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DOMINGO, 10 DE ENERO DE 2021
JURISPRUDENCIATitularización Docente- Ley 11934. Igualdad.
El sistema de titularización dispuesto por la ley 11.934 tiene carácter excepcional.
En la ciudad de Santa Fe, a los 7 días del mes de marzo del año dos mil diecisiete, se reunió la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1, integrada al efecto por los doctores Federico José Lisa y Abraham Luis Vargas, con la presidencia del titular doctor Alfredo Gabriel Palacios, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados “HASE, Salim Ricardo contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A.1 n° 425, año 2013). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?; SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente?; TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?. Asimismo se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores Lisa, Palacios y Vargas.
A la primera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
I.1. El señor Salim Ricardo Hase promueve recurso contencioso administrativo contra la Provincia de Santa Fe, tendente a que se revoque y/o anule el decreto 3546/13 dictado por el señor Gobernador y sus antecedente; y, en su lugar, se disponga su inmediata titularización en las 8 horas cátedra de Enseñanza Media de los Talleres Integrados de Ajedrez, que desde hace casi catorce años ininterrumpidos tiene a su cargo en la Escuela de Educación Secundaria Orientada n° 331 “Almirante Guillermo Brown”; con costas.
Relata que cursó la carrera de Bachiller en Informática en la institución educativa citada; que en los cuatros años en que es obligatorio el cursado de una asignatura optativa, se incribió en el Taller Integrado de Ajedrez (por entonces llamado “Integrador”) y resultó “el mejor cursante”, representando a la Escuela, a la ciudad y a la Provincia, en congresos y encuentros interescolares, regionales y provinciales.
Explica que esos cuatros años consecutivos en el Taller de Ajedrez -desde 1992 hasta 1995- le significaron una provechosa capacitación; y que fue un importante complemento la terminalidad informática que concretó en el quinto año, dada la “íntima e intensa relación entre ambos conocimientos”.
Hace referencia a la vinculación existente entre el ajedrez y la informática, y sostiene que “no es exacta la suposición de que la capacitación en informática esté desvinculada de la que se tiene en la asignatura ajedrez, como trasuntan el dictamen de Fiscalía y el decreto del Poder Ejecutivo que lo acogió y cuya anulación [demanda]”.
Señala que las autoridades de la Escuela en cuestión, conforme sus antecedentes y notable capacitación, lo designaron -el 26.4.1999- como profesor a cargo de los Talleres Educativos Integrados de Ajedrez; y que desde entonces continúa de manera ininterrumpida en el mismo cargo, en el que revista como interino.
Resalta que dichos Talleres llevan décadas consolidados en el establecimiento educativo aludido; que son considerados desde su origen como asignaturas optativas, siendo la modalidad de dictado el taller; y que todos los cursantes -de primer a cuarto año- deben elegir, al inicio de cada turno lectivo, la asignatura que cursarán (Coro, Astronomía, Ajedrez, Radio, etc.).
Indica que los Talleres de Ajedrez datan del año 1990 y continúan ininterrumpidamente a la fecha; y que si bien han recibido variantes “siempre adscribieron al aprendizaje activo y por eso su nominación como ‘talleres’ fue prevaleciendo sobre el nombre ‘asignaturas optativas’, aunque se mantienen ambas modalidades (enseñanza activa en asignatura elegida)”.
Por otra parte, precisa que el 24.9.2001 el Gobernador dictó el decreto 2685/01 por el cual promulgó la ley 11.934; que en su artículo 1 dicha normativa dispone, sin establecer distinciones, que el personal docente que se desempeñaba como interino al 31.12.2000 y continuaba así a la fecha de la ley “en horas cátedras y/o cargos que no impliquen ascensos en la carrera docente, de la Educación Inicial, Educación General Básica (incluye Modalidad Especial), Educación Primaria para Adultos, Educación General Básica para Adultos, Polimodal, Nivel Medio y Técnico y Nivel Medio para Adultos, en el ámbito del Ministerio de Educación, adquieren la titularidad en el cargo y/u horas cátedra mencionados con todos los derechos, obligaciones e incompatibilidades inherentes a tal condición”.
