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JURISPRUDENCIARecurso contencioso administrativo. Cesantía de agente de la administración pública. Abogado asesor
Se rechaza la excepción de prescripción liberatoria interpuesta por el demandado y se confirma la sentencia que hizo lugar al reclamo por un resarcimiento económico de los daños sufridos como consecuencia del dictado del decreto que dispuso la cesantía del actor como agente de la administración pública provincial en su cargo de abogado asesor.
Santiago del Estero, 27 de febrero de 2015.
Voto del Dr. Argibay con adhesión de los Dres. Juárez Carol (con voto separado), Herrera y Suárez:
Considerando: I) Que a fs. 26/34 comparece el Dr. D. T. por su propio derecho e interpone recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción en contra del Gobierno de la Provincia, con el objeto de reclamar el resarcimiento económico de los daños sufridos como consecuencia del dictado del Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96, que dispuso su cesantía como Agente de la Administración Pública Provincial, en su cargo de Abogado Asesor, categoría 21 de planta permanente, de la Dirección General del Trabajo, decreto que fuera dejado sin efecto por sentencia firme de este Alto Tribunal en la causa «Expte. Nº 13.049 – T. D. O. c. Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96 emanado del Gobierno de la Provincia s/ Acción Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción».
Expresa que en fecha 01/04/04 por Resolución Serie «C» Nº 30 el Tribunal resolvió hacer lugar a la acción contencioso administrativa planteada por el actor y dejó sin efecto el acto administrativo que dispuso su cesantía, ordenando en consecuencia su reintegro al cargo que detentaba como Abogado Asesor, categoría 21 de planta permanente de la Dirección de Trabajo, y que la sentencia fue notificada a Fiscalía de Estado, quedando firme al no haber interpuesto la accionada recurso alguno en su contra. Manifiesta que este Alto Tribunal es competente para intervenir en el presente conflicto tanto desde la perspectiva de la naturaleza de los derechos vulnerados -originados en un contrato administrativo de empleo público- como consecuencia de un acto declarado ilegítimo y arbitrario, como también por haber intervenido en la causa principal en la que se declaró la nulidad del acto separativo, y dado que la presente demanda resulta ser una consecuencia directa de aquélla, reclamándose derechos accesorios íntimamente ligados con el pronunciamiento jurisdiccional allí recaído.
Alega que, al articular la demanda que tramitó por Expediente Nº 13.049/96, reclamó al órgano jurisdiccional la declaración de invalidez del acto administrativo impugnado, pretendiendo la anulación de su cesantía y en consecuencia el debate se circunscribió únicamente al examen de legalidad del Decreto Serie «A» Nº 0417/96. Que la circunstancia de no haber acumulado a esa demanda la pretensión resarcitoria tendiente a reparar los daños derivados de la cesantía ilegítima no empece el posterior ejercicio de la acción, no importa su pérdida, caducidad o prescripción, por cuanto ninguna norma jurídica obliga al justiciable lesionado por un acto administrativo a acumular la acción resarcitoria con la pretensión principal y sustancial de anulación del acto administrativo ilegítimo.
Agrega que su parte reclama en la presente demanda el resarcimiento de los daños y perjuicios emergentes del decreto que dispuso en forma arbitraria su cesantía, tendiendo esta acción al pago de los siguientes rubros: en primer lugar, peticiona como daño material la percepción de los salarios caídos desde la fecha de la notificación de la cesantía hasta el presente, por cuanto aún no se ha efectivizado su reincorporación al cargo, lo cual procede en razón de que el propio Superior Tribunal así lo ha entendido a través de la resolución que ha dispuesto su inmediato reintegro al cargo que detentaba. A esos fines, practica planilla de liquidación por la suma de $ 193.471,81 desde mayo de 1996 hasta diciembre de 2004, sin perjuicio de que se liquide una nueva suma de acuerdo con el momento en que se realice el pago efectivo de lo adeudado. Reclama además como daño material el lucro cesante, por cuanto se ha visto privado de lograr ascensos en su carrera administrativa, la realización de cursos de perfeccionamiento afines a su profesión y adquirir bibliografía atinente a su labor, así como también se ha visto afectado por el alejamiento de clientes cuyo trámite judicial estaba a su cargo, y por ende no ha percibido los honorarios pertinentes y convenidos, como así también la adquisición con tales ingresos de insumos necesarios para el buen desempeño de su función. Además, expresa que al no haber podido responder a los compromisos contraídos por la falta de trabajo, ha sido afectado en el Instituto de Informaciones Comerciales de esta ciudad Capital, y se ha visto perjudicado el sustento y la atención de su grupo familiar, ya sea en alimentación, vestimenta y atención preventiva de la salud, beneficios sociales y cobertura médica obligatoria.
Aduce que siendo de profesión Abogado y en plena actividad a la fecha de su cesantía, se ha visto privado de la carrera administrativa lógica y necesaria que todo profesional aspira en su lugar de trabajo, teniendo la perspectiva cierta y concreta de haberse podido desempeñar como Director General de la repartición en la cual prestaba servicios. Por las circunstancias apuntadas, reclama en concepto de lucro cesante la suma de $105.600.
Que a más de ello, reclama la reparación por el daño moral ocasionado y expresa que el despido arbitrario tuvo su origen en una denuncia penal en su contra, tramitada ante el Juzgado de Instrucción en lo Criminal y Correccional de Cuarta Nominación de esta ciudad, interpuesta en fecha 26/09/1994, en la cual recayó a posteriori resolución que disponía su sobreseimiento total y definitivo. Que sus padecimientos morales, espirituales, familiares, en el trato profesional con los colegas, empleados y los propios magistrados, así como la visión que el suscripto tenía en la sociedad en su conjunto resultaron afectados a partir del 26/09/1994, máxime por la amplia difusión y repercusión social que tuvo ese hecho, por cuanto la noticia criminal fue publicada por el Diario El Liberal y profusamente difundida por los medios radiales y televisivos de esa época.
Que esta circunstancia fue más que suficiente para dañar su reputación como persona y como profesional en los medios en que habitualmente se desenvuelve, tanto social como profesionalmente, lesionando su honor, y afectando su tranquilidad y bienestar espiritual al provocar en sus más íntimos sentimientos un profundo estado de angustia y desasosiego, por haberse suscitado el descrédito moral y profesional. Alega que como consecuencia de este hecho, su profesión se ha visto totalmente menoscabada, por cuanto numerosos clientes que a esa fecha atendía se han alejado de sus servicios, dado que su imagen de honestidad, probidad y responsabilidad se ha visto perjudicada. Que a modo de ejemplo, relata que tiene problemas físicos que requieren una constante atención por parte de profesionales especializados de la vecina provincia de Tucumán, que como consecuencia de sus padecimientos tuvo que ser intervenido quirúrgicamente el 05/10/2001, y que los gastos de traslado, internación, medicamentos, gastos quirúrgicos, y demás emolumentos fueron totalmente abonados por su parte en razón de haber sido privado del uso de la Obra Social IOSEP. Agrega que en el transcurso de dicho padecimiento ha visto nacer a su hija el 18/10/02, nacimiento que se ha visto rodeado de problemas de salud tanto de la hija como de su madre, que ha debido afrontar económicamente. Que por todo ello, reclama en concepto de daño moral la suma de $500.000.
Finalmente, expresa que ha iniciado un expediente en el Ministerio de Justicia y Seguridad de la Provincia a los fines de solicitar su reintegro, sin que se haya dictado resolución definitiva en el mismo hasta el momento de interposición de la presente demanda, y por consiguiente se encuentra obstaculizada su reinserción laboral y por ende sus ingresos pecuniarios desde el día del dictado de la sentencia de este Alto Tribunal hasta la fecha, por lo que el daño moral sigue subsistente y deberá ser computado a futuro hasta su definitivo reintegro. Por todo lo expuesto, solicita se haga lugar a la demanda interpuesta y se condene a la Provincia de Santiago del Estero al pago de la suma de $799.071,81, en concepto de daño material, comprensivo de salarios caídos y lucro cesante, más el daño moral, con más sus intereses desde el momento que dicho monto fue debido y hasta su efectivo pago, con costas.
II) Que a fs. 41 obra el dictamen del Señor Fiscal que considera que la cuestión planteada es prima facie de competencia de este Tribunal, dictándose resolución en tal sentido, según sentencia de fs. 46.
