del Consejo de la Magistratura de la Provincia (El juez de faltas así designado) Será inamovible mientras dure su buena conducta y cumpla con sus obligaciones legales y que por ello su cargo es regular (en el sentido de apegado a las reglas jurídicas), sin embargo, se encuentra devaluado, deprimido, desconsiderado, menospreciado (sería el término más preciso para calificarlo) frente a aquél que ha sido designado sin respetar la juridicidad y que ocupa un cargo sobre el cual (al menos según las constancias de la causa) no estaría en los planes regularizar por el Municipio accionado mediante un procedimiento de selección de naturaleza pública que garantice la idoneidad del candidato como lo ordena imperativamente las normas constitucionales citadas interpretadas armónicamente.
Como puede corroborarse sin ningún tipo de esfuerzo la distinción que pretende justificar el cobro de una remuneración menor a quien ha cumplido con las normas constitucionales sometiéndose a la compulsa pública y por ello acceder al derecho a la inamovilidad otorgado por el mismo ordenamiento legal imperante es irrazonable y por lo tanto arbitraria.
A SU TURNO LA SEÑORA VOCAL SCHUMACHER manifiesta que hace uso de la facultad de abstención, prevista legalmente.
Con lo que no siendo para más, se dio por finalizado el acto quedando acordada la siguiente sentencia:
Gisela N. Schumacher
Presidenta
-Abstención-
Marcelo Baridón
Vocal de Cámara
Hugo Rubén Gonzalez Elias
Vocal de Cámara
SENTENCIA:
PARANÁ, 31 de marzo de 2017.
VISTO:
Por los fundamentos del Acuerdo que antecede y lo dictaminado oportunamente por el Ministerio Público Fiscal;
SE RESUELVE:
I.- Hacer lugar a la demanda interpuesta por Amado Emilio Siede contra la Municipalidad de Paraná, y en consecuencia, anular la resolución de fecha 31/07/2014 emitida en el expediente administrativo Nº 16548/14, restableciendo el derecho vulnerado al actor, consistente en el reconocimiento del sueldo básico correspondiente a la categoría 47 del escalafón y/o la que en un futuro la sustituya.-
II.- Condenar a la demandada a abonar al actor las diferencias salariales que correspondan, calculadas desde el día 07/06/2012, con más los intereses, considerando los debidos aportes de ley, a la obra social estatal y al ente previsional provincial que en su oportunidad deberán ser detraídos de la liquidación a practicarse.
III.- Establecer como tasa de interés aplicable, la tasa activa que aplica el BNA en sus operaciones de descuento ordinarias de documentos a treinta días.
IV.- Imponer las costas a la demandada vencida (art. 65, 1º párrafo del CPCC, aplicable por remisión dispuesta por el art. 88 del CPA).
V.- Diferir la regulación de honorarios profesionales, para su oportunidad.
VI. Hacer saber a la parte demandada lo manifestado por el Tribunal en el punto 18 de los considerandos.-
Registrar, notificar, oportunamente devolver las actuaciones administrativas agregadas por cuerda, y, en estado, archivar.
Gisela N. Schumacher
Presidenta
-Abstención-
Marcelo Baridón
Vocal de Cámara
Hugo Rubén Gonzalez Elias
Vocal de Cámara
ANTE MI:
Alejandro Grieco
Secretario
SE REGISTRÓ. CONSTE.
Alejandro Grieco
Secretario
Albizuri, Graciela Aída c/Pcia. de Cba. s/plena jurisdicción– Cám. Cont. Adm. Córdoba – 1ª Nom. – 19/11/2008 – Cita digital IUSJU021834C
017489E
