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JURISPRUDENCIANulidad del acto administrativo. Causa. Motivación. Industria agropecuaria. Subsidios estatales
Se hace lugar a la demanda interpuesta por una sociedad agropecuaria y se declara la nulidad del artículo 5 de la resolución conjunta nros. 235/2011, 166/2011 y 334/2011, mediante las cuales el Estado Nacional denegó sus solicitudes de compensaciones y subsidios presentados por su parte, al desprenderse claramente que no se habían brindado las causas, antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho suficientes que permitieran explicar -ni menos justificar- la decisión adoptada en la resolución en crisis. En efecto, no se había consignado en forma concreta y pormenorizada las motivaciones o justificaciones que llevaron al rechazo de cada una de las solicitudes de compensaciones pendientes de dictado de acto resolutivo con relación específica a la situación de la actora.
En Buenos Aires, a los 13 días del mes de junio de 2019, reunidos en Acuerdo los señores Jueces de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para conocer de los recursos interpuestos en autos: “Mirolu S.A. c/ E.N. – Mº Economía – Resol. 235/11 334/11 y 166/11 (conjuntas) y otros s/ proceso de conocimiento”, respecto de la sentencia obrante a fs. 470/476vta., el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? La doctora María Claudia Caputi dijo:
I.- Que, según surge de autos, la causa arriba a estos estrados con motivo de las apelaciones que tanto el Estado Nacional, por conducto (en la actualidad) del Ministerio de Agroindustria (como sucesor de las atribuciones del Ministerio de Producción, originalmente interviniente en el caso), como la parte actora, dedujeron contra la sentencia por la cual se lo condenó a expedirse de modo fundado respecto de las peticiones que formulara la firma actora.
Así las cosas, y en cuanto atañe a los antecedentes del caso, cabe tener en consideración que Mirolu S.A. es una empresa dedicada a la actividad agropecuaria, que había solicitado el acogimiento a los beneficios que en su momento fueron instaurados mediante un sistema de subsidios estatales (también llamados “compensaciones”, o “reembolsos”), supeditado a la verificación de determinados presupuestos, regulados en una serie de reglamentos dictados al efecto, cuyo detalle habrá de ser relatado ut infra.
En dicho contexto, la firma había solicitado, en los términos del régimen vigente, que se le abonaran las sumas correspondientes a determinados meses de 2009 y 2010, petición que no llegó a tener éxito. Fue así como optó por demandar al Estado Nacional a fin de que se declarara la ilegitimidad y nulidad de la denegatoria de las solicitudes de compensaciones, decidida por medio del artículo 5º de la Resolución Conjunta del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas nº 235/2011, del Ministerio de Industria nº 166/2011 y del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca nº 334/2011, con lo que suscitó el pleito bajo examen.
Asimismo y, en forma concurrente a la referida pretensión declarativa, la empresa actora solicitó que se ordenara a la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno (de ahora en más: U.C.E.S.C.I.) que resolviera las solicitudes de subsidios presentadas por su parte, en los términos y de conformidad con la Resolución O.N.C.C.A. nº 1378/07 y que, consecuentemente, se cancelaran las sumas adeudadas; todo ello con más los intereses a la tasa activa del Banco de la Nación Argentina desde que cada una debió haber sido abonada; y las costas causídicas (fs. 2/24vta.).
En dicho contexto, cabe a esta Sala pronunciarse respecto de las apelaciones de ambas partes, dirigidas contra la sentencia por la cual -según se adelantó- se hizo lugar a la demanda, si bien con los alcances que se le ha dado a la condena, según habrá de reseñarse a continuación.
Según la descripción que se realiza en el pronunciamiento apelado, sobre la base de los dichos referidos en el escrito de inicio, el accionante se dedica a la producción ganadera en un establecimiento de engorde de ganado bovino a corral o feed-lot y, en su calidad de tal, solicitó el ingreso al sistema de subsidios por entonces vigente. Afirmó que, en tal concepto, y respecto de los períodos agosto a diciembre de 2009 y enero a marzo de 2010, la O.N.C.C.A. -en su calidad de autoridad competente para el otorgamiento de tales beneficios- dejó de resolver las solicitudes, hasta que, finalmente, el 1º/04/2010, fue suspendido el sistema de subsidios, por medio del dictado de la resolución O.N.C.C.A. nº 979/2010.
Asimismo, y respecto de las ulteriores vicisitudes del reclamo, se tuvo en cuenta que, ante el dictado de la Resolución conjunta nros. 235/2011, 166/2011 y 334/2011, y en función de su artículo 5º, se tuvieron por denegadas todas las solicitudes pendientes de resolución. En vista de ello, Mirolu S.A. interpuso un pedido de “pronto despacho” de las actuaciones, sin obtener respuesta del organismo demandado, con lo que intentó la vía judicial, la cual fue encausada por medio del presente expediente.
Entre las pretensiones centrales de la demandante, se incluye el planteo de nulidad del obrar administrativo, bajo el entendimiento de que no sólo el ya citado art. 5º resultaba manifiestamente inválido por carecer de motivación suficiente, sino que también vulneraba el principio de igualdad, al interpretarse que, de aplicarse dicha pauta a todos los productores, sólo un acotado universo (v.gr., los productores molineros y avícolas) tenían la posibilidad de ingresar nuevamente al sistema, cumpliendo los requisitos para ellos previstos; mientras que firmas como la actora quedarían al margen de la medida, al dedicarse a la ganadería y no poder subsumirse en la producción molinera ni avícola.
II.- Que, así planteados los hechos, la Señora Jueza de primera instancia hizo lugar a la demanda entablada por Mirolu S.A., y ordenó a la demandada a que en el plazo de 90 (noventa) días se expidiera en forma fundada sobre las peticiones formuladas por la parte actora respecto de las solicitudes de compensación presentadas, de acuerdo con el régimen establecido por la Resolución nº 1378/07. Impuso las costas a la demandada vencida (véase el considerando IV-, cuarto párrafo, a fs. 475, y la sección resolutiva, a fs. 476vta., punto 1).
Para así decidir, y luego de efectuar una reseña de la normativa involucrada en autos, se consideró que debía determinarse si procedía la solicitud de nulidad del artículo 5º de la Resolución Conjunta nº 235/2011 del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, nº 166/2011 del Ministerio de Industria y nº 334/2011 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, de fecha 13/05/2011.
Sentado ello, se sostuvo que de las constancias de la causa se desprendía que la firma Mirolu S.A. se encontraba inscripta en la Administración Federal de Ingresos Públicos, en la actividad correspondiente al código 012113, que es la referente al “Engorde en Corrales” -reemplazado desde el 1º/1/2014 por el 014115, consistente en el “Engorde en Corrales (Feed-Lot)”-, y que desarrollaba su actividad en Estancia “La Coronita”, sita en el Paraje El Jabalí, Partido de 9 de Julio, Provincia de Buenos Aires (cfr. informe pericial contable de fs. 233/235 y sus anexos).
Asimismo, se puso de resalto que de dicho informe pericial surgía que la firma se encontraba inscripta en el Registro Sanitario de Productos Agropecuarios (RENSPA) desde el 27/12/2006; como asimismo en el Registro Nacional de Establecimientos Pecuarios de Engorde o Corral (RNEPEC) desde el 25/03/2001, y en el Ministerio de Economía (ONCCA) como “Inscripción feed lots 2007/2008”.