III) Que a fs. 62/66 comparece el Dr. Daniel Santillán en representación de Fiscalía de Estado y contesta la demanda interpuesta en contra del Gobierno de la Provincia. Expresa que la parte actora ha iniciado esta demanda reclamando una indemnización dineraria con fundamento en la sentencia de este Tribunal de fecha 01/04/04 en la cual se dejó sin efecto el acto administrativo que dispuso la cesantía del actor, y teniendo en cuenta el objeto de la demanda, no existe en la presente causa materia contencioso administrativa a debatir de acuerdo con lo normado por el art. 1º de la Ley de Procedimiento Administrativo. Que por ello, este Alto Tribunal resulta incompetente para entender en el presente caso, por cuanto la procedencia de los rubros reclamados por el accionante corresponden a la Justicia Ordinaria.
Que a más de ello, realiza una negativa general de los hechos alegados por el actor en el libelo de demanda. Niega que el Gobierno de la Provincia adeude al actor la suma peticionada, ni que los rubros pretendidos -daño material, salarios caídos, lucro cesante, daño moral- resulten viables. Expresa que el Dr. T. reclama el pago de los salarios caídos desde la fecha de su cesantía (29/03/96) hasta la fecha de la sentencia emanada de este Excmo. Superior Tribunal el 01/04/04 en autos «T. D. O. c. Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96 s/ Recurso Contencioso Administrativo – Expte. Nº 13.049/96″, y que este Tribunal ha sentado criterio por cuanto no corresponde el pago de los salarios caídos por funciones no desempeñadas, por cuanto el sueldo constituye la contraprestación que reciben los agentes públicos por los servicios prestados, salvo que una norma expresamente ordene su pago.
A más de ello, agrega que toda indemnización de daño resarcible supone la existencia de un daño y si el supuesto acreedor no ha sufrido perjuicio su pretensión de resarcimiento no puede prosperar, pues se traduciría en un enriquecimiento sin causa. Que corresponde al actor la prueba de los hechos, de los daños y de la relación causal entre aquéllos y éstos, y no existe elemento alguno que permita inferir que lo supuestos daños que argumenta haber sufrido tengan alguna relación de dolo, culpa, negligencia o el error de algún funcionario. Alega que, al no estar acreditado en autos el hecho, aunque sea en forma sumaria, falta uno de los presupuestos esenciales para la viabilidad de una reclamación resarcitoria, esto es, la vinculación de inmediatez de la cosa como productora del daño en función de causalidad adecuada.
Aduce que los daños no se encuentran acreditados y si existieron, los mismos se consideran como un simple ejercicio ideológico de postulación hipotética ya que la instrumental presentada por la demandante es insuficiente e ineficiente, lo que hace que deba tornarse como un cúmulo de hipótesis a la configuración integral de la demanda. Que el accionante no ha acreditado ab initio la existencia de la supuesta responsabilidad en el hecho de funcionarios, porque simplemente la misma no ha existido, y que el contenido de la demanda no encuentra apoyatura en hechos que hayan ingresado a la historia de modo de tener entidad independiente a la mera subjetividad de la actora, por lo cual no puede pretenderse que la acción intentada sea viable. Niega la existencia de daño material alguno en la persona del actor, por cuanto el daño es una consecuencia de la acción antijurídica y en el presente no ha existido acción antijurídica que funde el reclamo ni tampoco se han producido los daños que se reclaman. Asimismo, niega la existencia de daño material por lucro cesante, y aduce que el recurrente se ha limitado a establecer una cifra antojadiza sin ninguna prueba al respecto, ya que la pretendida reparación por lucro cesante ha sido fundada en supuestas consecuencias que no se han podido siquiera describir ni mucho menos probar. Respecto del daño moral, expresa que el Estado Provincial no tiene responsabilidad directa o solidaria con acontecimiento alguno que sea fuente de indemnización por daño moral reclamada por el accionante.
Que a más de ello, opone excepción de prescripción liberatoria como defensa de fondo, a tenor de lo dispuesto por el art. 192 de la Ley Salarial, art. 256 L.C.T. y demás legislación vigente, teniendo en cuenta los hechos descriptos en la demanda relacionados con las fechas de origen de los supuestos daños invocados, de tal modo que opone la prescripción de todos los items solicitados y de los reclamos anteriores a los dos años de entablar esta acción, sin perjuicio de lo establecido en el art. 3986 del Cód. Civil. Por todo ello, solicita el rechazo de la demanda interpuesta, con costas.
IV) Que a fs. 74/75, la actora contesta el traslado de la excepción de prescripción opuesta por la demandada. Expresa que, según los principios del derecho común, el término de prescripción comienza a computarse desde que las acciones personales pueden ser promovidas, lo cual presupone que el derecho exista y que se encuentre expedita la vía para reclamarlo. Que se considera sin discusión que el curso prescriptivo se inicia inexorablemente desde que hay «actio nata» y en el caso concreto, desde que quedó firme la decisión jurisdiccional que declaró ilegítimo y arbitrario el acto administrativo de cesantía. Agrega que, por lo tanto, el plazo comenzó a correr desde el momento en que quedó firme la Resolución Serie «C» Nº 30 del 01/04/04 de este Tribunal, y la presente demanda fue promovida el 28/12/04, por lo que a la fecha de su interposición no habían transcurrido ninguno de los plazos de prescripción que se invocan. Alega sin perjuicio de ello, que en el caso resulta de aplicación lo normado por el art. 38 de la Ley Nº 2297 conforme el cual las excepciones o defensas que se funden en el plazo de presentación de la demanda deberán oponerse siempre como de artículo previo, por lo cual solicita se desestime la defensa de prescripción opuesta como de fondo. –
V) Que trabada la litis en tales términos, se abre a prueba la causa por el plazo de ley, según providencia de fs.76. Producida la misma, se clausura el período probatorio según certificación de la actuaria de fs. 351. A fs. 352/353 obra el memorial del representante de Fiscalía de Estado, a fs. 358/361 obra el correspondiente a la parte actora. A fs. 363 obra el acta de la audiencia prevista por el art. 51 de la Ley Nº 2297.
VI) Que a fs. 368/369 se expide el Ministerio Fiscal sobre el fondo de la cuestión, y aconseja el rechazo del recurso entablado, quedando la causa en estado de ser resuelta según el pase a Estudio dispuesto a fs. 370.
VII) Que planteada así la cuestión traída a estudio del Tribunal, corresponde en primer lugar adentrarnos en el análisis de la excepción de prescripción liberatoria opuesta por la demandada como defensa de fondo. Que al decir de Hutchinson, «la prescripción de un derecho es un impedimento de carácter sustancial y no formal que hace a la existencia misma del derecho pretendido y puede ser invocado por la parte en juicio aunque no se haya invocado en sede administrativa» (HUTCHINSON, Tomás; «Derecho Procesal Administrativo», Edit. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2009, Tomo II, p. 589).
Así, el art. 36 de la Ley de Procedimiento Administrativo local establece que, al evacuar el traslado de la demanda, el accionado deberá oponer las excepciones dilatorias y perentorias que hubiese lugar, y enumera a continuación cuáles son las únicas excepciones que pueden oponerse en forma de artículo previo, esto es, la de caducidad del recurso, incompetencia del Tribunal, falta de personería, defecto legal, litispendencia y arraigo. Que en el caso, tratándose la excepción de prescripción de una defensa perentoria -por cuanto su admisión traería como consecuencia la finalización del proceso-, cabe puntualizar que la misma ha sido correctamente articulada como defensa de fondo, de tal manera que, habiendo sido proveída por el Tribunal y contestado el traslado por la excepcionada, corresponde a este Alto Tribunal el análisis de la misma en esta oportunidad procesal, es decir, en la sentencia que resuelve la cuestión principal, y previo a adentrarnos en la procedencia sustancial de la pretensión demandada.
