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JURISPRUDENCIAPrescripción de la acción de daños y perjuicios por el accionar ilegítimo de la administración
Se revoca la sentencia en cuanto había hecho lugar a la excepción de prescripción con fundamento en que no era aplicable el artículo 256 de la LCT porque no se trataba de un reclamo de diferencias salariales, sino de una acción de daños y perjuicios sufridos por el accionar ilegítimo de la administración que separó por un periodo de tiempo a los actores de sus funciones. Señaló que la sola mención de los rubros que compusieron la remuneración era a los efectos de tomarlos como base de cálculo para la cuantificación del reclamo pretendido.
En la Ciudad de Córdoba a treinta días del mes de noviembre del año dos mil diecisiete, reunida en Acuerdo la Sala “A” de la Excma. Cámara Federal de Apelaciones de la Cuarta Circunscripción Judicial para dictar sentencia en estos autos caratulados: “HERRERA DE CARDETTI, MONICA MARICEL Y OTRO C/ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS (DIRECCIONREGIONAL RIO CUARTO) – DAÑOS Y PERJUICIOS” (Expte. FCB 51080001/2011/CA1), venidos a conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la Resolución de fecha 1º de marzo de 2017, dictada por el señor Juez Federal de Río Cuarto, en cuanto hizo lugar a la excepción de prescripción planteada por la demandada y rechazó la demanda de daños y perjuicios interpuesta por los actores en contra de la AFIP – Dirección Regional Rio Cuarto.-
Puestos los autos a resolución de la Sala los señores Jueces emiten sus votos en el siguiente orden: IGNACIO M.VELEZFUNES-GRACIELA S.MONTESI-EDUARDOAVALOS.-
El señor Juez de Cámara, doctor IGNACIO M. VELEZ FUNES, dijo:
I.- Llegan los presentes autos a conocimiento y decisión de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la Resolución de fecha 1º de marzo de 2017, dictada por el señor Juez Federal de Río Cuarto, en cuanto hizo lugar a la excepción de prescripción planteada por la demandada y rechazó la demanda de daños y perjuicios interpuesta por los actores en contra de la AFIP-Dirección Regional Rio Cuarto (fs.441/450).
II.- Se agravia la recurrente, sosteniendo que lo resuelto por el Inferior escapa a lo que ha sido objeto de reclamo, puesto que ellos no solicitaron las diferencias salariales por una labor no desarrollada. Manifiestan que en la sentencia se omitió el pronunciamiento sobre lo pedido, esto es el reclamo de daños y perjuicios. Se quejan por cuanto los fundamentos del decisorio fueron enmarcados dentro de la excepción de prescripción planteada por la contraria.
Los actores expresan que el reclamo planteado en la demanda es el lucro cesante y el daño moral generados por un accionar ilícito del Estado vinculado a la relación contractual de empleo por cuanto fueron desafectados -en su momento- como inspectores. Agregan que dicha desafectación dispuesta por la Administración, fue anulada por la autoridad judicial, lo que puso en evidencia un accionar arbitrario del Fisco en su contra. Como consecuencia del hecho dañoso, lo que reclaman es el reconocimiento de daños y perjuicios emergentes del indebido accionar del Estado. Consideran que las conclusiones del fallo resultan absurdas pues se apartan de la relación litigiosa, no advirtiendo el objeto de la demanda.
Asimismo manifiestan que si bien de la documentación aportada surgen planillas de cálculos mensuales de haberes con las diferencias entre los salarios, destacan que lo solicitado era que dichos conceptos sean proyectados para todos los períodos, para evidenciarlas diferencias salariales que debían ser reconocidas como daño, con el carácter de lucrocesante, agregando también el daño moral. Advierten que lo resuelto por el Inferior es incongruente porque escapa a lo que ha sido objeto del reclamo, puesto que no solicitaron diferencias salariales por una labor no desarrollada.