Así las cosas, se sostuvo que la actividad desarrollada por la actora se encontraba alcanzada por el régimen de compensaciones en cuestión, luego suspendido por Resolución ONCCA nº 979/2010 a partir del 1º/04/2010, y que en los términos de aquel bloque de legalidad, se efectuaron las siguientes solicitudes de “compensación feed-lots” por ante la entonces ONCCA: a) actuación nº 99431746441 por el período Marzo 2010; b) actuación nº 89096492514 por el período Febrero 2010; c) actuación nº 78797877679 por el período Enero 2010; d) actuación nº 65963679005 por los períodos Noviembre y Diciembre 2009; e) actuación nº 54874485634 por el período Octubre 2009; f) actuación nº 52633462682 por el período Septiembre 2009, y g) actuación nº 48612553504 por el período Agosto 2009.
Sentado lo expuesto, se consideró que a fin de resolver la cuestión en debate, resultaba aplicable en el caso la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Glibota, Pedro Pablo c/ E.N. – Mº Economía – resol. 235 166 334/2011 y otros s/ proceso de conocimiento” (Fallos: 339:499). Sobre dicha base hermenéutica, y en función de lo dispuesto por nuestro Alto Tribunal, la Sra. Magistrada a quo consideró que correspondía analizar la legitimidad del acto denegatorio de las solicitudes de subsidios presentadas por la firma actora, es decir, del art. 5º de la Resolución Conjunta cuestionada.
Al respecto, se citó un precedente de esta Cámara de Apelaciones, en el que con relación a la legitimidad de la norma en cuestión, se había resuelto que sus fundamentos no constituían una causa y una motivación suficientes de la decisión adoptada, lo cual determinaba un vicio en los elementos esenciales del acto administrativo, en los términos del art. 14 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo. Sin perjuicio de ello, se indicó, asimismo, que no se encontraba en discusión el derecho de la parte actora a percibir el subsidio establecido en la Resolución Ministerial nº 1378/07, sino el deber de la Administración de fundar el rechazo de las solicitudes presentadas al efecto (confr., Sala III in re “Glibota, Alberto Jorge c/ E.N. – Mº Economía s/ Proceso de Conocimiento”, causa nº 17200/12, sentencia de fecha 27/04/2017).
Como corolario de lo expuesto, se entendió que correspondía declarar la nulidad del art. 5º de la Resolución Conjunta y ordenar la devolución de las actuaciones administrativas para que la parte demandada se expidiera. Respecto de dicho reenvío, se precisó que no se ordenaba un pronunciamiento que fuera en un sentido favorable o desfavorable a la petición de la actora, sino que la manda judicial consistía en que la Administración se expidiera en forma fundada sobre las peticiones formuladas por la actora, y de acuerdo con el régimen establecido por la Resolución nº 1378/07, modificatorias y complementarias, fijando al efecto un plazo de 90 (noventa) días.
III.- Que, disconformes con lo resuelto, la sentencia fue apelada por la parte actora a fs. 480 y por el Estado Nacional – Ministerio de Producción a fs. 481, quienes expresaron agravios a fs. 485/489 y a fs. 496/500, respectivamente. Dichas presentaciones recibieron réplicas de sus contrarias a fs. 502/504vta. (actora) y a fs. 506/509 (demandada).
III.1.- Agravios de la parte actora:
La firma Mirolu S.A. sostiene que, si bien el fallo resulta acertado al nulificar la denegatoria efectuada mediante el art. 5º de la Resolución Conjunta, habría omitido indicar -a la Administración- que los presupuestos exigidos por el marco normativo ya habrían sido acreditados en sede judicial mediante la correspondiente prueba pericial contable y las restantes pruebas producidas.
Al respecto, argumenta que resultaría incongruente y contrario al procedimiento llevado adelante omitir en esta instancia que la Administración deberá considerar que dichos presupuestos ya se encuentran acreditados y cumplidos, y que no pueden ser requeridos nuevamente (esto sería: por tercera vez) pues ello importaría una nueva dilación en el tiempo del reclamo formulado, por el cual su parte llevaría más de ocho años reclamando en sede administrativa y judicial.
Por otra parte, como segundo agravio, sostiene que el plazo de 90 días otorgado a la Administración para que se expida, resultaría excesivo e irrazonable. En tal sentido, considera que el plazo resultaría desproporcionado, ya que habrían pasado más de 8 años desde su presentación y que estaría acreditado, en ambas instancias (administrativa y judicial), haber dado cumplimiento con la totalidad de las exigencias normativas del marco por entonces vigente. Subsidiariamente, y para el hipotético supuesto de que no se ordene a la demandada el pago de las compensaciones reclamadas, solicita la fijación de un plazo de 20 días para que la Administración se expida.
El siguiente agravio se refiere a que la sentencia recurrida también habría omitido determinar la aplicación de una tasa de interés por las sumas adeudadas. Al respecto, aduce que resultaría contrario a derecho que las sumas que debieron ser reconocidas hace más de 8 años, no prevean un componente de interés. En tal sentido, se solicita la modificación de la sentencia dictada en autos, en el sentido de que se establezca que a las sumas de las compensaciones debidas se les aplicarán los intereses que correspondan, computados desde que cada compensación debió haber sido reconocida y pagada, de acuerdo con la normativa aplicable, esto es, desde los treinta días de presentado el reclamo.
En última instancia, y en el hipotético supuesto que no se ordene el pago de las compensaciones reclamadas, solicita se deje expresa constancia -en el fallo a dictarse- de que la remisión a la instancia administrativa, para que se resuelvan los pedidos de compensaciones reclamados por la parte actora, deberá efectuarse en el marco de la ejecución de la sentencia dictada. En tal sentido, en caso de haber silencio por parte de la Administración o un rechazo expreso, propicia que se efectúe (en estas mismas actuaciones) el control de legalidad de dicho acto, basándose en los elementos de prueba aquí agregados.
Finalmente, hace reserva de caso federal para ocurrir por la vía del artículo 14 de la ley 48.
III.2.- Agravios de la parte demandada:
Por su parte, la demandada considera que en la sentencia de grado se habría efectuado un incorrecto análisis del alcance y extensión de la Resolución Conjunta nº 235/2011. En tal sentido, arguye que el Máximo Tribunal, en el precedente “Glibota” habría considerado que la mencionada resolución sería aplicable a cualquier administrada, sin distinguir el tipo de régimen o actividad que ejerza la empresa reclamante. Entonces, entiende que, como consecuencia de ello, también le serían aplicables sus disposiciones, sin importar que en sus anexos se reglamente el procedimiento para los molinos o avícolas. Según su punto de vista, ello ratificaría la validez del acto cuestionado, y justificaría su plena aplicación al caso de marras; por lo cual se propicia la revocación de la sentencia de primera instancia, y accesoriamente se propugna la imposición de costas a la actora.
En otro orden de ideas, afirma que, conforme surge de la jurisprudencia, no existen derechos adquiridos al mantenimiento de un régimen normativo. Alega, al respecto, que el otorgamiento de un subsidio no resulta ser un tema menor, en tanto se trata de beneficios que otorga el Estado, de allí que el organismo o entidad que resuelva su concesión no puede otorgarlo sin corroborar que se hayan cumplido todos los requisitos o presupuestos que se establecen a los fines de obtener su percepción.
Por otra parte, la demandada se agravia en cuanto considera que en la sentencia apelada se habría soslayado la ponderación de dos factores; por un lado, la Resolución O.N.C.C.A. nº 979/2010, que suspendió todo tipo de subsidio a los productores agropecuarios de feed-lot, y por el otro, la sanción del Decreto nº 444/2017, por el cual fue derogado todo el sistema normativo que deriva de la Resolución nº 9/2007 de la ex O.N.C.C.A., sus modificatorias y complementarias, que incluyen la Resolución Conjunta nº 235/2011. Por tal motivo, considera que en la sentencia se debería haber declarado que era inoficioso expedirse sobre la legitimidad de la Resolución Conjunta impugnada en autos -la que al momento del recurso, según ya advirtió, no se encuentra vigente-, e interpreta que resultaría improcedente dar continuidad a las solicitudes presentadas por la actora, conforme un régimen fenecido.