Que en ese andamiento, cabe liminarmente efectuar ciertas consideraciones acerca de la pretensión articulada por la actora en la presente demanda. Así, de la lectura del libelo inicial se desprende que el Dr. T. inicia acción contencioso administrativa en contra del Gobierno de la Provincia con el objeto de reclamar los daños y perjuicios originados en la cesantía dictada en su contra, mediante el Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96. De esta manera, de las constancias acompañadas surge que el actor inició una demanda contencioso administrativa en fecha 26/04/1996 (fs. 99 del Expte. Nº 13.049 – Año: 1996 – «T. D. O. c. Dcto. Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96 s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción», unido por cuerda floja a los presentes) con el objeto de que se declare la nulidad del mencionado decreto, que en su parte resolutiva disponía la cesantía del Dr. D. O. T. del cargo de Abogado Asesor de Planta Permanente, categoría 21, de la Dirección General de Trabajo de la Provincia (fs. 88/89 del Expte. Nº 13.049). Que finalizada la tramitación del proceso, este Alto Tribunal -en otra integración- resolvió en fecha 01/04/2004, hacer lugar a la demanda interpuesta y declarar la nulidad de la sanción aplicada al actor, y en su mérito, ordenar su reincorporación al cargo que ocupaba. Que una vez firme esta resolución, el Dr. T. optó por iniciar en fecha 28/12/2004 (fs. 34 vta. Expte. Nº 15.454 – Año: 2004) una nueva demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, cuya pretensión consiste en el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados con la sanción expulsiva a él aplicada, ahora declarada ilegítima por este Tribunal.
VIII) Que la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción prevista en el art. 11 de la Ley Nº 2297 autoriza a que la parte actora, titular de un derecho subjetivo, demande como pretensión principal la declaración de invalidez de un acto administrativo, y a esta pretensión le sucedan otras pretensiones que tuvieran como antecedente lógico la previa declaración de nulidad de la decisión administrativa impugnada. Así, la doctrina enseña: «La pretensión procesal denominada de plena jurisdicción es aquella en que se solicita del órgano jurisdiccional no sólo la anulación del acto sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien en su caso atendiendo una demanda de indemnización. Se caracteriza por la amplitud de la controversia -aunque con algunas limitaciones que no existen en el juicio ordinario civil-. Según Perrino, mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la superación o reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo que el actor no está obligado a soportar» (HUTCHINSON, Tomás; ob. cit., Tomo II, p. 62). Así, el actor pudo haber peticionado en la misma demanda la pretensión impugnatoria del decreto que dispuso su cesantía y, declarada su invalidez, que se le reconocieran los salarios caídos desde la ilegítima separación de sus funciones y hasta su reintegro, así como la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la decisión atacada.
Que sin embargo, el actor optó por plantear como única pretensión contenida en la primigenia demanda, la declaración de invalidez del decreto referenciado, sin hacer mención de la posibilidad de peticionar una pretensión distinta. Fue sólo una vez recaída la sentencia que hacía lugar a la nulidad del acto administrativo impugnado, que intentó una nueva acción con un contenido pretensional distinto, y con fundamento lógico en el antecedente de la resolución que declaraba la invalidez del decreto de cesantía.
Que si bien no se encuentra regulada en la legislación procesal administrativa la situación aquí planteada, es criterio del aquí firmante que no existe, en principio, obstáculo alguno para la interposición de la presente demanda en esos términos, cuyo objeto esté dirigido a la reclamación de los perjuicios económicos sufridos por el actor, siempre que exista una previa declaración de ilegitimidad de la decisión en que se basa la pretensión resarcitoria. Que al respecto, entendemos que la acción con finalidad de lograr la reparación económica de los daños ocasionados, debe ser entablada dentro de los plazos de prescripción autorizados por la legislación para el derecho sustancial de que se trate, por cuanto si -como en este caso- la demandada opusiera como defensa la prescripción del derecho reclamado en la oportunidad procesal adecuada, la excepción articulada debería ser analizada con carácter previo a la procedencia sustancial de la pretensión principal. Creemos que esta solución compatibiliza, por un lado, la exigencia procesal contenida en las normas de procedimiento locales respecto de la necesaria impugnación de los actos administrativos dentro de los plazos de caducidad de la acción fijados en los arts. 4 a 7 de la Ley Nº 2297 -los cuales deben ser observados en la primera demanda con pretensión anulatoria-, con la posibilidad otorgada al actor de demandar una pretensión sustancial distinta -pero que depende necesariamente de aquélla- dentro de los plazos de prescripción fijados a esos efectos por las normas administrativas regulatorias del derecho de fondo reclamado.
IX) Que a más de ello, corresponde efectuar una breve consideración acerca del plazo de prescripción mencionado por la demandada como fundamento de su defensa. En ese orden, la Administración alega que la presente acción ha sido interpuesta fuera del plazo de dos años fijado por el art. 192 de la Ley Salarial, norma que estatuye dicho término para que los agentes dependientes de la Administración Pública inicien las acciones relativas a los créditos provenientes de su relación de trabajo con elEstado provincial. Así, la incorporación de una norma que fija plazos de prescripción en la legislación local -en tanto la regulación de esta institución corresponde que, en principio, sea prevista por las normas mencionadas por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional-, encuentra su fundamento en la naturaleza de los derechos cuya prescripción se regula. De esta manera, tratándose de una relación que tiene esencialmente carácter administrativo, los plazos sustanciales y formales relativos al derecho discutido pueden encontrarse previstos por la legislación local y no por las normas nacionales. En ese sentido, Luqui expresa: «La prescripción extintiva de los derechos patrimoniales está regulada por el Cód. Civil, cuyas disposiciones no pueden modificar las normas procesales o las administrativas. (…) Estos cuestionamientos -respecto a la competencia constitucional de las provincias para dictar normas que regulen la prescripción- parten del error de confundir los efectos patrimoniales de los actos administrativos con las relaciones de naturaleza patrimonial en las que puede ser parte el Estado o un ente público, y de no diferenciar el ejercicio de la función pública de las demás actividades que desarrolla el Estado. (…) Los efectos patrimoniales de los actos administrativos se rigen por el derecho administrativo, tanto en lo concerniente al derecho material como al derecho adjetivo, porque tienen su causa en la relación de derecho público en la cual el Estado ejerce sus potestades para satisfacer el interés público. Es diferente cuando la relación tiene una naturaleza exclusivamente patrimonial, donde el Estado actúa como cualquier sujeto sin ejercer potestades ni prerrogativas. Por eso, en tales casos, se aplican normas del derecho común» (LUQUI, Roberto Enrique; «Revisión judicial de la actividad administrativa», Edit. Astrea, Bs. As., 2005, Tomo 2, p. 21).
Que por ello, consideramos que no existe reparo constitucional alguno en la inclusión de normas acerca de la prescripción del derecho sustancial en la legislación local, mientras esté destinada a regular las relaciones patrimoniales derivadas del funcionamiento del Estado como ente dotado de prerrogativas a los efectos de cumplir con sus fines públicos.
X) Que sentado ello, y adentrados en el estudio de la procedencia de la excepción articulada por la demandada, corresponde dejar sentado que los plazos de prescripción de los derechos deben computarse a partir del momento en que el actor tiene expedita la acción para reclamarlos. En ese sentido, la doctrina expresa que «por un principio básico, no expreso en el Cód. Civil, la acción que todavía no nació no puede prescribir (actio nondum nata non praescribitu). La prescripción sólo comenzará a correr desde que el titular del derecho esté habilitado para ejercer la acción respectiva: La prescripción comienza a correr desde que el crédito existe y puede ser exigido» (Caballero de Aguiar, María y Ghersi, Carlos; «Prescripción liberatoria y adquisitiva civil, comercial y penal», Edit. Cathedra Juridica, Bs. As., 2006, p. 27).
Con similar criterio, se ha dicho: «La prescripción liberatoria comienza a correr desde el momento en que nacen las acciones, pues es en razón de la duración de la acción que la ley declara extinguida. En consecuencia, hay prescripción desde que hay acción. Rige la máxima «actio non nata non praescribitur». Mientras un derecho no existe, no es posible descuidar ejercitarlo ni perderlo por negligencia. Para que una prescripción comience, es precisa una actio nata. Puede afirmarse entonces, como principio general, que la prescripción se inicia desde que puede ejercerse la acción respectiva» (BUERES, Alberto-HIGHTON, Elena, «Cód. Civil Comentado», Edit. Hammurabi, Bs. As., 2001, Tomo 6B, p. 591).
Que en el presente caso, la posibilidad del actor de reclamar los daños y perjuicios derivados del acto separativo de sus funciones como Abogado Asesor del Estado, nacieron desde el momento en que pudo ejercer la acción con esa finalidad, cuyo antecedente lógico era la declaración de nulidad de la decisión administrativa generadora de los daños reclamados. De esta manera, sólo una vez que ha recaído sentencia en la primigenia demanda cuyo único contenido pretensional consistía en la declaración de ilegitimidad del acto administrativo, pudo el actor iniciar un nuevo proceso, esta vez con pretensión indemnizatoria de los perjuicios sufridos.