Transcribe las condiciones que deben reunirse, según prescribe el artículo 2 de la citada norma; menciona que “como lo admiten el mensaje del Ejecutivo y la palabra de los legisladores durante el debate parlamentario, los trabajadores de la educación interinos que prestan ‘un servicio tan decisivo y trascendente’ deben titularizar”; y alega que es uno de esos interinos y de ningún modo debe ser excluido del proceso de titularización.
Entiende que desde octubre de 2001 la ley 11.934 sigue vigente; que han transcurrido más de doce años y quienes permanecen sin ser titularizados y continúan como interinos siguen produciendo su acreditación diaria de idoneidad, aptitud y solvencia en el servicio educativo, por lo que han adquirido mayor experiencia para verificar su idoneidad que la que ab initio requieren los estatutos y leyes como período de prueba.
Menciona que la ley 11.934 incrementó el requerimiento al exigir dos años de desempeño en el mismo nivel y en la misma función, si se la compara, por ejemplo, con el Estatuto General de la Administración Pública -ley 8525 y sus modificatorias- que en su artículo 4 refiere a una provisionalidad de tan sólo un año; que la condición de contar con dos años de antigüedad al 31.12.2000 “ha quedado derogada o devenido abstracta, por el transcurso de doce años más hasta el presente, sin que las horas que ocupa interinamente […] hayan sido ofrecidas a concurso”; y que, en cualquier caso, ha adquirido “al menos seis veces ese requerimiento de antigüedad que la ley pondera como pauta necesaria para la idoneidad (ausentes los concursos)”.
Considera que no corresponde interpretar literalmente las condiciones que establece el artículo 2 de la ley 11.934; que “no es razonable congelar el hito 31.12.2000 cuando esa ley sigue vigente, el interino sigue acumulando años de antigüedad y, en el caso, no se concursaron las horas cátedra”; y que tampoco resulta motivación suficiente indicar que se trata de un requisito objetivo.
Dice que es doctrina de la Corte federal y provincial que “al resolver, las decisiones jurisdiccionales deben ceñirse a las circunstancias existentes al momento de ser dictadas […] y que no corresponde al jurisdicente emitir pronunciamientos inútiles”; pero que, sin embargo, la demandada ha preferido aferrase a una interpretación literal y estática de la norma, cuando es la interpretación histórica la que señala el espíritu de la ley.
Aduce que según lo dispuesto en el mensaje número 2418/01 con que ingresó el proyecto de ley “se propicia la titularización en los cargos y horas cátedra de determinados niveles de docentes que se desempeñaban como interinos en cargos vacantes al 31.12.2000, con continuidad a la fecha de la ley”.
Transcribe parte de dicho mensaje y formula consideraciones al respecto, entre ellas, que la finalidad perseguida es la certeza en la idoneidad; que la acreditación diaria en la actividad desarrollada es tan valiosa tanto antes como después del 31.12.2000; que es mayor la preservación de la idoneidad cuando se acumulan años desde la fecha de mención hasta el presente; que no tuvo la posibilidad de obtener título, pues no existe título docente, habilitante ni específicamente supletorio para la enseñanza de Ajedrez; y que debió suplir con esfuerzo, estudio autodidacta, cursos alusivos y trabajo, dicha imposibilidad.
Arguye que “integró con bagajes y conocimientos anteriores al 31.12.2000, que se incrementaron en los años sucesivos y hasta el presente, una especie de título supletorio, al que se agrega una antigüedad de más de catorce años y seis meses a la fecha, ininterrumpidos y sin solución de continuidad”; que es irrazonable que no se considere para su titularización lo que se valorizó para designarlo como interino en los Talleres Integrados de Ajedrez; que tampoco se tiene en cuenta “el incremento constante de [su] idoneidad”, la excelencia del servicio que brinda y su continuidad sin ninguna observación en contrario; y que todo esto tiene vinculación con el artículo 2, inciso b), de la ley 11.934, pues si se admite como conformado un título supletorio, su titularización es totalmente procedente.