Sentado ello, y para el hipotético caso de que se hiciera lugar a la declaración de nulidad de la resolución conjunta, la demandada deja sentada su opinión en cuanto a que su parte debería expedirse sobre el pedido de la actora de forma fundada, pero de acuerdo con la Ley de Procedimientos Administrativos, más no conforme a la Resolución nº 1378/2007 (como se dispusiera en la sentencia apelada), siendo que se trata de un régimen que considera fenecido. Al respecto, entiende que la prosecución de un régimen carente de vigencia actualmente resultaría imposible, tanto en sede administrativa como judicial, e importaría actuar en franca violación al principio de legalidad.
De la misma forma, y para el supuesto de un eventual rechazo del recurso de apelación, peticiona que la imposición de costas resulte en el orden causado.
Finalmente, hace reserva de caso federal para ocurrir por la vía del artículo 14 de la ley 48.
A fs. 513/vta. se presenta la “renuncia” a la representación de la parte demandada en las actuaciones, por parte del Ministerio de Producción, como consecuencia de lo dispuesto por la Resolución nº 156/2019, del 6/03/2019, la que estableció que la Dirección General de Asuntos Jurídicos dependiente de la Subsecretaría de Coordinación Administrativa de la Secretaría de Gobierno de Agroindustria del Ministerio de Producción y Trabajo, será la autoridad competente para asumir la continuación del trámite de todas las actuaciones que le fueron asignadas por el artículo 1° de la Resolución Conjunta n° 2 de fecha 7/07/2017 del ex Min. de Producción y del ex Min. de Agroindustria a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Coordinación del Min. de Producción y Trabajo.
En tal sentido, a fs. 514/515 se presentaron representantes de la Secretaría de Gobierno de Agroindustria de la Nación, a efectos de tomar intervención en las presentes actuaciones, lo cual fue proveído de conformidad, a tenor del interlocutorio de fs. 529.
A fs. 523/527vta. la demandada hace saber del dictado de la Resolución SAGyP nº 21/2019, y a fs. 530/531 se presenta dicha la parte, a efectos de solicitar se tenga en consideración una causa que tramitara ante esta Sala, por entender que en la misma se habría otorgado plena validez a la resolución antes citada.
IV.- Que, antes de abordar las diversas cuestiones planteadas, corresponde efectuar una advertencia preliminar: los jueces no están obligados a analizar todas y cada una de las argumentaciones de las partes, sino tan sólo aquéllas que sean conducentes y posean relevancia para decidir el caso y que basten para dar sustento a un pronunciamiento válido (conf. C.S.J.N., Fallos: 258:304; 262:222; 265:301; 272:225; 278:271; 291:390; 297:140; 301:970, entre otros y, en sentido análogo, esta Sala, in rebus: “Machado c/ PNA”, sentencia del 2/02/2010; “Rivas, Francisca c/ Registro de la Propiedad Inmueble de la Capital Federal s/daños y perjuicios”, expte. nº 5021/2007, sentencia del 20/03/2012, entre otros).
Así pues, en cada caso que llega a un estrado judicial, el magistrado interviniente debe realizar una verdadera reconstrucción histórica con el objeto de determinar si los hechos propuestos por las partes son ciertos o no. Para ello, ha de examinar detenidamente las postulaciones y argumentos de las partes así como las pruebas rendidas, apreciarlas con criterio lógico jurídico y finalmente, asignarles su valor de acuerdo con las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, constituyendo tales circunstancias un límite especial a la fundamentación de sus argumentaciones (cfr. esta Sala -con otra integración- in re: “Gordillo, Jorge Horacio c/ E.N. -Min.de Trab. y Seg. Social- s/ empleo público”, causa nº 1594/1991, sentencia del 08/06/1995 y, con una integración actual, in rebus: “Cervantes S.A. c/ E.N. – M° del Interior s/ daños y perjuicios”, causa nº 41.031/2004, sentencia del 22/03/2012; e “Ingeniería Saiver S.R.L. c/ E.N. – EMGE -Plan Provi Agua- y otro s/ proceso de conocimiento”, sentencia del 16/10/2014, en especial, considerando VII, y sus citas).
V.- Que, sentado lo expuesto, y para un mejor desarrollo de la problemática traída a conocimiento de esta Sala, corresponde hacer una breve reseña de la normativa aquí involucrada.
De esta forma, es dable comenzar con la Resolución nº 9/2007 del Ministerio de Economía y Producción, en virtud de la cual se creó un mecanismo destinado a otorgar subsidios mediante los industriales y operadores que vendan al mercado interno productos derivados del trigo, maíz, girasol y soja, y facultó a la ex-O.N.C.C.A. a dictar las normas complementarias e interpretativas que resultaran necesarias para lograr los objetivos establecidos por dicha medida (ver artículos 1º y 5º).
Por su parte, mediante la Resolución nº 40/2007, del Ministerio de Economía y Producción de la Nación, se facultó al mencionado organismo a establecer mecanismos de eficiencia en el uso de granos destinados a la alimentación de las distintas especies de animales y a definir las clasificaciones cuya producción sería objeto de subsidio atendiendo a las particularidades de las distintas cadenas productivas involucradas, como también a incluir dentro de los establecidos por la Resolución nº 9/2007 a la cadena láctea y a determinar el subsidio al consumo interno de esta cadena.
En dicho contexto, la ex-O.N.C.C.A. dictó la Resolución nº 1378/2007, en virtud de la cual se creó el “Registro de Establecimientos de Engorde a Corral de la Especie Bovina” y estableció el marco legal para los productores de dicho ganado. Para ello, tuvo en cuenta los objetivos de las Resoluciones nros. 9/2007 y 40/2007, del Ministerio de Economía y Producción, al entender que la producción de bovinos en “feed lots” o engorde a corral, tenía como componente básico y de gran incidencia en sus costos de implementación al maíz (confr. considerandos de la resolución). Mediante dicha resolución, además de ser creado -como se dijo- el Registro de establecimientos de engorde a corral de la especie bovina (art. 2º), se previó, asimismo, que la entonces O.N.C.C.A. emitiera la orden de pago correspondiente o denegara la solicitud. Asimismo, se dispuso que la compensación que correspondiera a cada operador se determinaría y pagaría en forma mensual, por mes vencido (arts. 12 y 16).
En este marco, la Resolución de la ex-O.N.C.C.A. nº 979/2010 suspendió, a partir del 1º/04/2010, la vigencia del régimen compensatorio dispuesto por su resolución ex-O.N.C.C.A. nº 1378/2007, destinado a los establecimientos que se dediquen al engorde del ganado bovino a corral. En los fundamentos de la medida, se expresó que conforme los considerandos de la Resolución nº 92/2010, del Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, las condiciones de los mercados existentes al momento de la creación del régimen de compensaciones había variado sustancialmente, produciéndose una mejora en los precios de la hacienda vacuna, beneficiando la relación kilo de carne/kilo de maíz, optimizando su alta competitividad. Es en vista de tales razones que el citado Ministerio instruía a la ex-O.N.C.C.A. a suspender el mecanismo de compensación destinado a los establecimientos dedicados al engorde del ganado bovino a corral o feed lots, que fueran incorporados al sistema de compensaciones creado por la Resolución nº 9/07, a partir del 1º de abril de 2010.