Que el art. 192 de la Ley Salarial estatuye que prescriben a los dos años todas las acciones relativas a créditos provenientes de las relaciones de trabajo entre el Estado Provincial y sus agentes, y agrega que «el plazo anteriormente determinado comenzará a contarse a partir de la fecha en que la deuda fue exigible». En ese sentido, debemos interpretar que la acción contencioso administrativa cuya pretensión consiste en la reclamación pecuniaria de los perjuicios sufridos por el actor, ha nacido a partir de la sentencia que declaraba la ilegitimidad del acto generador del daño, y que a partir de ese momento la deuda se tornó exigible, y en consecuencia, nació en cabeza del actor la posibilidad de demandar el cumplimiento de la obligación derivada de ello, de acuerdo con el principio antes mencionado «actio nondum nata non praescribitu».
En ese sentido, la doctrina ha expuesto: «Si el resarcimiento se peticiona con motivo de un acto ilegítimo previamente, sea en la misma sentencia o en juicio anterior, se debe lograr la invalidación del acto (…) La prescripción para reclamar daños y perjuicios derivados de un acto nulo comienza a correr desde que se notifica la sentencia declarando la invalidez del acto, pues recién desde allí nace la obligación de reparar» (HUTCHINSON, Tomás; «Derecho Procesal Administrativo», Edit. Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2009, Tomo II, p. 65).
Que sentado ello, surge de las constancias acompañadas a estos autos que la sentencia que declaró la nulidad del Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96, data del 01/04/04 (fs. 353/355 del Expte. Nº 13.049/1996) y fue notificada el 02/04/04 (según cédula de fs. 357), y la presente demanda fue entablada el 28/12/04 (cargo de fs. 34 vta., Expte. Nº 15.454/2004), esto es, se encuentra dentro del plazo estatuido por el art. 192 de la Ley Salarial. En consecuencia, corresponde el rechazo de la excepción de prescripción articulada por la demandada, lo que así se declara.
XI) Que resuelto el rechazo de la defensa de prescripción opuesta por la accionada, cabe ahora el análisis de la procedencia sustancial de la reclamación por daños y perjuicios peticionada por el actor. En ese andamiento, y con relación a la pretensión de pago de los haberes caídos durante el tiempo que el actor estuvo separado de sus funciones, este Alto Tribunal ha sentado criterio respecto de la improcedencia del pago de los salarios dejados de percibir durante el plazo que el actor hubiese sido apartado de su cargo, en el entendimiento de que el salario constituye una contraprestación al cumplimiento efectivo de las funciones que le competen al agente, salvo que exista una norma expresa que ordene su pago, siguiendo los lineamientos sentados por la Corte Suprema de Justicia. Así, el Más Alto Tribunal de la Nación ha sostenido en numerosas oportunidades que: «no corresponde el pago de los salarios caídos, salvo la existencia de norma expresa, desde que el sueldo es la contraprestación de los servicios cumplidos, de manera que en principio, no se adeudan retribuciones por tareas no cumplidas» (ED. 97-432).
En el mismo sentido, «La doctrina según la cual no corresponde, como regla, el pago de salarios por funciones no desempeñadas durante el período que media entre la separación del cargo del agente público dado ilegítimamente de baja y su reincorporación, salvo disposición legal expresa y específica en contrario, se aplica siempre que se da de baja ilegítimamente a un agente y que se lo reincorpora luego de un tiempo sin desempeñar funciones, sin que sea procedente distinguir entre agentes separados por sanciones disciplinarias y agentes desplazados en virtud de una ley de prescindibilidad» (CSJ, Revista La Ley del 24/10/03, p. 4, Fallo 106.394 «Ristagno, Luis B. c. Corporación del Mercado Central de Buenos Aires).
Que en la legislación aplicable al presente caso, esto es la Ley Nº 5642, el art. 54 último párrafo dispone en forma expresa que «Toda suspensión o cesantía en violación al presente Estatuto, dará derecho al agente a percibir la retribución total que correspondiere, como si estuviera trabajando o prestando servicios normalmente» (Capítulo V: Régimen Disciplinario), por lo cual procede en este caso, el pago al Dr. T. de los salarios caídos.
Que sin embargo, este Tribunal tiene comprometido criterio en autos «Vidarte, Eduardo Daniel c. Gobierno de la Provincia s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción» (Resol. Serie «C» Nº 34, Expte. Nº 11.111 – Año: 1990, sent. del 16/09/05), por cuanto esta norma debe ser interpretada razonablemente, y en ese sentido ha expresado que: «la aplicación literal del mencionado art. 54 de la Ley 5642 implicaría conceder sine die el derecho a percibir salarios caídos, por lo que a nuestro juicio el mismo no es aplicable sin cortapisas, porque llevaría a la irrazonabilidad de que la demora en resolverse la cuestión, ya sea por la lentitud con que se agote el trámite administrativo previo o el proceso judicial hasta el dictado de la sentencia definitiva, generaría derechos sin que el agente haya sufrido un real perjuicio. En este orden de ideas y siguiendo el precedente jurisprudencial de la Corte Suprema de Santa Fe, estimamos que el supuesto de hecho implícito en la mencionada norma es el plazo que requiere el trámite administrativo y judicial para permitir el reconocimiento del derecho y que no puede racionalmente entenderse que el legislador haya querido dejar librado a la diligencia de la parte interesada el plazo en que, en su caso, tarde en recomponerse la relación de empleo supuesta la anulación del acto de cese con el renacimiento de su obligación de prestar servicios». Que por eso, este Tribunal ha entendido que el plazo razonable por el cual debe extenderse el pago de los salarios caídos, estimada con un criterio objetivo, sería el tiempo que insumiría al agente afectado por la separación de su cargo, la interposición de los recursos adecuados en sede administrativa para que quede habilitada la instancia de revisión judicial, y posteriormente computar el normal desenvolvimiento de un proceso en la Justicia, que transite por todas las etapas previstas en la Ley Nº 2297. De esta manera, contemplados los extremos expuestos en dicho precedente, se ha concluido que el plazo máximo en que normalmente debe desarrollarse el reclamo administrativo y judicial no puede exceder razonablemente de un período de dos años, si se imprime a las actuaciones administrativas y judiciales el ritmo en que conforme a las normas legales y sin innecesarias dilaciones deberían desarrollarse. En suma, la conclusión arribada es que debe interpretarse que el art. 54 de la Ley 5642 reconoce el derecho a percibir los haberes no cobrados con un límite determinado, objetivo y certero que no puede exceder de los dos años.
Que sentado ello, y con referencia al caso que nos ocupa, según hemos concluido en los considerandos precedentes, el actor tenía expedita la acción para reclamar la pretensión indemnizatoria a partir de la notificación de la sentencia que ha declarado ilegítimo el decreto que disponía su cesantía. Por lo tanto es a partir de allí que debe computarse el plazo de dos años correspondiente a la liquidación de los haberes dejados de percibir, que en el caso, deberán ser calculados desde el 02/04/04 (cédula de fs. 357, Expte. Nº 13.049/1996) por dos años, con más los intereses de la tasa pasiva fijada por el BCRA.
XII) Que a más de ello, el actor ha peticionado en el libelo inicial el pago de los rubros lucro cesante y daño moral. En ese orden, este Alto Tribunal tiene dicho que la naturaleza de la reparación ordenada por la Ley Nº 5642 es eminentemente indemnizatoria (in re «Vidarte») y que la prevista en el citado art. 54 reviste el carácter de «integral». Que el fundamento de la reparación se haya consustanciado con la naturaleza jurídica de la estabilidad del empleado público, y por ello, no encontrándose contemplada en el Estatuto la reparación pecuniaria por otro rubros distintos a los haberes caídos, y dada la naturaleza de indemnización legal e integral de la misma, no corresponde a nuestro juicio satisfacer suma alguna en tales conceptos. Que por ello, corresponde el rechazo de la pretensión indemnizatoria respecto de los rubros mencionados, lo que así se declara.