Por último aluden a que la responsabilidad del Estado en este particular caso, resulta de la relación de empleo y más precisamente en la ejecución arbitraria e irregular de la potestad de dirección que como empleador dispuso el Estado a través de sus funcionarios, la cual se traduce en la disposición del trabajo por su cuenta y riesgo organizando la actividad estatal. Como esta facultad de dirección fue plasmada en modo arbitrario e irregular, lesionó la relación contractual que une al Estado con el empleado, generando la consecuente responsabilidad contractual de responder por los daños y perjuicios la cual, al tiempo de generarse el daño, poseía la prescripción decenal del art. 4.023 del Código Civil, que por el principio de ultractividad debe aplicarse como solución al caso, revocando el erróneo criterio del Inferior, que malinterpretó que se reclama un crédito laboral cuando lo solicitado siempre fue el reconocimiento de los daños y perjuicios.
En virtud de todo lo manifestado, solicitan que se revoque por contrario imperio la resolución dictada por el Inferior y se declare la procedencia del reclamo de daños y perjuicios con costas (fs.459/466).
Corrido el traslado de ley, la demandada manifiesta que los argumentos plasmados en la apelación de ninguna manera logran conmover la validez del pronunciamiento del Inferior, en virtud de lo cual solicita la confirmación de la resolución con especial imposición de costas. Subsidiariamente contesta agravios por cuanto considera que no se encuentran acreditados ninguno de los supuestos necesarios para la procedencia de la acción de daños y perjuicios, tal como lo ha sostenido y probado situándose en lo referido al instituto de la prescripción que es en definitiva lo que se resolvió en autos, resultando claro que la supuesta obligación de reparar -según alegan los actores-resulta consecuencia de las notas emitidas por el Jefe Interino de la Región Río Cuarto de la AFIP. Mediante las mismas, se comunicó la desafectación de las funciones en las cuales se venían desempeñando, surgiendo incuestionable que para el momento de efectivización de dichas notas los agentes supuestamente afectados tomaron conocimiento -o al menos pudieron tomarlo razonablemente- “del perjuicio” que les ocasionaba lamentada conducta estatal, circunstancia que los habilitaba a interponer la demanda judicial correspondiente, que en el supuesto aquí ventilado no se encontraba supeditada a una reclamación previa. Las pretensiones de la actora resultan similares a las intentadas anteriormente en el juicio que tramitó ante el Juzgado Federal de Río Cuarto y luego ante la Cámara Federal.
En relación al agravio referido a la aplicación de la prescripción decenal contenida en el art. 4023 del Código Civil y para el improbable supuesto de que la Segunda Instancia no comparta el criterio del Inferior de aplicar el plazo bienal previsto por el art. 256 de la LCT, entiende la demandada, de aplicación el planteo oportunamente realizado, en el sentido de la interpretación del instituto de la prescripción establecido por el art. 4037 del Código Civil, es decir dos años a contar desde el momento de producido el supuesto hecho dañoso. Cita jurisprudencia que avala este criterio.
Finaliza sosteniendo que la cuestión planteada se encuentra prescripta, tanto analizada desde la normativa laboral, como lo entendió el Inferior, como si se hiciera desde la óptica del Código Civil, como sobradamente se refirió al refutar los agravios (fs.468/473vta.).
III.- Previo a todo, para un acabado entendimiento de la causa traída a estudio, considero oportuno hacer una breve reseña de lo acontecido en autos.
El día 20 de abril de 2011, los señores Mónica Maricel de Cardetti y Enzo Damián Cardetti con el patrocinio letrado del doctor Roberto Lucas Vollenweider promovieron demanda por daños y perjuicios, en contra de la Administración Federal de Ingresos Públicos(Dirección Regional Río Cuarto), emergentes de la decisión conjunta adoptada por la máxima autoridad local de desafectarlos de la División de Fiscalización Externa Nº 2 donde oportunamente cumplían sus tareas en carácter de ayudantes de inspección desde el año 2000.
El Jefe de la Región Río Cuarto, contador Carlos Centarti, mediante nota de fecha 18/12/2001 (Nota Nº 1727/01 y 1728/01) notificó en enero de 2002 la decisión de Jefatura de disponer su desafectación de la División de Fiscalización Externa motivada por razones funcionales.