Bajo estas circunstancias, mediante el Decreto nº 192/2011, el Poder Ejecutivo Nacional, disolvió la Oficina Nacional de Control del Comercio Agropecuario (O.N.C.C.A.) y creó mediante su similar nº 193/11, la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno (U.C.E.S.C.I.), a la que designó como nueva autoridad de aplicación del régimen de compensaciones y subsidios para la comercialización de granos y oleaginosas en el mercado interno, según lo previsto en las Resoluciones nros. 9/2007, 40/2007, ambas del Ministerio de Economía y Producción y en la Resolución nº 1378/07 de la ex- O.N.C.C.A..
Allí, se consideró que “…no resulta adecuado que las funciones de compensación, promoción o fomento de dichas actividades a través de subsidios y reembolsos esté a cargo de la misma autoridad encargada de la fiscalización de las mismas, ya que son cometidos, esencialmente de distinta naturaleza, que apuntan cada una de ellas a finalidades específicas, ambas complejas en su instrumentación y cumplimiento lo que requiere su tratamiento en forma separada…”.
En función de ello y en atención a la disolución de la ex- O.N.C.C.A., dispuso “…la creación de un ente interdisciplinario destinado exclusivamente a la promoción y fomento de las citadas actividades a través del otorgamiento de subsidios, integrado por los responsables de las áreas competentes en la materia…”. Aclaró, al respecto, que por medio de la Resolución del Ministerio de Economía nº 9/2007, y sus normas complementarias y modificatorias, se creó un mecanismo orientado a subsidiar transitoriamente al consumo interno, a través de los industriales y operadores que vendan en el mercado interno productos derivados del trigo, maíz, girasol y soja, razón por la cual en atención a las modificaciones efectuadas correspondía “….redefinir los sectores competentes para la administración del mecanismo citado” (vid. considerandos de la citada norma).
En lo que aquí interesa estableció que la unidad que creaba tendría -entre otros cometidos-: a) “[a]dministrar los recursos asignados para la implementación del mecanismo creado por la resolución del ex Ministerio de Economía y Producción nº 9 de fecha 11 de enero de 2007, sus normas modificatorias y complementarias”, y b) otorgar y pagar los subsidios que correspondan en función de los términos, recaudos y procedimientos establecidos en la citada norma (art. 2º).
Por su parte, la Resolución conjunta nº 68/2011, nº 90/2011 y nº 119/2011, de los Ministerios de Economía y Finanzas, Industria y Agricultura, Ganadería y Pesca, creó el “Registro de Operadores” para las personas físicas y jurídicas que soliciten sus trámites ante la “Unidad” y, asimismo, aclaró que “…en todas aquellas normas en las que se menciona a la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (O.N.C.C.A.), dicha referencia corresponde a la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno” (art. 9º).
En dicho contexto, por Resolución nº 290/2011 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca se ordenó la matriculación y fiscalización de las personas físicas y jurídicas que intervengan en el comercio e industrialización de las cadenas agroalimentarias, la que se puso a cargo de la Subsecretaría de Agricultura, disponiéndose por Resolución conjunta de los mencionados ministerios nros. 146/2011, 108/2011 y 89/2011 que hasta tanto se realicen las instrumentaciones definitivas, los trámites de compensaciones aprobados por la ex-O.N.C.C.A. se efectivizarían a través de las unidades competentes del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
Finalmente, por Resolución conjunta nros. 235/2011, 166/2011 y 334/2011 se aprobó un nuevo procedimiento para la inscripción y renovación del Registro Único, así como las solicitudes y cobro de las respectivas compensaciones, estableciendo en su art. 5º una denegatoria general expresa para todos los requerimientos pendientes de resolución, que hubieren sido efectuados bajo el régimen anterior. En efecto, el mentado artículo determinó que: “[a] partir de la entrada en vigencia de la presente medida, se tienen por denegadas y/o anuladas todas las solicitudes de compensaciones y/o subsidios y/o reembolsos que se encuentren pendientes del dictado del acto resolutivo, debiendo los peticionantes, en su caso, proceder a efectuar su solicitud conforme esta normativa. En el caso de las solicitudes que se encuentren pendientes de pago, la Unidad previo informe de la Secretaría Ejecutiva, impartirá las instrucciones tendientes a la prosecución del trámite administrativo”.
VI.- Que, aclarado el contexto normativo involucrado en autos, resulta decisivo destacar que no se encuentran discutidos los extremos fácticos del caso que, por cierto, fueron tenidos por corroborados por la señora jueza de grado al dictar el pronunciamiento apelado.
En concreto, ello viene dado por la circunstancia de que la firma Mirolu S.A. se encuentra inscripta en la AFIP, en la actividad correspondiente al “engorde en corrales (feed-lot)”, y que desarrolla su actividad en la Estancia “La Coronita” -Paraje El Jabalí, Partido de 9 de Julio, Provincia de Buenos Aires- (cfr. informe pericial contable obrante a fs. 233/235 que, valga señalarlo, no fue objeto de impugnación concreta ni circunstanciada en su contenido, ni por las conclusiones a las cuales arriba el experto, si bien la demandada objetó en general la realización del mismo y reiteró que su contraria debía agotar la vía administrativa, vide fs. 239/243 de estos autos). En todo caso, del referido informe surge que la empresa se encuentra inscripta en el Registro Sanitario de Productos Agropecuarios (RENSPA) desde el 27/12/2006, en el Registro Nacional de Establecimientos Pecuarios de Engorde o Corral (RNEPEC) desde el 25/03/2001, y en el Ministerio de Economía (O.N.C.C.A.) como “inscripción feed lots 2007/2008”.
Finalmente, y respecto del objeto del pleito, cabe observar que la firma actora había efectuado las siguientes solicitudes de “Compensación para Establecimientos de Engorde a Corral de la Especie Bovina (feed-lots)” por ante la entonces O.N.C.C.A., en los términos de la Resolución nº 1378/07 (cfr. expte. adm.), donde los números de actuaciones se corresponden con los asignados en sede administrativa:
-Actuación Nº 99431746441 por el período Marzo 2010;
-Actuación Nº 89096492514 por el período Febrero 2010;
-Actuación Nº 78797877679 por el período Enero 2010;
-Actuación Nº 65963679005 por los períodos Noviembre y Diciembre 2009;
-Actuación Nº 54874485634 por el período Octubre 2009;
-Actuación Nº 52633462682 por el período Septiembre 2009 y
-Actuación Nº 48612553504 por el período Agosto 2009.
VII.- Que, una vez descripto el marco normativo aplicable y sintetizadas las circunstancias fácticas que dieron origen a la presente causa, cabe ingresar al análisis de las cuestiones suscitadas a partir del dictado de la Resolución conjunta nros. 235,166 y 334 de 2011 anteriormente referida, puntualmente sobre lo que se estableció mediante el artículo 5º de la misma.
Así las cosas, procede dilucidar dos cuestiones: primeramente, el ámbito subjetivo de aplicación de dicha disposición y, seguidamente, los alcances y comprensión de la misma.
En dicho cometido, y respecto de lo manifestado por la accionada en punto a la denegación genérica plasmada en el mencionado artículo 5º, con referencia al pedido de pagos de subsidios iniciado por la actora en su carácter de titular de una establecimiento dedicado al engorde de ganado bovino a corral o feed lot, cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con fecha 19 de abril de 2016, ha resuelto dicha cuestión en el recurso de hecho presentado en la causa “Glibota, Pedro Pablo c/ EN – Mº de economía – resol. 235,166 y 334/2011 y otros s/ proceso de conocimiento”, en el sentido de que aquel ordenamiento sí alcanza a las explotaciones de feed lot.