XIII) Que a más de ello, tal como lo referenciáramos previamente, el actor manifiesta que al momento de la interposición de la presente demanda, se encontraba en trámite un expediente administrativo ante el Ministerio de Justicia con la finalidad de peticionar su reincorporación al cargo que ocupaba en la Administración Pública. Que si bien este Alto Tribunal ha dispuesto por sentencia de fecha 01/04/04 que se efectivice el reingreso del Dr T. al «cargo que detentaba como Abogado Asesor de Planta Permanente de la Dirección General de Trabajo, categoría 21» (sic. fs. 355, Expte. Nº 13.049/1996, unido por cuerda floja a los presentes), la mencionada decisión se encontraba inserta dentro de la acción contencioso administrativa iniciada por el recurrente con la finalidad de declarar la nulidad de la cesantía contra él dispuesta, y por lo tanto, ha sido objeto de discusión y resolución en dicho proceso. Que de acuerdo con lo expuesto en el libelo inicial, la presente acción tiene una pretensión diferente a aquélla, y está dirigida a obtener el resarcimiento pecuniario por los perjuicios sufridos a consecuencia del acto separativo mencionado, y por lo tanto, la ejecución material de la resolución recaída en la primigenia demanda articulada por el actor, debe ser objeto de análisis en aquélla y no en el presente proceso, para lo cual el Dr. T. cuenta con las herramientas adjetivas adecuadas para hacer efectivo el cumplimiento de la decisión recaída en el mismo, mediante el trámite de ejecución de sentencias en contra del Estado.
XIV) Que finalmente, corresponde hacer una breve consideración acerca de las costas del presente proceso. Que en el caso, de acuerdo al modo en que se resuelve la cuestión, corresponde condenar en costas a la accionada, en aplicación del art. 97 de la Ley Nº 2297, lo que así se declara.
Por lo expuesto, y oído que fuere el Señor Fiscal del Ministerio Público, se resuelve: I) Rechazar la excepción de prescripción opuesta por la demandada a fs. 66 de autos. II) Hacer lugar parcialmente a la demanda articulada por el Dr. D. O. T. en contra del Gobierno de la Provincia, y en su mérito; III) Condenar a la demandada al pago de los salarios caídos desde el momento en que fue notificada la Resolución Serie «C» Nº 30 del 01/04/04 por el término de dos años, con más los intereses acorde a la tasa pasiva promedio que emite el B.C.R.A. (Com. 14.290). IV) Rechazar el pago del lucro cesante y el daño moral. V) Con costas a la vencida. – Sebastián D. Argibay.- Gustavo A. Herrera.- Armando L. Suárez.
Voto de adhesión a la mayoría del Dr. Juárez Carol:
Considerando: I) Que sin perjuicio de haber emitido mi voto en los presentes, atento a la revisión efectuada por los Sres. Vocales que sucedieron a mi intervención, me adhiero a los fundamentos y a la manera en que se resuelve la acción, del voto de la mayoría.
Por ello y conforme a lo antes expuesto se resuelve: I) Rechazar la excepción de prescripción opuesta por la demandada a fs. 66 de autos. II) Hacer lugar parcialmente a la demanda articulada por el Dr. D. O. T. en contra del Gobierno de la Provincia, y en su mérito; III) Condenar a la demandada al pago de los salarios caídos desde el momento en que notificada la Resolución Serie «C» Nº 30 del 01/04/04 por el término de dos años, con más los intereses acorde a la tasa pasiva promedio que emite el BCRA (Cim. 14.290). IV) Rechazar el pago del lucro cesante y el daño moral. V) Con costas a la vencida.- Raúl A. Juárez Carol.
Voto del Dr. Llugdar:
Considerando: I) Que los Señores Vocales que me preceden en el orden de votación han efectuado un adecuado relato de la causa a cuyos términos contenidos en los considerandos I) a VI) inclusive, me remito brevitatis causae.
II) En orden al modo en que ha quedado trabada la litis, considero apropiado abordar en primer término la excepción de prescripción liberatoria opuesta como defensa de fondo por la parte accionada, ya que, de prosperar la misma, carecería de asidero tratar las pretensiones deducidas en la demanda.
En dicho cometido, creo necesario efectuar una breve referencia a estas últimas, de modo de establecer la normativa aplicable y el plazo transcurrido hasta la interposición de la presente causa a los efectos de determinar la viabilidad de la defensa opuesta.
III) El actor promueve con fecha 28/12/2004 demanda contenciosa en contra del Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero, con el objeto de obtener el resarcimiento económico de los daños sufridos como consecuencia del dictado del Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/1996, que dispuso su cesantía como agente de la Administración Pública provincial con el cargo de abogado asesor, categoría 21 de planta permanente de la Dirección General del Trabajo, reclamando los conceptos de salarios caídos y lucro cesante como daño material, así también daño moral. Esgrime como fundamento que este Tribunal, (en la causa «Expte. Nº 13.049 – T. D. O. c. Decreto Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96 emanado del Gobierno de la Provincia s/ Acción Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción», el que se agrega por cuerda floja), dejó sin efecto, por sentencia firme de fecha 01/04/2004 el decreto mencionado, ordenando además su restitución al cargo que detentaba. También esgrime como fundamento del resarcimiento, el incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo provincial de lo ordenado por la sentencia antes mencionada en lo referente al reintegro al cargo, situación que -expresa-, se mantiene hasta la fecha.
Que en su demanda, el actor manifiesta que ninguna norma jurídica obliga al justiciable lesionado por un acto administrativo a acumular la acción resarcitoria con la pretensión principal y sustancial de anulación o declaración de ilegitimidad del acto administrativo que se impugna, y que si se opta por la no acumulación de la acción resarcitoria con la acción de nulidad, el derecho a la reparación de los daños y perjuicios nace recién a partir del momento en que la sentencia declara la invalidez del acto, puesto que la primera es una consecuencia o está subordinada a la segunda, considerando de este modo, que al momento de promover la presente demanda, la acción no se encuentra prescripta. A su vez, al contestar la vista de la excepción de prescripción planteada, manifiesta similares argumentos, sosteniendo que el curso prescriptivo se inicia desde que «hay actio data», y en el caso concreto, desde que quedó firme la decisión jurisdiccional que declaró ilegítimo y arbitrario el acto administrativo de cesantía. Finalmente, manifiesta que por aplicación del art. 38 de la L.P.A., las excepciones o defensas que se funden en el plazo de presentación de demanda, deben siempre oponerse como de artículo previo, por lo que debe desestimarse la defensa articulada como de fondo.
IV) Respecto al último de los argumentos dados por la accionante, cabe expresar que si bien el art. 38 en su parte final reza que las excepciones que se funden en el plazo de presentación de demanda deberán siempre oponerse en forma de artículo previo, el planteo de la excepción de prescripción como de fondo opuesta por la demandada no se contradice con la norma procesal mencionada, en tanto que la parte pertinente de dicho artículo debe interpretarse en función del art. 36 del mismo ordenamiento, que enumera las únicas excepciones que pueden oponerse en forma de artículo previo, entre las cuales no se encuentra contemplada la de prescripción de la acción, sino solamente la de caducidad del recurso en relación al plazo legal de interposición. Ello se ve corroborado por la primera parte del art. 38 que establece que las excepciones dilatorias que no se hayan opuesto en forma de artículo previo, se deducirán al contestar la demanda -tal cual lo hizo la accionada- y se resolverán en la sentencia definitiva.
V) Ahora, si bien es cierto que nada obliga al justiciable a plantear en forma conjunta la acción impugnatoria con la resarcitoria, tal como alega el actor, también es cierto que la normativa procesal administrativa provincial, -siguiendo la fuente del derecho administrativo hispánico-, prevé en sus artículos 10, 11 y 12 las acciones de Plena jurisdicción y Anulación, estableciendo que el principio que domina su procedimiento es el interés público. Que el recurso de Plena Jurisdicción es aquel en el que se solicita al órgano jurisdiccional -tal como lo sostiene Abad Hernando, citado por Hutchinson en: Derecho Procesal Administrativo Tomo II, p. 62, Ed. Rubinzal Culzoni- no solo la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado o bien, en su caso, atendiendo una demanda de indemnización. Es decir, se trata de una pretensión procesal que en realidad contiene dos o más. Una de las pretensiones contenidas en ella, necesariamente debe ser la de la anulación del acto, puesto que las restantes se encuentran condicionadas a la declaración de ilegitimidad o arbitrariedad, sin perjuicio de lo cual el derecho de excitar el órgano jurisdiccional por parte del administrado se encuentra expedito, conforme la normativa procesal desde el momento que se ha agotado la vía administrativa y a partir de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo. En el Recurso de Plena Jurisdicción pueden acumularse las tres pretensiones -anulación, declaración y resarcimiento- aún antes de la sentencia que declare ilegítimo el acto y aunque no se encuentre líquido el monto del resarcimiento. Es decir, el derecho a la acción reparativa puede ser judicialmente ejercible desde el momento antes expresado.