En virtud de ello, los actores interpusieron una acción de Amparo, la cual fue rechazada por cuestiones meramente formales. Posteriormente presentaron una demanda contencioso administrativa contra la AFIP – DGI, resolviendo el Inferior con fecha 29de septiembre de 2006, declarar la nulidad de los actos administrativos dictados con fecha 18/12/2001 (Notas Nº 1727 y 1728/2001). Esta Cámara federal – con diferente integración- declaró la nulidad parcial de la sentencia en cuanto decide la cuestión planteada en relación al fondo del asunto, correspondiendo hacer lugar a la demanda entablada, declarando la nulidad de las notas de fecha 18 de diciembre de 2001 suscriptas por el señor Jefe interino de la Región Río Cuarto de la AFIP, pues no hubo un acto administrativo previo.
Como consecuencia de lo resuelto a partir del 21 de abril del año 2009 se restituyó a los actores a la División de Fiscalización Nº 2 de la Dirección Regional Río Cuarto, de la AFIP-DGI.
En la demanda de daños y perjuicios los señores Mónica Maricel Herrera de Cardetti y Enzo Damián Cardetti sostuvieron la responsabilidad contractual del Estado Nacional destacando que se trata de una “responsabilidad amplia por hechos y actos lícitos o ilícitos cumplidos por la administración o por los funcionarios que integran el Estado”, la cual deriva de la relación de empleo agregando que la actitud exhibida por los funcionarios fue violatoria del “Código de Ética del Personal de la Administración Federal de Ingresos Públicos” (Disposición Nº 440/2001). Manifestaron que el Estado produjo un daño cierto, personalizado y anormal por lo cual es imperativo su deber de reparación. En virtud de ello reclaman lucrocesante y daño moral.
Corrido el traslado de la demanda, la AFIP-DGI interpuso excepción de cosa juzgada fundada en la existencia de identidad de objeto, causa y partes; excepción de caducidad conforme el art.25 de la Ley 19.549 y por último también la excepción de prescripción en función del art.4037 del Código Civil y Comercial.
El señor Juez de primera instancia, con fecha 10/5/12 resolvió hacer lugar parcialmente a la excepción de cosa juzgada en relación a ciertos ítems reclamados (adicional técnico y movilidad fija) y la rechazó en relación a los restantes rubros; asimismo rechazó el planteo de caducidad de la acción y difirió el tratamiento de la excepción de prescripción.
Sustanciada la causa, con fecha 1/3/2017 en oportunidad de dictar resolución definitiva, el inferior resolvió hacer lugar a la excepción de prescripción entendiendo que resulta aplicable al caso en particular el plazo bienal previsto en el art. 256 de la LCT, por tratarse de trabajadores convencionados, sujetos al Laudo 15/91, en el marco de una relación de empleo público, computando dicho plazo a partir de la notificación a la actora de la resolución que deniega a la demandada el acceso a la CSJN vía recurso extraordinario en el proceso contencioso(situación más favorable a la actora). Atento que los actores fueron notificados de dicha circunstancia con fecha 3/2/2009 y que la presente demanda por daños y perjuicios fue iniciada el 20/4/2011 concluyó que el plazo se encontraba prescripto.
Por otra parte y respecto al reclamo de las diferencias salariales ocurridas luego de que la demandada cumpliera lo dispuesto por la Cámara Federal de Apelaciones de reponerlos en su antiguo lugar de trabajo, consideró que dicho incumplimiento debió haber sido objeto de los reclamos administrativos pertinentes y no pueden por lo tanto ser objeto del proceso de daños y perjuicios y a que no se encontraba agotada la vía administrativa respecto a las diferencias posteriores, en virtud de lo cual rechazó la demanda.
IV.- Previo a ingresar al estudio de la excepción objeto de la presente apelación es preciso dejar claro que los actores son empleados del Estado Nacional y por lo tanto están bajo la tutela de las normas que regulan las relaciones en materia de empleo público. No obstante ello, la relación laboral de los trabajadores dependientes de la Administración Federal de Ingresos Públicos está sujeta al Laudo Arbitral Nº 15/91 (asimilable a un convenio colectivo de trabajo) lo que supone la aplicación subsidiaria de la Ley de Contrato de Trabajo, en lugar de las normas específicas del derecho público siempre y cuando esta particular regulación no vulnere los derechos reconocidos por la Constitución Nacional a los empleados públicos en el art. 14 bis y en aquellos institutos propios de la naturaleza de la relación previstos por la Ley de empleo público.