En la referida oportunidad, y haciendo suyas las consideraciones efectuadas en los acápites I, II y III -primer a sexto párrafo-, del dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal ante dicho Máximo Tribunal, éste ha entendido que “… resulta claro del texto de las resoluciones nros. 235/2011, 166/2011 y 334/2011, que la denegación allí dispuesta engloba a todas las solicitudes de compensaciones y/o subsidios y/o reembolsos que se encuentran en trámite y pendientes del dictado del acto resolutivo. Asimismo, la norma establece que sólo los peticionantes de compensaciones relativas a los sectores avícolas y de molinos procedan a efectuar su solicitud conforme el procedimiento previsto en sus anexos I y II” (cfr. considerando 3º del pronunciamiento).
Cabe tener presente que, para dar fundamento a esta conclusión, la Sra. Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en términos que ha hecho propios el Máximo Tribunal, destacó que: “…mediante la resolución 9/2007, el entonces Ministerio de Economía y Producción creó un mecanismo destinado a otorgar subsidios al consumo mediante los industriales y operadores que vendían en el mercado interno productos derivados del trigo, maíz, girasol y soja. Asimismo facultó a la O.N.C.C.A. a dictar las normas complementarias a fin de lograr los objetivos establecidos en dicha medida. A partir de ello, el citado organismo, mediante su Resolución nº 1378/2007, decidió incorporar al mecanismo de compensaciones a los establecimientos que se dedicaban al engorde del ganado bovino a corral. Sin embargo, por medio de la Resolución O.N.C.C.A. nº 979/2010, suspendió su vigencia alegando que las condiciones de los mercados habían variado sustancialmente. Una vez disuelta la O.N.C.C.A. y creada la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno, la resolución conjunta aquí cuestionada dispuso, en su art. 5°, que ‘a partir de la entrada en vigencia de la presente medida, se tienen por denegadas y/o anuladas todas las solicitudes de compensaciones y/o subsidios y/ o reembolsos que se encuentren pendientes del dictado de acto resolutivo, debiendo los peticionantes, en su caso, proceder a efectuar su solicitud conforme esta normativa. En el caso de las solicitudes que se encuentren pendientes de pago, la Unidad previo informe de la Secretaria Ejecutiva, impartirá las instrucciones tendientes a la prosecución del trámite administrativo’. Es principio inconcuso de hermenéutica que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y que cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma (Fallos: 320:61 y 305; 323:1625, entre otros)”.
VIII.- Que, sentado lo expuesto, resta dilucidar si el artículo en controversia se encuentra viciado de nulidad, razón por la cual corresponde examinar si aquél acto administrativo carece de los elementos causa y motivación previsto en el art. 7º, incs. b y e, de la Ley 19549; o si se encuentra debidamente causado y motivado como postula la Administración.
En tal cometido, resulta oportuno recordar que la causa -como elemento del acto administrativo- consiste en circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo y que tienen que estar presentes en el momento de expedición del acto, considerando que, además de originarlo, fundamentan el sentido de la declaración (Hutchinson, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, 10ª ed., Astrea, Buenos Aires, 2017, pág. 100).
Paralelamente, dicho elemento se distingue de la motivación, en tanto esta es la explicación de la causa; esto es, la declaración de cuáles son las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto (cfr. esta Sala -en anterior integración- en: “Beamurguia, Narciso A. c/ Ministerio de Salud y Acción Social”, sent. del 23/9/1993, publ. en J.A., vol. 1995-IV, síntesis; y, más recientemente, Sala IV en autos: “Curuchet, María Angélica c/ E.N. – Mº Economía – Resol 235/11 334/11 166/11 conjunta s/ proceso de conocimiento”, expte. nº 7.762/2012, sentencia del 23/04/2019).
En este contexto, la causa de los actos administrativos constituye uno de sus requisitos esenciales y así lo prescribe expresamente el mencionado art. 7º de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos cuando exige, con carácter necesario, que ellos se sustenten en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. El elemento causa se ha considerado en la ley desde un punto de vista objetivo, es decir que constituye el “motivo” del acto, antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que han determinado su dictado (cfr. Sala IV, en autos “D., A.M. c/ EN – Mº Salud – SNR- Disp. 468/12 1218/12 -Ex. 3297/98-5- s/ proceso de conocimiento”, sent. del 25/8/2015; Sala I , “Musa, José Osvaldo c/ Secretaría de Prensa y Difusión ex. Sec. Med. y Com. P.N.”, sent. del 25/2/2000, publ. en J.A. 2001-IV síntesis; y esta Sala, “Laurencena, José M. v. Estado Nacional”, sent. del 5/11/1996, y “Por una Cabeza S.A. c/ DNCI s/ Lealtad Comercial – Ley 22.802 – Art. 22”, sent. del 7/4/2015, entre muchos otros).
Por otra parte, como se dijo, la motivación es la expresión en forma concreta de las razones que inducen a emitir el acto, consignando los hechos y antecedentes que les sirven de causa y el derecho aplicable (conf. art. 7º, incs. b y e, ley 19.549), y se trata de una exigencia que, por imperio legal, es establecida como elemento condición para la real vigencia del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos, presupuesto ineludible del estado de derecho (cfr. Sala IV en “Sociedad Anónima de Exportaciones Sudamericanas c/ Dirección General Impositiva”, sent. del 7/5/1996, entre otras).
En este orden de ideas, no puede dejar de recordarse que -de modo firme- esta Sala, con fecha 19 de febrero de 2015, en la causa nº 17.171/2012, caratulada: “Santa Silvia Agropecuaria S.R.L. c/ E.N. – Mº Economía – Resol 235, 166 y 334/11 y otros s/ proceso de conocimiento”, entendió que: “…lo cierto es que la denegación acrítica y generalizada de las peticiones, implica que la Resolución Conjunta impugnada, en su art. 5º, ha implicado la emisión de un acto administrativo de alcance particular pero con sujetos múltiples que, como ya se ha expresado, comprende o engloba a la firma actora”. Ahora bien, consideraciones de índole jurídica imponen que la valoración de unos y otros presupuestos de la admisión o denegación de las solicitudes debe reposar sobre una ponderación de los antecedentes fácticos y normativos pertinentes; éstos no pueden desentenderse ni soslayar un examen particularizado y concreto de cada petición. El demandado intentó contra este decisorio la vía del art. 14 de la ley 48, y la respectiva queja por denegación de la misma, interpuesta como consecuencia del rechazo del recurso extraordinario, fue desestimada por el Máximo Tribunal, con fecha 30 de junio de 2015 (cfr. expte. CAF 17171/2012/1/RH1).