En tanto el recurso de Anulación, cuya fuente es el proceso administrativo francés, es una pretensión que se limita a formular solamente el pedido de anulación total o parcial de un acto administrativo, y en el cual no se solicita que se reconozcan situaciones jurídicas individualizadas, sino solo la nulidad del acto que se impugna, pidiendo se declare su ineficacia.
Que nuestra normativa procesal, en su art. 16, establece que no pueden interponerse ambos recursos conjuntamente, como que tampoco procede el recurso de Anulación siempre que puede interponerse el de Plena Jurisdicción.
La trascendencia de lo antes expresado, radica en el hecho de que si analizamos la primera demanda promovida por el actor, con fecha 26/04/96, la misma consistió en una pretensión de plena jurisdicción, no solo porque así lo expresa en el punto 2 de su petitorio, sino que además así fue proveído y admitida la misma, conforme resolución Serie «C» Nº 22 de fs. 127 (ambas del expediente Nº 13.049/96, agregado por cuerda floja). Además, ello se corrobora con lo resuelto por este Tribunal en dicha causa a fs. 353/355, en donde no solo se resolvió hacer lugar a la acción planteada, anulando el Decreto Serie «A» Nº 0417 de fecha 29/03/96, sino que además se dispuso el reintegro del actor al cargo que ostentaba, lo que evidencia que se acumularon dos pretensiones y que el acto sentencial no solo dispuso la anulación, sino que además reconoció una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado.
VI) Continuando el abordaje de la defensa de fondo introducida por la accionada, cabe establecer el momento a partir del cual se inicia el término de la prescripción.
Que existe unanimidad en la doctrina y jurisprudencia respecto a que la prescripción de la acción comienza a correr al tiempo que el acreedor tiene expedita la acción, ya que antes de ello no puede concebirse que corra plazo prescriptivo alguno, puesto que este instituto jurídico tiene su fuente en la falta de acción del titular del derecho, lo que no ocurre si ha mediado imposibilidad de promover la correspondiente acción judicial.
En el presente proceso, el actor demanda un resarcimiento por los daños patrimoniales sufridos como consecuencia de: a) el dictado de un acto administrativo que ordenó su cesantía como empleado público provincial, que fuera declarado ineficaz por sentencia judicial; y b) el incumplimiento por parte de la demandada de la sentencia anteriormente mencionada, que ordenaba además la restitución del actor a su cargo. Es decir, que surgen del escrito de demanda claramente las dos pretensiones resarcitorias de causa o fuente diversa, canalizadas mediante el ejercicio de la presente acción contenciosa administrativa de plena jurisdicción.
Respecto a la primera y conforme ya se aludiera en los considerandos anteriores, no existe duda de que el actor pudo ejercer válidamente la pretensión resarcitoria al promover la primera acción contenciosa administrativa de plena jurisdicción, tramitada mediante el expediente Nº 13.049 del año 1996. Ello así, puesto que el tipo de demanda entablada en su oportunidad, permitía la acumulación de las tres pretensiones posibles (anulación del acto; orden de restitución al cargo y resarcimiento).
El procedimiento administrativo provincial, permite en el caso peticionar el resarcimiento de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del dictado de un acto administrativo ilegítimo, aún antes de que sea declarado nulo, siempre y cuando simultáneamente y dentro del mismo proceso se ejerza la pretensión anulatoria. Por dicho motivo, el plazo de prescripción respecto a los daños causados por el acto, comienza a correr con la notificación del mismo al agente, cuando queda agotada la vía impugnaticia en sede administrativa, siempre y cuando no medie causa de suspensión del plazo establecida por la ley.
Conforme constancias del Expte. Nº 13.049, el decreto de cesantía fue notificado el 03/04/96 (fs. 90), siendo esa la fecha en que el actor tomó conocimiento del dictado del mismo por parte de la más alta autoridad administrativa provincial, por lo que a partir de ese momento empezó a correr el cómputo de la prescripción a todos los efectos relacionados con dicho acto. Que el actor, con fecha 26/04/96, promovió la demanda administrativa de plena jurisdicción que dio nacimiento al ya aludido expediente 13.049, mediante el cual ejerció la acción canalizando las pretensiones de anulación y de restablecimiento del derecho vulnerado, no así la de resarcimiento de los perjuicios, la que recién fue interpuesta el 28/12/04, sin que haya mediado causa de suspensión ni interrupción de la prescripción en dicho lapso.
Si bien, tal como lo sustenta la actora, no existe norma que impida ejercer con posterioridad a la sentencia que anula el acto administrativo de cesantía la pretensión resarcitoria, ello no obsta a que en el tiempo transcurrido corra el plazo de prescripción respecto a los daños patrimoniales que éste pueda haber causado, puesto que la promoción de la pretensión anulatoria y del restablecimiento del derecho, no provoca la interrupción del plazo prescriptivo de aquella, ya que cuando «no se extiende de una pretensión a otra, de suerte que en el supuesto que una persona goce de dos o más acciones procedentes del mismo título, el ejercicio de una no importa interrumpir la prescripción respecto de las otras, por más afinidad que exista entre ellas, ya que la demanda surte aquel efecto sólo en la medida del derecho ejercido» (MOISSET DE ESPANÉS, «Interrupción de la Prescripción por Demanda», p. 64, Ed. Imprenta de la U.N.C.). También se ha sostenido que: «la procedencia sustancial de la responsabilidad estatal por el dictado de un acto administrativo que se reputa ilegítimo, requiere -ciertamente- la declaración de invalidez por parte de la administración o del juez, (Conf. Corte Suprema, Fallos 319:1476). Empero, no hay norma ni principio jurídico que subordine el ejercicio de la acción de daños a las resultas de la demanda impugnatoria, en tanto se tratan de acciones diferentes, aun cuando derivan de un mismo hecho. Y tampoco existe disposición que contemple el efecto suspensivo o interruptivo del plazo de prescripción de una para con otra». (C.F.C.A. Sala 2, Luzzi c. Estado Nacional s/ daños y perjuicios, sent. del 15/08/08).
Con lo expuesto, queda claro el plazo de prescripción corrido respecto a la pretensión resarcitoria cuyo nexo causal fue el acto administrativo que dispuso la cesantía del actor como empleado público provincial, no fue interrumpido ni suspendido por la interposición de la pretensión anulatoria y de restitución al cargo.
VII) Toca ahora determinar el tiempo que transcurrió desde que el actor tuvo expedita la acción hasta que aconteció la interrupción del plazo de prescripción por efecto de la interposición de la presente demanda, respecto a la pretensión resarcitoria cuyo basamento fue el incumplimiento por parte de la demandada de restituir al actor en el cargo que ostentaba como abogado asesor de planta permanente, categoría 21 de la Dirección General de Trabajo de la Provincia, por imperio de la sentencia dictada en la causa 13.049 del año 1996.
Dicho auto fue notificado en fecha 02/04/2004, en tanto la actual demanda fue iniciada el 28 de diciembre del mismo año.
VIII) Establecidos plazos corridos respecto a ambas pretensiones resarcitorias, corresponde ahora determinar la norma aplicable al caso, para discernir si efectivamente ha operado o no la prescripción liberatoria opuesta como defensa de fondo por parte del Gobierno Provincial respecto a cada una de ellas.
Para ello, se torna imprescindible indagar sobre la naturaleza de las relaciones jurídicas subyacentes habidas entre el actor y la demandada, surgiendo de los hechos expuestos por las partes, que se trató de un vínculo de empleo público. Por ende, los daños reclamados como consecuencia directa de un acto administrativo, dictado en el marco de dicha relación, se rige conforme a las regulaciones del derecho administrativo, contenidas en las distintas normas de derecho público provincial dictadas al efecto.
Si bien «la prescripción no es un instituto propio del derecho público local. No lo es en cuanto a su conceptualización como principio general del derecho pero, sí lo es, en cuanto a su regulación específica dentro del derecho administrativo con sus connotaciones y sus particularidades» (STJ Neuquén, Autos: Contal S.A. y Sentra S.A. C/ I.P.V.U. s/ Acción Procesal Administrativa – sent. del 19/03/10), ello es así puesto que la existencia de la prescripción liberatoria en materia administrativa tiene su justificativo en el hecho de ser de carácter esencialmente local con sustento normativo constitucional establecido por los arts. 121, 122 y 123 de la Carta Magna Nacional.