Al respecto, advierte que si no se brinda al docente la posibilidad de obtener un título siquiera supletorio (docente o habilitante) debe entenderse que su capacitación y experiencia han conformado un equivalente a dicho título supletorio específico que no se ofrece ni existe; y que aquello no puede ser ignorado por la Provincia, en cuanto nunca se llamó a concurso para la asignatura Ajedrez en la Enseñanza Media en los años anteriores y posteriores a la ley 11.934, ni tampoco se observa que exista actualmente un proyecto de concurso a tales fines.
Con relación a la condición del inciso a) que impone el artículo 2 del régimen normativo aplicable -poseer título docente para el nivel, modalidad y cargo u horas cátedras que ocupa el docente interino- asegura que se trata de una situación imposible, pues no existe título docente de la asignatura Ajedrez; y que lo razonable es que la Provincia asuma la responsabilidad de tal carencia y lo titularice hasta que ofrezca la posibilidad de obtener un título docente en su asignatura, en el nivel y en la modalidad en la que está impartiendo sus horas cátedra, pues aprovecha su idoneidad.
Afirma que existe trato desigual, ya que en otros precedentes se resolvió favorecer al docente interino; cita el dictamen de Fiscalía de Estado número 641/15; expresa que la Provincia es “indolente” en concursar las horas cátedra de Enseñanza Media que tienen los Talleres Integrados que no resultaron titularizados; y que de ese modo se afecta “la dignidad del trabajador de la educación que, estando crónicamente interino, tiene derecho a titularizar”.
Reseña que estando “holgadamente” satisfechas las tres circunstancias tenidas en cuenta por el legislador en el artículo 1 de la ley 11.934, el 12.3.2012 solicitó al Director General de Recursos Humanos del Ministerio de Educación ser titularizado en las 8 horas cátedra de Nivel Medio de los Talleres Integrados de Ajedrez; que se le dio intervención a la Junta de Escalafonamiento de Educación Secundaria, Zona Norte, la que rechazó el pedido de titularización, llamando a la asignatura Ajedrez “terminalidad ficticia”, y agregando que el título de Bachiller en Informática no menciona entre sus competencias a algún “cargo o espacio denominado ‘ajedrez’”.
Concluye que los argumentos utilizados pretenden desplazarlo de la condición del inciso b), del artículo 2, de la ley 11.934; que, asimismo, se guarda silencio respecto a la condición del inciso a) del mencionado artículo; y que para tener motivación suficiente se debió tratar en cabeza de quién está la responsabilidad de que la condición del inciso a) sea de obtención imposible, sin embargo “escondiéndose en un análisis literal, mecanicista, se queda con el conteo al 31.12.2000 (un año, ocho meses y cinco días de antigüedad -con desempeño ininterrumplido que continúa hasta el presente-) refiriendo a [su] antigüedad”.
Insiste en que al resolver como lo hizo, la demandada “marcha contra el espíritu de la ley, su interpretación histórica y dinámica, permanece en una interpretación estática que no tiene en cuenta la diferencia de significación que tiene el hito ’31 de diciembre de 2001′ al momento de nacimiento de la ley con la que tiene más de una década despúes, varias veces colectada la ‘antigüedad’ bienal exigida (circunstancia que satisface plenamente el espíritu de la ley y su interpretación dinámica y útil)”.
Observa que su petición fue dirigida a la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de Educación, la cual halló competente para el tratamiento a la Junta de Escalafonamiento de Educación Secundaria; que resulta “disparatado” lo afirmado por la Junta en torno a que las horas que desempeña “corresponden a una terminalidad ficticia, sin asignación de curso ni división, no quedando establecido que pertenezcan al Nivel Secundario, Polimodal, Medio o Técnico y estén, por lo tanto, incluidas en la titularización impulsada por la ley 11.934”; y que es falso que no haya existido titularización en Talleres Integrados, pues el Taller de Astronomía, Coro y Radio sí fueron titularizados.