En otras palabras, no constituye un ejercicio regular de la función administrativa, la denegación generalizada de un universo de peticiones, que se desentiende de dicha ponderación particular. De hecho, esta solución es la que reiteradamente ha interpretado esta Sala, en consonancia con la Corte Suprema de Justicia de la Nación. A tal efecto, es del caso tener presente, como parámetro de referencia en la materia, la solución del caso “Stevanovich, Miguel c/ E.N. – Mº Interior – PFA – Dto. 2744/93 y otros s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.”, expte. nº 46.077/2005, sent. del 21/10/2014, que reitera la del caso “Rodríguez, Nelson Gustavo c/E.N. – Mº Interior – PFA – Dto. 2744/93 y otros s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.”, del 11/05/2010, ambos de esta Sala, el segundo confirmado por la Corte Suprema en el expediente homónimo, causa R.562. tomo XLI, fallada el 16/10/2012. Conforme esta doctrina, lo obrado por la demandada resulta nulo, toda vez que se ha resuelto bajo consideraciones genéricas y en abstracto, sin hacer mérito de las probanzas o demás elementos de los expedientes administrativos respectivos, lo cual revela una radical carencia de los elementos esenciales de validez de los actos administrativos, en especial la causa y la motivación (cfr. art. 7º de la Ley nº 19.549, incisos b- y e-). Cabe también la aclaración, efectuada en dichos precedentes, de que la autonomía funcional del órgano emisor de la medida, tanto como la discrecionalidad con que pudo ejercer sus atribuciones, y las consideraciones de orden técnico que cupieren, no obstan a la imperatividad de la exigencia en torno de la causa del acto, y de la expresión de sus motivos, que reflejen la ponderación de los antecedentes de hecho y de derecho de aquél. Concomitantemente, se vulnera el derecho al debido proceso, al privarse al particular de obtener una decisión fundada, que haga mérito de los antecedentes de su situación, en los términos del art. 1º, acápite f-, punto 3, de la Ley nº 19.549. Estas mismas consideraciones fueron tenidas en cuenta por esta Sala en la causa “Goti, Alfredo Leonardo c/ E.N.- Mº Economía – ONCAA (Resol. 1378/07 Mº AGP) y otro s/ proceso de conocimiento”, expte. nº 17944/2012, fallada el 23/08/2016, el cual se encuentra firme por haberse desestimado la queja interpuesta por el Estado Nacional frente a la denegación del recurso extraordinario (sentencia del 19/09/2017, recaída en el expte. CAF 17944/2012/1/RH1.
De lo precedentemente expuesto, se desprende claramente que no se han brindado las causas, antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho suficientes que permitan explicar -ni menos justificar- la decisión adoptada en el art. 5º de la resolución en crisis (cfr. Sala IV, en los autos “Don Aniceto SRL c/ E.N. – Mº Economía y otros s/ proceso de conocimiento”, sent. del 8/05/2018).
En efecto, no se ha consignado en forma concreta y pormenorizada las motivaciones o justificaciones que llevaron al rechazo de cada una de las solicitudes de compensaciones pendientes de dictado de acto resolutivo con relación específica a la situación de la actora (ver, en igual sentido “Curuchet, María Angélica” ya citado).
Conforme esa doctrina, lo obrado por la demandada resulta nulo, toda vez que ha resuelto bajo consideraciones genéricas y en abstracto; es decir: sin hacer mérito de las probanzas y circunstancias concretas y personales de la firma reclamante, todo lo cual demuestra la carencia de los elementos causa y motivación, de esencial importancia para la validez de los actos administrativos impugnados (cfr. art. 7º, incs. b y e, Ley 19.549).
Ello es así, porque la resolución conjunta en crisis solamente expresa, en forma genérica, que se deben tener por denegadas, partir de su entrada en vigencia “…todas las solicitudes de compensaciones y/o subsidios y/o reembolsos que se encuentren pendientes del dictado de acto resolutivo…”, sin brindar mayores explicaciones al respecto.
Por otra parte, cabe aclarar que no resulta ajustada al texto y sentido de la sentencia que nuestro Máximo Tribunal dictó en el caso “Glibota”, la interpretación y alcances dados por la demandada al mismo. En efecto, la Administración sostiene que el precedente ratificaría la plena validez del acto cuestionado y justificaría su aplicación al caso de autos, de lo cual deriva que se debería revocar la sentencia de grado. Sin embargo, lo que surge del precedente de nuestro Alto Tribunal es que el rechazo genérico del art. 5º de la resolución conjunta resulta plenamente aplicable a la solicitud de compensaciones por la actividad feed-lots. En momento alguno el fallo hace mención a la validez o invalidez del acto; la cuestión no forma parte de la materia sobre la cual se decidió, ni integró los razonamientos y fundamentos del fallo, lo cual impide admitir la tesis así postulada.
Aclarado ello, y según lo expresado por la Corte Suprema en aquel precedente, dado que el artículo 5º de la resolución conjunta constituye el acto administrativo denegatorio de las solicitudes de subsidios que presentó la actora, no puede sino concluirse, entonces, que dicha disposición resulta nula, por no contener las razones de hecho y de derecho en virtud de las cuales hubiera eventualmente correspondido denegar las específicas solicitudes de la empresa actora y, en consecuencia, por presentar un vicio o defecto radical respecto de un elemento esencial del acto administrativo, como lo es su causa (art. 7, inc. b., Ley 19.549); así se ha expedido la Sala I, en los autos caratulados: “Glibota, Pedro Pablo y otros c/ E.N. – Mº Economía Resol 235 166 334/2011 y otros s/ Proceso de conocimiento”, expte nº 17202/2012, mediante sentencia del 13/12/2016.
Adviértase que dicha interpretación ha sido recientemente refrendada por la Sra. Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en dictamen emitido el 7 de septiembre de 2017, en el marco del expediente “Glibota”, en ocasión de analizar el recurso extraordinario que dedujera el Estado Nacional en dicha causa, contra el fallo de la Sala I de esta Cámara de Apelaciones (recaído a resultas del reenvío que hubo de ordenar el Máximo Tribunal en su anterior intervención de 2016) que hace propia esta hermenéutica. Para la lectura del texto completo del dictamen, y por razones de brevedad, cabe consultar el siguiente enlace en el portal del Ministerio Público Fiscal de la Nación: https://www.mpf.gob.ar/dictamenes/2017/LMonti/septiembre/Glibota_Pedro_CA F_17202_2012.pdf
Así las cosas, corresponde interpretar que el art. 5º de la Resolución conjunta que se analiza, además de alcanzar a la actividad desarrollada por la empresa actora, aparece carente de validez, por lo que cabe privarlo de sus efectos propios, decretando su nulidad.
IX.- Que, por otro lado, cabe tratar las quejas relativas a la alegada inexistencia de derechos adquiridos al mantenimiento de un determinado régimen jurídico y a la suspensión del régimen compensatorio instaurado por la Resolución O.N.C.C.A. nº 1378/07 y sus modificatorios -dispuesta por su par resol. O.N.C.C.A. 979/10-. Dicho planteo resulta ser una de las defensas de la Administración contra la procedencia de esta acción.
Al respecto, recuérdese que si bien es cierto que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido que nadie tiene derecho al mantenimiento de leyes o reglamentos (Fallos: 268:228; 272:229, entre otros), no lo es menos el hecho de que, del texto de la resolución que dejó sin efecto el régimen previsto en la Resolución O.N.C.C.A. 1378/07, surge que dicha suspensión tendría vigencia a partir del 1º/04/2010, mientras que los períodos por los que la actora solicitó el cobro de las compensaciones correspondían íntegramente al año 2009, llegando hasta marzo del 2010, resultando así anteriores a dicho límite temporal.
Por lo demás, dicho argumento ha sido adecuada y razonablemente evacuado en el precedente “Curuchet, María Angélica c/ E.N. – Mº Economía – Resol 235/11 334/11 166/11 conjunta s/ proceso de conocimiento”, ya citado, a cuya doctrina cabe estar.
Lo expuesto lleva a desestimar, sin más, toda argumentación formulada por la demandada que tuviera sustento en la suspensión del régimen en controversia.
X.- Que, cerrando este orden de cuestiones, cabe adelantar que no obsta a cuanto se viene expresando, y que conduciría a la confirmación de la sentencia apelada, el dictado de la Resolución nº 21/2019 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
En ese sentido, según se refirió al describirse las vicisitudes de la causa, y con respecto a la presentación de fs. 523/527vta., en el escrito titulado: “Se presenta. Acredita personería. Manifiesta. Informa dictado de la Resolución SAGyP nº 21/19. Cumple sentencia”, la demandada considera que daría cumplimiento con lo dispuesto por el precedente “Glibota”, mediante la emisión del acto ya referido.