Ahora bien, lo dicho es con respecto a la relación que une a los actores con la demandada y el derecho aplicable a esa relación, pero no debemos desviarnos del objeto de la demanda, que es la reparación de los daños y perjuicios irrogados a los actores por el accionar ilegítimo de la administración (AFIP-DGI) en el marco de su relación laboral.
La acción entablada se centra en la pretensión de indemnización por daños y perjuicios producidos por la desafectación de los actores de la División Fiscalización Externa nº 2, la que fue realizada de manera arbitraria por la demandada. El accionar ilegítimo de la administración no puede ser discutido nuevamente en esta instancia por cuanto quedo así declarado y firme por los pronunciamientos judiciales de primera y segunda instancia dictados en los autos caratulados “Herrera de Cardetti Monica y Otro c/ AFIP -DGI s/ Contencioso Administrativo” (Expte.Nº16-H-02), a cuya lectura remitimos por cuestiones de brevedad y por haber sido reiteradamente referenciado en estas actuaciones. Sucintamente, en los fallos se consideró que correspondía la anulación de las notas dictadas por la administración por no ser actos válidos, sino vías de hecho ilegítimas de la administración atento no haber seguido los procedimientos legales y por ende carentes de toda posibilidad de producir efectos jurídicos, alterando derechos subjetivos incorporados a los actores que se desempeñan en relación de dependencia con la demandada, por lo que se ordenó -judicialmente- la restitución de estos a sus anteriores puestos de trabajo.
Este accionar ilegítimo de la administración que separó por un periodo de tiempo a los actores de sus funciones, autoriza – en principio- al reclamo de daños y perjuicios traducidos en lucrocesante y daño moral.
En líneas generales, a los fines de comprender la naturaleza del reclamo de los accionantes debe tenerse en cuenta que la responsabilidad civil comporta siempre un deber de dar cuenta a otro del daño que se le ha causado. Este deber de resarcir es lo que actualmente se llama “responsabilidad civil”. Con este enfoque, no hay responsabilidad civil si no hay daño causado, es decir que no se puede imponerla sanción resarcitoria donde no hay daño que reparar. El daño es entonces un elemento del acto ilícito sin el cual no existe la responsabilidad civil y significa el menoscabo que se experimenta en el patrimonio por el detrimento de los valores económicos que lo componen (daño patrimonial) y también la lesión a los sentimientos, al honor o a las afecciones legitimas (daño moral).
Son cuatro los elementos o requisitos necesarios para la procedencia de la responsabilidad civil: a) hecho que infringe un deber jurídico de conducta impuesto por el ordenamiento jurídico (antijuridicidad o ilicitud); b) que además se provoque un daño a otro; c) la relación de causalidad ente aquel hecho y el daño y d) factor de atribución de la responsabilidad que el ordenamiento estima suficiente para sindicar o señalara quien o quienes considere como responsables.
En el derecho de daños, la responsabilidad significa una reacción jurídica contra un perjuicio injusto, que impone la obligación de prevenirlo o repararlo. Es decir, la noción de responsabilidad civil radica en una concepción de derecho natural conocida desde muy antiguo y que sirve de norma fundamental de la vida del hombre en sociedad: la de que nadie debe causar un daño injusto a otra persona y en caso de causarlo, dicho daño debe ser reparado.
Trasladando estos conceptos al caso de autos, se puede concluir que la pretensión de los actores constituye sin lugar a dudas un reclamo por daños y perjuicios sufridos por el acto o hecho antijurídico de la administración que evidentemente les provocó a éstos un daño tanto patrimonial como moral al haber sido separados del cargo que ejercían sin un acto administrativo válido.
Por lo expuesto, la presente acción no puede ser tratada bajo ningún concepto como un reclamo de diferencias salariales y la sola mención de los rubros que compusieron la remuneración en el periodo en que los actores fueron separados de sus cargos, es a los efectos de tomar los mismos como base de cálculo para la cuantificación del reclamo pretendido.