Que el derecho administrativo es una materia autónoma, como lo es el Derecho Civil, el Comercial, el Laboral y el Penal. Si estos cuatro últimos tienen su régimen propio de prescripción, y sólo se aplican por analogía los principios generales del derecho cuando existe una situación no contemplada expresamente, no se halla razón valedera alguna para que el derecho administrativo, como rama autónoma, no pueda también tener su propia regulación respecto a este instituto, con el agregado de tener una doble vinculación al orden público. Una, porque ésta es la característica de las normas que regulan la prescripción; y la segunda, por ser el Derecho Administrativo parte del Derecho Público, y compromete el interés social y la seguridad jurídica.
Por lo antes expresado, y sin desconocer lo sostenido por la CSJN en Fallos 326:3899, no cabe duda que si el Derecho Administrativo local tiene normas propias que regulan la prescripción de la acción respecto de las obligaciones derivadas de las relaciones jurídicas que el Estado provincial contrae como persona jurídica pública, el dictado de las mismas es una atribución propia, ejercida mediante el órgano competente para sancionarlas, el cual es la legislatura local, de conformidad a la Carta Magna provincial, ya que el Derecho Administrativo no solo se agota en normas procesales; sino que además está conformado por disposiciones sustantivas. Entonces, no existe razón para desconocerle a esta disciplina autónoma del Derecho -a diferencia de lo que acontece con el Derecho Civil, Comercial y Penal- que dentro de su marco dicte su propias normas estableciendo los plazos de prescripción de las materias que expresamente regula.
No puede atribuirse razones de seguridad jurídica para pretender extraer del ámbito provincial la legislación pertinente a la prescripción en materia administrativista, ya que si esa hubiera sido la voluntad de los constituyentes, de seguro se habría incluido en el art. 75 inc. 12 de la C.N. la facultad del Congreso de la Nación de dictar también un Cód. Administrativo aplicable a toda la Nación, cosa que no ha sido establecida en nuestra Constitución Nacional, sino que por el contrario en su art. 121, 122 y 123, establece que las provincias conservan todo el poder no delegado por la mismas al Gobierno Federal; que se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, y que cada provincia dicta su propia Constitución conforme a lo dispuesto por el art. 5º, asegurando la autonomía municipal, y reglando su alcance y contenido en el orden constitucional, político, administrativo, económico y financiero. Además, en el art. 126, en ningún caso se menciona que las provincias no puedan dictar su propia legislación administrativa, a diferencia de lo que acontece en materia civil, comercial, penal y de minería, aclarando además, otras materias que son propias de la órbita federal no aludiendo en ningún caso a la materia que aquí se trata. Por ello, si bien puede aceptarse que en uso de la analogía puedan aplicarse disposiciones de otras ramas del derecho delegadas a la Nación, como ser el Cód. Civil, nunca puede admitirse que cuando el Derecho Administrativo regule la institución se apliquen las primeras en contra de los principios y normas que el último establezca en forma expresa. De otro modo, se configuraría en una lisa y llana inobservancia de las normas constitucionales antes mencionadas.
Que todo lo dicho lleva a sostener sin lugar a equívocos, que las particularidades propias de cada rama del derecho necesariamente lleven a contener un régimen de prescripción propio, lo que justifica que el Derecho Administrativo no tenga impedimentos para regular en su ámbito este instituto.
Conforme a lo expresado, el plazo de prescripción aplicable causa a la pretensión resarcitoria ejercida por la parte actora, cuyo fundamento u origen ha sido producto del dictado del acto administrativo de cesantía que fuera invalidado por este Tribunal en la Acción Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, Expte. Nº 13.049, al tiempo de la interposición de la presente demanda se encuentra prescripta, puesto que el art. 192 de la Ley provincial Nº 5.873 y sus modificaciones, establece que prescriben a los dos años todas las acciones relativas a créditos provenientes de las relaciones de trabajo entre el Estado Provincial y sus agentes, y que dicho plazo comienza a regir a partir de la fecha en que la deuda fuera exigible, circunstancia que ya fue analizada en considerandos anteriores, admitiendo también dicha normativa, que si hubiese existido reclamo administrativo ante la autoridad competente, sólo se suspenderá el curso de la prescripción durante el trámite del mismo, pero en ningún caso en un lapso mayor de seis meses. En su parte final, la misma aclara que no puede ser derogada o modificada por acuerdo de partes, lo que es lógico en virtud del carácter de orden público que la caracteriza.
Que conforme a los fundamentos dados en el considerando VI), el plazo de prescripción respecto a esta pretensión comenzó a correr a partir del 03/04/96, por lo que al interponerse la presente acción judicial con fecha 28/12/04, se ha cumplido con exceso el plazo de prescripción liberatoria previsto en la ley.
IX) Ahora, respecto a la segunda pretensión resarcitoria, consistente en los daños provocados por el incumplimiento de la manda judicial de restituir al actor en su cargo por parte de la demandada, es de advertir que la misma no se encuentra prescripta, en tanto el Estado Provincial fue notificado de dicha sentencia con fecha 02/08/04, y la presente demanda fue interpuesta el 28 de diciembre del mismo año, y conforme los fundamentos vertidos en el considerando VII), por lo que corresponde expedirse sobre el fondo de dicha pretensión.
X) Entrando a analizar la pretensión no prescripta, se puede afirmar que el actor reclama el resarcimiento de los daños sufridos por el incumplimiento -por parte de la demandada- de lo resuelto por la sentencia dictada por este Tribunal en autos «Expte. Nº 13.049/96 – T. D. O. c. Decto. Serie «A» Nº 0417 del 29/03/96, emanado del Gobierno de la Provincia – Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción», en donde se le ordenaba la restitución del accionante al cargo de abogado asesor de Planta Permanente de la Dirección General de Trabajo, Categoría 21, anulando el decreto de cesantía, solicitando mediante la presente acción se dé efectivo cumplimiento de su reincorporación y se proceda a condenar el pago de todos los salarios de que se vio privado de percibir como consecuencia de dicho incumplimiento hasta su efectiva restitución.
Que conforme al expediente mencionado, el Poder Ejecutivo fue notificado de la sentencia dictada con fecha 2 de abril de 2004. Que el art. 80 de la L.P.A., en su Capítulo 5º, titulado «De la Ejecución de la Sentencia», expresa que la autoridad administrativa vencida en juicio gozará de 60 días después de notificada la sentencia condenatoria para dar cumplimiento a las obligaciones. Es decir, el Gobierno Provincial debió restituir en su cargo al Dr. T. en el mes de junio de 2004, no habiéndose efectivizado dicha reincorporación.
En base a lo expresado, corresponde indagar las causas o motivos por los cuales la Administración no cumplió con el mandato judicial en la oportunidad prevista. Conforme a los elementos de prueba adjuntados y expresados, una vez dictada la sentencia en el Expte. Nº 13.049/96, el actor (fs. 152 a 230) -en vez de iniciar los trámites de ejecución de sentencia previstos en la ley procesal administrativa- optó por efectuar gestiones administrativas ante la Fiscalía de Estado a efectos de continuar un trámite iniciado en el año 2001, tendiente a llegar a un arreglo transaccional, el que fuera dejado posteriormente sin efecto para continuar con la acción judicial que concluyera con la sentencia antes referida. Que este último trámite fue iniciado con fecha 7 de junio del año 2004 (fs. 160/161) y en el que expresa que a los fines de no continuar con los trámites judiciales para el cumplimiento de lo resuelto en dicha sede, requería a la demandada el reintegro en un cargo equivalente a la categoría que detentaba antes de su cesantía, y en base al anteproyecto de decreto que se había arrimado en el aludido expediente administrativo iniciado en el año 2001, requiriendo además el pago de los salarios caídos.
Que dicha petición llegó a tener un principio de acuerdo en lo referente a la reincorporación del cargo, no así en lo atinente al reclamo de salarios caídos, pero a pesar de ello, por distintas circunstancias -que constan en dicho expediente adjuntados como prueba- no se concretó su reingreso a la Administración Pública, por lo que el Dr. T. optó por promover la presente demanda contencioso administrativa de Plena Jurisdicción.
XI) De lo expresado surge que el actor, una vez fracasada la gestión administrativa, ante la posibilidad de iniciar inmediatamente el trámite de ejecución de sentencia en la causa originaria, prefirió iniciar un nuevo proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, con sustento en el acto sentencial dictado, a los fines de lograr en forma compulsiva su restitución al cargo que ostentaba, al que acumuló la pretensión resarcitoria.