Compulsada la presentación y analizados detenidamente los términos del acto que es puesto en conocimiento, y en resguardo de la defensa en juicio de la presentante, cabe examinar reflexivamente la argumentación traída a estos estrados. Efectuado dicha ponderación, y teniendo en cuenta las diversas dimensiones del acto arrimado, e incluso el texto de los extensos considerandos, puede advertirse que el mismo presenta los mismos vicios atribuibles a la denegación genérica del art. 5º de la Resolución conjunta. Éstos ya han sido suficientemente desarrollados ut supra, lo que por motivos de brevedad exime de transcripciones o reiteraciones fútiles.
Ello así, habida cuenta que mediante la Resolución nº 21/19 se considera que “al haber quedado derogado el sistema de compensaciones de que se trata, y al no haberse generado derechos adquiridos por parte de quienes solicitaran el reconocimiento de aquellas compensaciones, resulta jurídicamente innecesario proseguir con las actuaciones, por lo que corresponde declarar concluidos los respectivos procedimientos y disponer el archivo de lo así actuado”. A mayor abundamiento, en la resolución se agrega que “todas aquellas solicitudes (…) ya habían sido objeto de desestimación por conducto de la Resolución Conjunta nº 334, 166 y 235”. Asimismo, como puede advertirse, se vuelve a reiterar el error de considerar que la Corte Suprema tuvo por válido el mecanismo de denegación genérica, a resultas de lo resuelto en la causa “Glibota, Pedro Pablo”, lo cual ya se ha visto que no es así, como fuera explicado supra.
De lo expuesto, puede apreciarse que la Administración, para declarar la conclusión y el archivo de las solicitudes pendientes de acto resolutivo, se sustentó en hechos genéricos sin examinar la situación particular, fáctica y jurídica de cada uno de los reclamos de pago de las solicitudes efectuadas por la actora. Si a ello se le añade que la actora viene reclamando el reconocimiento de las compensaciones en crisis sin resultado por casi 8 años, resulta razonable desestimar sin más toda argumentación formulada con sustento en la Resolución 21/19.
Como corolario de lo expuesto, debe concluirse que la Resolución nº 21/2019 -contrariamente a lo postulado por la parte demandada- no ha dado cumplimiento con lo ordenado por la sentencia de la instancia de grado, esto es: expedirse en forma fundada respecto a las peticiones formuladas por la actora, de acuerdo con el régimen establecido por la Resolución nº 1378/07.
Ratifica esta tesitura la circunstancia de que un planteo de idéntico tenor al aquí analizado ha sido abordado y examinado expresamente por la Sala IV de esta Cámara de Apelaciones, el 23 de abril del año en curso en la causa “Curuchet, María Angélica” ya citada (debiéndose consultar en especial el Considerando 13º del referido pronunciamiento), así como también por parte de la Sala I, en los autos caratulados: “Masat, Ariel Fabián c/ E.N. – Mº Economía Resol. 235 166 y 334/2011 y otros s/ proceso de conocimiento”, expte. nº 17225/2012, mediante sentencia del 16/05/2019.
En definitiva, lo señalado sella negativamente la suerte del argumento esbozado sobre la medida en cuestión.
XI.- Que lo señalado hasta aquí incide en la solución que quepa adoptar, la que resulta coincidente con la de la instancia de grado, en punto al reenvío ordenado a la sede administrativa con miras al dictado de un acto que cumpla las pautas brindadas.
Precisamente, en la causa “Santa Silvia Agropecuaria S.R.L.” ya citada, se dispuso que “la invalidez así declarada, mantiene sin embargo la necesidad de que la autoridad competente se expida sobre las solicitudes formuladas, atento a que está en juego una función prestacional de la Administración que, más allá de la procedencia o improcedencia de lo peticionado, impone un pronunciamiento expreso y regular”. Y es así como se concluyó que la nulidad decretada no ha de conllevar necesariamente a resolver – en esta sede- en sentido favorable a las peticiones formuladas por la actora.
En efecto, el análisis en torno del cumplimiento de los recaudos generales y particulares de tales solicitudes, que es susceptible de conllevar, eventualmente -como se adelantó-, apreciaciones técnicas e interdisciplinarias, propias de la materia agropecuaria y los mercados relativos a la misma, tanto como de política estatal en materia de fomento y subsidios a la actividad -siempre con particular mérito de las circunstancias fácticas verificadas respecto del particular establecimiento de que se trate, esto es: descartándose manifestaciones en abstracto-, no debe ser emprendido en sede judicial. Ello es así, bajo riesgo de asumir un proceder de tipo sustitutivo que, sin perjuicio de que deba ser ejercido bajo parámetros de excepcionalidad y con la debida prudencia y razonabilidad, puede trasuntar en el caso una vulneración de principios rectores y decantados en torno de la esfera que compete a cada departamento del Estado” (vide considerando IX, “Santa Silvia”, citado).
En dicha ocasión, además, se destacó que “los jueces no pueden convertirse en intérpretes de la voluntad implícita de una de las partes sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria (C.S.J.N., Fallos: 313:229 y sus citas; 319:307; 324:1899; y 329:5368), y bajo tal comprensión se interpretó que el Poder Judicial, al comprobar la existencia de un vicio en un acto que fue dictado en ejercicio de facultades propias de la Administración, debe limitarse a su declaración y a disponer las medidas consecuentes que procedieran, absteniéndose de sustituir su criterio de conveniencia o eficacia por el de los jueces, a fin de no violar el principio de división de poderes del Estado”.
Por ello, como se dijo en la causa “Santa Silvia Agropecuaria S.R.L.”, cabe concluir que en las condiciones descriptas, y siguiendo la tesitura aplicada en supuestos que presentaban cierta analogía con el presente caso, en los que se ordenó un reenvío a la Administración con el objeto de que se expidiera sobre la situación de los particulares afectados, subsanándose los vicios determinados judicialmente, cabe además de dejar sin efecto la Resolución Conjunta nº 235/2011, 166/2011 y 334/2011, emitida el 13/05/2011 en lo puntualmente atinente o respectivo de la empresa Mirolu S.A., y devolver las actuaciones a la Administración Pública Nacional, para que el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación – Secretaría de Gobierno de Agroindustria (o bien el órgano del Poder Ejecutivo Nacional que resulte sucesor de las competencias ejercidas por la ex UCESCI y la ex ONCCA -demandado en autos-, es decir por intermedio de las autoridades que se estimen corresponder), tome la intervención que le compete, y determine lo que en derecho corresponda sobre las peticiones formuladas por la actora, fundándolas con arreglo a las pautas que surgen del presente pronunciamiento (ver considerando IX, sexto párrafo, del citado precedente).
Por cierto, y en aras de delimitar el contexto del reenvío así ordenado, cabe determinar que exorbita la jurisdicción de esta Sala un pronunciamiento sobre el eventual cumplimiento de los presupuestos de percepción del beneficio reclamado, como así también una orden de pago de eventuales sumas dinerarias que resultaren de la determinación respectiva. Ello así, atento a que, aún mediando un planteo concreto por el que se requiriese la percepción de sumas dinerarias, las razones antes expuestas siguen resultando dirimentes para obstar a la procedencia de una orden de pago dispuesta en esta oportunidad. Así, en la medida en que se reconozca que queda reservado a la Administración la potestad de verificar si se reúnen los presupuestos fácticos, técnicos y jurídicos que tornan viable el pago reclamado, ello conduce a concluir que dicha verificación excede las facultades de revisión judicial que están investidos los magistrados. Desde luego que esta comprensión no impide, como se ha hecho, tachar por inválida una actuación administrativa que, al desestimar infundadamente las solicitudes sometidas a la autoridad de aplicación, queda privada de sus efectos propios, justificando así el reenvío para que sea dictado un acto que reúna los recaudos exigidos por el ordenamiento vigente, con arreglo a los extremos concretos del caso.