Por otro lado, no puedo desconocer que la procedencia o no de los rubros reclamados será motivo de estudio en oportunidad de analizar el fondo de la cuestión, pero lo que aquí interesa es enmarcar específicamente la naturaleza de esa petición a los fines del tratamiento de lo que constituye el objeto de estudio de la presente apelación, por ello, habiendo definido que la pretensión principal es la reparación de daños y perjuicios es oportuno ahora analizar el plazo de prescripción aplicable a la misma.
Previo a todo, adelanto que a mi entender es aplicable la prescripción decenal del artículo 4023 del Código Civil (anterior).
Solo merece una breve referencia la aplicación del Código Civil (derogado); atento que no fue discutido ni cuestionado por las partes y en virtud de que se está tratando de un hecho acaecido con anterioridad a la reforma del compendio legal, va de suyo que se debe analizar el instituto de la prescripción en el marco de los dispuesto por la Sección Tercera-Capítulo V del Código referenciado.
Ahora bien, la demandada al contestar agravios sostiene que en caso de no aplicarse la prescripción bienal de la ley laboral, deberá aplicarse la prescripción contemplada en el art. 4037 del CC, que al igual que la laboral es de dos años. Sin entrar a un análisis profundo de la cuestión, entiendo que no es procedente la aplicación del plazo previsto en art. 4037 por ser la prescripción en él instituido aplicable a las acciones por responsabilidad civil extracontractual. En el presente caso, se concluyó al inicio del análisis de la presente cuestión que la relación que une a las partes del presente litigio es de carácter laboral, por lo que las acciones que puedan emerger de esa relación no pueden ser entendidas como extracontractuales sino netamente contractuales, por lo cual no corresponde la aplicación de la prescripción contemplada en el artículo 4037 del CC.
En contraposición a lo antes dichos y tratándose de una acción personal por los fundamentos ya desarrollados, la prescripción liberatoria adecuada a los daños y perjuicios pretendidos por los actores, es la instituida en el artículo 4023 del C.C. y que posee un plazo de diez (10) años.
Además, resulta pertinente recordar lo sostenido por nuestro más Alto Tribunal en el sentido que: “…la prescripción liberatoria no puede separarse de la pretensión jurídicamente demandable y el plazo respectivo comienza a computarse a partir del momento en que ella puede ser ejercida (Fallos: 308:1101), es decir coincide necesariamente con el momento del nacimiento de la acción (Fallos: 312:2152), actioni non natae non praescribur…” (“Cinturón Ecológico S.E. c/LibertadorS.A.”T.318P. 879).
En este particular caso bajo tratamiento, se colige que el plazo de prescripción comienza a correr desde que los actores tuvieron noticia de los actos de desvinculación que le dio origen al reclamo que ahora pretenden obtener. A pesar de este entendimiento el juez de primera instancia opinó que el plazo de prescripción debe correr desde el momento en que queda expedita la acción de daños y perjuicios, una vez declarada la ilegalidad de la vía de hecho administrativa (art. 9º de la Ley 19.549) que motiva el reclamo, que conforme los antecedentes de la causa sería a partir de la notificación a la parte actora de la resolución que deniega el recurso extraordinario en el proceso contencioso (3/2/2009) por ser esta la situación más favorable a la actora. Atento a que las partes no apelaron puntualmente esta decisión y resultando más beneficioso para los accionantes, ese es el momento a partir del cual deben contarse los diez años de la prescripción dispuesta.
Traigo a colación lo sostenido en numerosas ocasiones, que las cuestiones de competencia merecen ser dirimida conforme una interpretación restrictiva y por ende decidir la solución más favorable a la subsistencia de la acción.
Por último, se deben constatar si efectivamente se dan requisitos necesarios para la procedencia del instituto solicitado, a saber: 1) el transcurso del plazo de prescripción dispuesto por la ley; y 2) la inactividad del acreedor en perseguir el cobro de su acreencia. En el caso bajo estudio tenemos que el plazo de prescripción comienza a correr desde el 3/2/2009 y la demanda de daños y perjuicios fue iniciada el día 20/4/2011, con lo que el requisito del transcurso del plazo no ha acontecido, por lo que no es aplicable la prescripción solicitada sin necesidad de analizar el segundo de los requisitos mencionados.