A este respecto, cabe recordar, que la sentencias definitivas dictadas en un proceso administrativo pueden ser de carácter declarativas; constitutivas; de condena o mixtas. Las sentencias declarativas, conforme a Sentís Melendo, son las que ratifican o confirman la existencia de un derecho o un estado jurídico existente. Las constitutivas son las que constituyen, modifican o extinguen una situación o relación jurídica determinada, creando una nueva. En tanto, las sentencias de condena son las que imponen el cumplimiento de una obligación de dar, hacer, no hacer, deshacer o abstenerse de algo. Por último, las sentencias mixtas son aquellas que en su contenido combinan caracteres de las antes mencionadas. De este modo, puede afirmarse (siguiendo a Hutchinson, ob. cit., t. III, p. 221) que las sentencias recaídas en las pretensiones de plena jurisdicción o de anulación (objetiva o de ilegitimidad), en tanto sean estimatorias son, en general, de carácter constitutivo y de condena, tal la característica del acto jurisdiccional incumplido que extinguió un acto administrativo y a su vez reconoció una situación jurídica preexistente al mismo, imponiendo a la condenada una obligación de hacer, consistente en la reincorporación del actor a los cuadros de la Administración Pública.
El carácter firme y ejecutoriado del fallo, otorgó al actor el derecho de ejecutar la condena impuesta como obligación de hacer, dentro del mismo proceso en que fuera dictado mediante la vía de la ejecución de sentencia, el cual no fue ejercido, optándose por la elección de un modo sensiblemente más prolongado, como es el inicio de un nuevo proceso contencioso administrativo de Plena Jurisdicción, dilatándose innecesariamente la situación creada. Sin perjuicio de ello, no se puede desconocer que al ser la sentencia el instrumento por el cual se expide el órgano jurisdiccional, cuyo cumplimiento es obligatorio, debió la Administración -como poder integrante del Estado- cumplir con la misma al momento de conocer que éste ha alcanzado ejecutoriedad, por lo tanto, el hecho de no haber ejercitado el actor su derecho a la ejecución compulsiva, no le exime totalmente de su responsabilidad por los perjuicios que ello pueda haber irrogado, salvo que hubiese invocado y probado las circunstancias establecidas en los arts. 87 y 92 de la L.P.A.
XII) También debe indagarse acerca de las pruebas producidas respecto a la pretensión no prescripta de conformidad a los fundamentos dados en los considerandos precedentes, conforme el criterio sustentado en la causa «Vidarte» ya referenciada, advirtiéndose que el actor ha abundado en pruebas en referencia a los perjuicios sufridos en orden a la pretensión declarada prescripta; y no así respecto a los sufridos por el incumplimiento de la manda judicial, sin perjuicio de lo cual no se puede desconocer, conforme a los principios sentados, que el mismo ha existido, debiéndose merituar en orden a la responsabilidades derivadas de las conductas asumidas por las partes con posterioridad de alcanzar el fallo el estado de ejecutoriedad.
XIII) Que a los fines de la determinación del quantum indemnizatorio. El art. 54 in fine del Estatuto del Empleado Público Provincial (Ley 5642), determina que el agente tendrá derecho a percibir la retribución total que correspondiere, como si hubiera prestado servicios normalmente durante el tiempo en que estuvo separado de la administración y que si bien ello lo establece en relación a la aplicación de toda suspensión o cesantía en violación de dicho estatuto, el mismo es aplicable por analogía a la pretensión resarcitoria examinada, conforme la situación fáctica creada. Que en sentencia dictada en la causa Nº 11.111 – Año 1990 «Vidarte Eduardo Daniel c. Gobierno de la Provincia s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción» (Resol. Del 16/09/2005), el suscripto sostuvo que «una aplicación razonable de la parte de la norma en cuestión, resultaría cuando la solución definitiva del tema se produjere en un tiempo breve», lo que no acontece en autos, siendo necesario armonizar su texto, con lo resuelto con la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa «Caldaz» (fallos 297:427), en que condicionó el derecho a percibir tales salarios, aunque hubiese estado expresamente establecido por norma, en tanto la solución de la cuestión «se alcance en un tiempo razonablemente breve», y ello porque no existe justificativo para percibir emolumentos correspondientes a funciones que no han sido desempeñadas. También en «Vidarte», se determinó que la suma a establecer como salarios caídos y resarcimiento adecuado del perjuicio sufrido, para el caso de prolongarse por más de dos años la resolución del caso, no necesariamente ha de coincidir con los sueldos que se ha dejado de percibir. Que mientras que el perjuicio puede llegar a dicha suma, ello es factible de probarse en forma fehaciente que le resultó imposible al accionante, obtener otra fuente de ingresos sustitutivas del sueldo, en el tiempo que antes era absorbido por su función, como que también el monto disminuirá en proporción al desempeño de otras actividades lucrativas, debiendo asimismo demostrarse que hubo razonablemente empeño de procurarse otras fuentes de ingresos.
Que las conductas de ambas partes han sido apropiadas para dilatar el cumplimiento de la reincorporación del actor, en especial la actitud asumida por éste, de no lograrlo mediante la vía más apropiada para conseguir tal objetivo en un plazo más breve, por lo que debe distribuirse los porcentuales de responsabilidad.
En vista a los motivos dados, estimo adecuado atribuir la responsabilidad en orden del 85% al actor, y un 15% a la accionada.
En cuanto a la determinación del monto de condena, de acuerdo al art. 54 de la Ley del Empleado Público Provincial, éste será fijado en base a computar el 15 % del total de haberes que le hubiera correspondido percibir el actor con más los intereses, desde el mes de mayo de 2004, hasta la fecha de su efectivo reintegro a los cuadros de la Administración.
XIII) En lo referente al daño moral, y atento a los fundamentos sentados en el precedente «Vidarte», corresponde fijarlos en orden al 15% del monto resultante, en base a la aplicación de las pautas establecidas en el considerando anterior.
XIV) Respecto al requerimiento de que en la presente resolución se ordene su reincorporación, cabe mencionar que dicha decisión ya recayó en la sentencia dictada en el Expte. Nº 13.049/96, por lo que su reproducción en la presente sólo importaría quitarle la condición de firme y ejecutoriada que ya tiene en el anterior proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción ya mencionado, lo que en definitiva, redundaría en un menoscabo al derecho ya acordado en su oportunidad al actor, por lo que éste deberá peticionar y continuar los trámites de ejecución en el expediente referenciado.
Por lo expuesto, doctrina y jurisprudencia citada, y oído que fuera el Ministerio Público Fiscal, se resuelve: I) Ha lugar parcialmente a la Excepción de Prescripción de la acción opuesta, conforme a los efectos y alcances fijados en los considerandos. Costas por su orden. II) Ha lugar parcialmente a la presente acción contencioso administrativa, condenando a la demandada a abonar al actor, el 15 % del total de haberes que le hubiera correspondido percibir, con más los intereses que se calcularán conforme a la tasa pasiva promedio que aplica el BCRA (Com. 14290), desde el mes de mayo de 2004, hasta la fecha de su efectivo reintegro a los cuadros de la Administración. III) Condenar a la accionada al pago equivalente al 15% del monto total resultante, conforme a las pautas fijadas en el punto anterior, en concepto de Daño moral. IV) Costas se imponen en un 85% a cargo de la actora y en un 15% a cargo del demandado.
Eduardo J. R. Llugdar.
En mérito al resultado de la votación que antecede, el Tribunal Pleno del Excmo. Superior Tribunal de Justicia, por mayoría de votos, resuelve: I) Rechazar la excepción de prescripción opuesta por la demandada a fs. 66 de autos. II) Hacer lugar parcialmente a la demanda articulada por el Dr. D. O. T. en contra del Gobierno de la Provincia, y en su mérito; III) Condenar a la demandada al pago de los salarios caídos desde el momento en que fue notificada la Resolución Serie «C» Nº 30 del 01/04/04 por el término de dos años, con más los intereses acorde a la tasa pasiva promedio que emite el B.C.R.A. (Com. 14.290). IV) Rechazar el pago del lucro cesante y el daño moral. V) Con costas a la vencida Protocolícese, expídase copia para agregar a autos, hágase saber y oportunamente archívese.
Raúl A. Juárez Carol. Gustavo A. Herrera. Eduardo J. R. Llugdar. Armando L. Suárez. Sebastián D. Argibay.
029443E