Al respecto, cabe aclarar que la declaración de nulidad del acto administrativo por falta de uno de sus elementos esenciales, no es equivalente a sostener que se encuentren reunidos todos los presupuestos requeridos en el sub examine para acceder al beneficio pretendido por la accionante. Ello es así, toda vez que le corresponde al órgano administrativo decidir acerca de los pedidos de compensaciones, previa verificación del cumplimiento de los requisitos prescriptos en la Resolución O.N.C.C.A. 1378/07 y demás normas aplicables, siendo la actividad de evaluación en la concesión de subsidios una función primaria de la Administración. Máxime, teniendo en cuenta que la competencia judicial es revisora y no sustitutiva, precisamente para evitar una irrazonable injerencia en cuestiones que atañen a otro poder del Estado.
Por cierto, esta solución fue seguida por esta Sala en la causa “Goti, Alfredo Leonardo c/ E.N. – Mº Economía – ONCAA (Resol. 1378/07 Mº AGP) y otro s/ proceso de conocimiento”, expte. nº 17.944/2012, sentencia del 23/08/2016, la que resulta sustancialmente análoga a la presente.
XII.- Que, a resultas del modo en que se propicia resolver, y en punto a lo manifestado por la actora respecto del plazo otorgado para el cumplimiento de la sentencia dictada por la Sra. Magistrada de grado -v.gr., 90 días-, el cual considera excesivo, cabe aclarar que dicho agravio no puede tener favorable acogida.
Ello es así, toda vez que, a criterio de este Tribunal, dicho lapso resulta razonable para corroborar los recaudos necesarios para la obtención del beneficio compensatorio. Máxime, cuando la parte recurrente no aportó prueba ni razones concretas que pudieran convencer a esta Sala de derribar lo manifestado en la instancia de origen sobre dicho aspecto, de hecho tampoco explica circunstanciada y concretamente de qué modo se verían vulnerados sus derechos por la aplicación del plazo dispuesto en la anterior instancia.
Recuérdese que el Juez debe “…examinar detenidamente las postulaciones y argumentos de las partes así como las pruebas rendidas, apreciarlas con criterio lógico jurídico y finalmente, asignarles su valor de acuerdo con las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, constituyendo tales circunstancias un límite especial a la fundamentación de sus argumentaciones” (cfr. esta Sala, in rebus: “Gordillo, Jorge Horacio”; “Cervantes S.A.”, y “Ingeniería Saiver”, ya citados).
XIII.- Que, con respecto al agravio referente a la aplicación de intereses a las sumas adeudadas desde que cada una debió haber sido reconocida, por la forma en que se resuelve la presente causa, no puede sino concluirse en que resulta prematuro emitir pronunciamiento alguno en dicha materia, atento a que en autos no hubo acto resolutivo válido sobre la admisibilidad de las solicitudes de pago reclamas por la firma Mirolu S.A., por lo cual no se ha establecido la existencia legítima de deudas dinerarias a cargo de la Administración, sobre cuya liquidación debieran fijarse las pautas.
XIV.- Que finalmente, en punto a la forma de distribuir las costas en las presentes actuaciones, aspecto también apelado por la accionada, cabe poner de resalto que el art. 68 del C.P.C.C.N. faculta a los jueces a eximir total o parcialmente de responsabilidad al litigante vencido, siempre que lo hagan por decisión fundada (v. doctrina de Fallos: 311:809 y 317:1640, entre muchos otros); teniendo en cuenta que en el sub examine se hace lugar sustancialmente a la pretensión de la actora -sobre la base de precedentes que, valga destacar, no son ya novedosos-, y a que no se advierten otros motivos excepcionales que permitan apartarse del principio rector en la materia, corresponde confirmar la distribución de las costas de la instancia de origen.
Por idénticos motivos, las de esta Alzada también se imponen a la parte vencida (art. 68, primer párrafo, del C.P.C.C.N.). Ratifica esta solución que el mismo criterio haya sido seguido por la Sala IV en la causa “Curuchet, María Angélica” ya citada, así como también por parte de la Sala I, en los autos caratulados: “Masat, Ariel Fabián c/ E.N. – Mº Economía Resol. 235 166 y 334/2011 y otros s/ proceso de conocimiento”.
Por lo expuesto, propongo: 1º) rechazar el recurso interpuesto por la parte demandada, de acuerdo con los fundamentos vertidos en la presente, confirmando la sentencia de grado, en cuanto al fondo de la cuestión debatida. En consecuencia, corresponde hacer lugar a la demanda, declarando la nulidad del artículo 5º de la resolución conjunta nros. 235/2011, 166/2011 y 334/2011; 2º) ordenar la devolución de las actuaciones administrativas a la Administración Pública Nacional, para que el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación – Secretaría de Gobierno de Agroindustria -demandado en autos-, por intermedio de las autoridades que se estimen corresponder, tome la intervención que le compete, y en el plazo total de 90 (noventa) días determine lo que en derecho corresponda sobre las peticiones formuladas por la actora respecto de las solicitudes de compensación presentadas, con arreglo a las pautas que surgen del presente pronunciamiento; 3º) rechazar la apelación de la parte actora, y considerar que resulta prematuro el tratamiento de su planteo en torno de los intereses sobre la acreencia reclamada; y, 4º) rechazar el recurso de la demandada en lo que se refiere a los gastos causídicos y, en consecuencia, establecer que las costas de ambas instancias sean soportadas por dicha parte vencida (art. 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). ASI VOTO.-
Los doctores José Luis Lopez Castiñeira y Luis M. Márquez adhieren al voto precedente.
En atención al resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: 1º) Rechazar el recurso interpuesto por la parte demandada, de acuerdo con los fundamentos vertidos en la presente, confirmando la sentencia de grado, en cuanto al fondo de la cuestión debatida. En consecuencia, corresponde hacer lugar a la demanda, declarando la nulidad del artículo 5º de la resolución conjunta nros. 235/2011, 166/2011 y 334/2011; 2º) Ordenar la devolución de las actuaciones administrativas a la Administración Pública Nacional, para que el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación – Secretaría de Gobierno de Agroindustria -demandado en autos-, por intermedio de las autoridades que se estimen corresponder, tome la intervención que le compete, y en el plazo total de 90 (noventa) días determine lo que en derecho corresponda sobre las peticiones formuladas por la actora respecto de las solicitudes de compensación presentadas, con arreglo a las pautas que surgen del presente pronunciamiento; 3º) Rechazar la apelación de la parte actora, y considerar que resulta prematuro el tratamiento de su planteo en torno de los intereses sobre la acreencia reclamada; y, 4º) Rechazar el recurso de la demandada en lo que se refiere a los gastos causídicos y, en consecuencia, establecer que las costas de ambas instancias sean soportadas por dicha parte vencida (art. 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Regístrese, notifíquese ofíciese con remisión de las actuaciones administrativas, según lo ordenado en el punto 2º del resolutorio y, oportunamente, devuélvase.
MARÍA CLAUDIA CAPUTI
JOSÉ LUIS LOPEZ CASTIÑEIRA
041354E