Por todo lo expuesto, concluyo que corresponde revocar la resolución dictada con fecha 1/3/2017 por el señor Juez Federal de Río Cuarto, que hizo lugar a la excepción de prescripción debiendo bajar las actuaciones a fin de resolver el fondo de la cuestión.
V.- Resta pronunciarme sobre las costas de la Alzada, las que deberán ser soportadas por el demandado perdidoso, atento el principio objetivo de la derrota (art. 68, 1er. párrafo del C.P.C.C.N.).Los honorarios por la labor profesional desarrollada en esta instancia se difieren para su oportunidad. ASI VOTO.
La señora Juez de Cámara, doctora GRACIELAS MONTESI, dijo:
I.-Que luego del estudio de la presente causa, adhiero a lo decidido por el señor Juez del primer voto, pero por las razones que paso a desarrollar.
II.-Conforme surge de los expedientes que se encuentran reservados en Secretaria, con fecha 29 de septiembre de 2.006 en autos “HERRERA DECARDETTI, MONICA Y OTRO c/ AFIP (DGI)-CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”, Expte. N° 16-H-2002, se dictó pronunciamiento por el Juez de primera instancia resolviendo hacer lugar a la demanda contencioso administrativa interpuesta, declarando la nulidad de los actos administrativos dictados con fecha 18/12/2001 (NOTAS N° 1727 y 1728-2001), el que es confirmado por esta Cámara de Apelaciones por sentencia de fecha 04/10/2007 que resuelve declarar la nulidad parcial de la sentencia de grado, en cuanto al fondo del asunto, declarando la nulidad de las notas de fecha 18/12/2001, confirmándola en todo lo demás que decide y fue motivo de agravios. Así, una vez interpuesto en su contra el recurso extraordinario federal, el mismo fue denegado con fecha 12/11/2008; quedando firme la sentencia con la notificación a las partes de fecha 03 de febrero de 2.009. Seguidamente, con fecha 20/04/2.011 se inicia la presente demanda de daños y perjuicios, reclamando los señores Mónica Maricel Herrera de Cardetti y Enzo Damián Cardetti, por la disminución en sus haberes al dejar de percibir adicional técnico y por movilidad fija y daño moral.
En lo que aquí interesa, la demandada opone excepción de prescripción, la que es resuelta en forma favorable por el juez de primera instancia aplicando para ello el art. 256 de la LCT.
Sobre el particular, debo expresar que la demanda de daños y perjuicios es en función de la aludida responsabilidad derivada de una relación de empleo público, regido por el Derecho Administrativo; y no habiendo precepto que exprese en el ámbito nacional para regirlo atinente al plazo de prescripción de las acciones derivadas por responsabilidad del Estado, es menester recurrir al Código Civil, el que será aplicable por analogía.
En este sentido, resulta aplicable la norma contenida en el artículo 4023 del Código Civil que establece un plazo de prescripción de diez años para las acciones personales por deudas exigibles y para las acciones de nulidad. Y ese plazo de 10 años correrá a partir de la fecha en que los actores toman conocimiento del daño. Y en este punto, siguiendo a Cassagne, debo destacar que en el sistema del código civil, la acción de nulidad tiene autonomía respecto de la acción de daños y perjuicios, según lo ha sostenido la doctrina que postula que, en esos casos, se tata de percibir sanciones diferentes, de finalidad y régimen diversos, teniendo, inclusive, distintos términos de prescripción (art. 1056 y 1057 C.C.).
“… Esta situación -aparte de lo criticable e injusta que puede resultar como interpretación civilista- no se da en el Derecho Administrativo con similares alcances, pues, ambas acciones tienen un régimen común, y fundamentalmente, porque no se justifica una autonomía tan estricta, en virtud de la presunción de legitimidad del acto administrativo, por cuyo mérito se presume que toda la actividad de la Administración o de los otros órganos del Estado que ejerzan la función administrativa guarda conformidad con el ordenamiento jurídico.
Si el administrado debe cumplir el acto administrativo aceptando que el mismo cuenta con esa presunción de legitimidad, va de suyo que cualquier acción de daños y perjuicios puede tener carácter accesorio respecto de la sanción de nulidad, que es lógico suponer iniciará cuando esa presunción haya cesado, al declararse la invalidez, por acto administrativo o por sentencia judicial firme. Es recién a partir de ese momento, el instante en que debe comenzar a computarse el plazo para promover la acción de daños y perjuicios. Por lo demás, como los derechos y obligaciones emergentes de los actos administrativos son, en principio, intransmisibles (principio que tiene mayor rigidez para el estado en cuanto persigue la realización del interés público), el efecto de la nulidad repercutirá siempre entre las partes del acto (Estado y destinatarios particulares) llevando consigo la obligación de restituir lo que aquellas hubieran percibido o recibido en virtud o por consecuencia del acto anulado. En suma, nada impide acumular tampoco ambas pretensiones procesales aunque la acción de daños y perjuicios contra el estado derivada de un acto declarado inválido resulta, en principio, accesoria respecto de la restitución en sentido estricto…”. (CASSAGNE, Juan Carlos, “DERECHO ADMINISTRATIVO” -TomoI- Séptima edición, Editorial LEXIS NEXIS – ABELEDO PERROT, Bs. As., 2002, págs. 508/510, parte pertinente).
III.- En función de ello, siendo que la prescripción recién comenzó a correr el 03/02/2009 y habiéndose iniciado la demanda con fecha 20/04/2011, corresponde revocar la resolución apelada y en consecuencia, remitirlas actuaciones a la instancia de grado a fin de resolver la cuestión de fondo. ASI VOTO.-
El señor Juez de Cámara, doctor EDUARDO AVALOS, dijo:
I.-Habiendo efectuado un detenido análisis de la cuestión a resolver que tiene que ver con la excepción de prescripción opuesta por la demandada, entiendo que debe revocarse el fallo apelado.
En efecto, estamos en presencia de una situación con respecto a la cual la doctrina administrativista le ha prestado mucha atención, que tiene que ver con la autonomía o no de la pretensión anulatoria de un acto administrativo y el reclamo por daños y perjuicios derivado de aquél.
Frente a la ausencia de un código procesal administrativo que regule el punto en particular, se ha admitido por parte de la jurisprudencia que se pueda acumular la pretensión anulatoria con la de daños y perjuicios derivada del acto administrativo objetado; o bien, que primero se accione autónomamente por la nulidad del acto, y que firme la sentencia en dicho proceso, se acc ione por los daños y perjuicios que la vigencia de aquél provocó en el administrado; siendo título suficiente para esto el pronunciamiento anterior.
Sin embargo, no se ha admitido la posibilidad de accionar por daños y perjuicios, si el acto administrativo en que se funda esta acción no ha sido impugnado o se encuentra firme.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado el 20/8/96 en “ALCÁNTARA, DÍAZ COLODRERO, Pedro c/Banco de la Nación Argentina” (JA -1997-II-116), en sentido coincidente con el precedente emitido en pleno por la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal en “Petracca e Hijos S.A. y otros c/
Estado Nacional” (JA-1986- III-661) que si el acto administrativo no fue impugnado judicialmente en el plazo del art. 25 de la ley 19.549, deviene firme e irrevisable a pedido del interesado debido a la caducidad operada, resultando inadmisible la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración. Sostuvo entonces el Alto Tribunal que “…dicha conclusión es una consecuencia lógica de la naturaleza accesoria – en el ámbito del derecho administrativo- de pretensiones como las antes indicadas respecto de la acción de nulidad, en virtud de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos (art. 12 ley 19549), por cuyo mérito se presume que toda la actividad de la administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente.” Y agregó: “Por lo demás, al no mediar declaración de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones”, es decir, justamente, el hecho antijurídico al cual se hacía alusión.
Proyectando estas reflexiones al caso de autos, vemos que luego de contar con sentencia firme anulatoria, los actores iniciaron el pleito por daños y perjuicios; razón por la cual, el cómputo de la prescripción debe partir desde que quedó firme la sentencia anulatoria.
En tal sentido se ha dicho que hay que recordar, en primer término, que de acuerdo con lo establecido en el art. 12 de la LPA 19.549, el acto administrativo goza de presunción de legitimidad, y, en consecuencia, para requerir la indemnización derivada del acto ilícito será necesario primero hacer caer aquella presunción de legitimidad. La eventual reparación dependerá entonces de la calificación del acto, y si es nulo procederá la indemnización. Consecuentemente, no resultaría razonable exigir que se demande por daños y perjuicios antes de que el mismo reclamante cuente con la certeza de estar amparada supretensión en derecho. Por lo tanto, el plazo de prescripción debe comenzar a correr desde la declaración de nulidad del acto, que es el momento en que el administrado ha tenido certeza, o más exactamente, es el momento en que para el orden jurídico existe certeza acerca de la invalidez de ese acto (Mertehikian, Eduardo “La Responsabilidad Pública”, ed. Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2001, p.188).
Según este enfoque “la acción de daños y perjuicios tiene carácter accesorio (y, más aún, subordinado) con respecto a la sanción de nulidad, razón por la cual sólo cuando la presunción de legitimidad del acto administrativo haya cesado por acto administrativo o sentencia judicial firme, comenzará a computarse el plazo para promover la acción de daños y perjuicios. Ello, por cierto, no impide que puedan acumularse ambas pretensiones procesales” (Pizarro, Ramón Daniel “Responsabilidad del Estado y del funcionario público”, Astrea, Buenos Aires, 2016, tomo 2, p. 545).
Esta justamente es la solución que a título ilustrativo traigo a colación, contemplada en el art. 8° de la ley 26.944 de Responsabilidad del Estado, que establece que “el interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento”.
Finalmente, atento la naturaleza de la acción entablada, entiendo correcta la aplicación del plazo de prescripción decenal que proponen mis colegas (art. 4023 del CC), En efecto, si bien la relación de empleo público de los accionantes se rige por un Laudo Arbitral (15/91), lo que a criterio del juez de primera instancia amerita la aplicación del plazo bienal de prescripción previsto en el art.256 de la LCT, no estamos en presencia de un reclamo por créditos provenientes de la relación individual de trabajo de los accionantes, sino por el resarcimiento de daños y perjuicios ocasionados por vías de hecho administrativas, tal como lo señaló este Tribunal-con otra integración-al fallar en la causa que declaró la nulidad de las Notas del 18 de diciembre de 2001 emitidas por el Jefe Interino de la Región Río Cuarto de la AFIP. Y esas vías de hecho al encontrarse conectadas con la relación de empleo público de los actores, no puede juzgarse, como de naturaleza extracontractual. Por lo tanto, procede la aplicación de la prescripción decenal (art. 4023 del CC), lo que guarda coherencia con el plazo de prescripción con que contaron los accionantes en su momento para impugnar los hechos que motivaron este pleito (aún cuando pudiera sostenerse también la imprescriptibilidad de la nulidad absoluta); y también con la naturaleza del trámite impreso a la causa (contencioso administrativo) por la que tramitó aquella pretensión. ASI VOTO.-
Por el resultado del Acuerdo que antecede;
SE RESUELVE:
1) Revocar la resolución dictada con fecha 1º de marzo de 2017por el señor Juez Federal de Río Cuarto, en cuanto hizo lugar a la excepción de prescripción y en consecuencia remitir las actuaciones a fin de resolver la cuestión de fondo.
2) Imponer las costas de la Alzada en su totalidad a la demandada perdidosa, atento el principio objetivo de la derrota (art. 68, 1er. párrafo del C.P.C.C.N.). Diferir la regulación de los honorarios por la labor profesional desarrollada en esta instancia para su oportunidad.
3) Protocolícese y hágase saber. Cumplido publíquese y bajen.-
EDUARDO AVALOS
IGNACIO MARIA VELEZFUNES
GRACIELA S. MONTESI
MIGUEL H. VILLANUEVA
SECRETARIO DE CÁMARA
034389E