Expone que interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio en salvaguarda de su derecho a enseñar y aprender, y que sostuvo la ilegitimidad de la decisión por trato desigual y por exigírsele una condición de cumplimiento imposible.
Enfatiza en que no se ofrecieron a concurso las horas de los Talleres Integrados de Ajedrez, ni antes ni despúes de iniciado el proceso de titularización, con lo cual se pretende mantenerlo en un “interinato crónico”; y que mientras se tiene garantizada la excelencia del servicio merced a su capacitación, se lo deja insatisfecho en su derecho a la carrera docente.
Asevera que -contrariamente a lo afirmado por la Junta- las horas cátedra de los Talleres Integrados están incluidas en la titularización de la ley 11.934; y que, en efecto, son hoy docentes titulares aquellos que están a cargo de los Talleres Integrados de Astronomía, Radio y Coro del mismo establecimiento educativo.
Cuestiona lo sostenido por la Junta en torno a que no reunía ni reúne actualmente las condiciones establecidas por la ley, ya que sus términos no han sido modificados; y estima que dicho fundamento “sólo se explica mediante una interpretación sesgadamente literal y estática”; que varios dictámenes de Fiscalía de Estado se han pronunciado a favor del espíritu de la ley; y que si bien la Junta consideró que no eran antecedentes válidos -pues referían a situaciones “muy diferentes” al sub examine- “no es cierto que aquéllos sólo hayan tratado la continuidad en el desempeño […], sino que también atendieron, apartándose de la literalidad legal, la condición ‘antiguedad’”.
Alega que “poco falta para que nos diga que los Talleres Integrados de Ajedrez de la E.M.M. 331, no existen”, refiriéndose a los argumentos utilizados por la Junta; que ni el dictamen de Fiscalía de Estado número 289/13, ni el decreto 3546/13 del Poder Ejecutivo cuentan con motivación suficiente; que tampoco atienden sus agravios relativos a la terminología y los conceptos utilizados por la Junta y a que las horas de los Talleres Integrados no estaban comprendidos en el proceso de titularización.
Añade que esa afirmación se contradice con la realidad de que por lo menos las horas cátedra de los Talleres de Astronomía y Radio sí han sido titularizados; y que, por lo tanto, la solución razonable consistía en titularizarlo, atento que lleva más de catorce años como interino.
Argumenta acerca de que pudo invocarse que la inexistencia de título docente no era su responsabilidad, sino una omisión del Estado provincial; que pudo reconocerse la conformación de un título supletorio con una categoría de “idóneo” -obtenido mediante la capacitación autodidacta, que surge de diversas capacitaciones, elaboraciones y jornadas- más catorce años y medio garantizando la continuidad del servicio y “la obvia fundamentación que necesariamente tuvo su designación allá por el año 1999”; y que tambíen pudo ubicárselo en la condición del inciso c), ya que cumple todas las exigencias del artículo 1 de la ley 11.934, habiendo multiplicado la antigüedad de 2 años exigida.
Agrega que existen dictámenes que consagran soluciones favorables a los docentes, y que “sorprendentemente, después de haberlos invocado en numerosas decisiones, omiten algunos y mutan otros dándoles una interpretación contraria en este caso”.
En ese orden, transcribe -en parte- el dictamen número 1266/04; dice que el reemplazante se encuentra en una situación más precaria que el interino y, sin embargo, siendo interino recibió un trato desafavorable; y que -al igual que en el caso del dictamen citado- cuenta con las 3 circunstancias enunciadas en el artículo 1 de la ley 11.934, esto es: desempeño al 31.12.2000, continuidad hasta la sanción de la ley y continuidad en la vacancia del cargo.
Destaca que el presente constituye un caso no tratado expresamente por el legislador, y que a partir de una razonable interpretación de la normativa debe considerarse implícitamente comprendido en el sistema instrumentado por la ley, pues de lo contrario se incurre en trato desigual.
Advierte que es significativo que la demandada omita citar y ponderar los dictámenes que dieron lugar al decreto 2309/06; expresa que con lo decidido se lo ha dejado inmerso en una situación más precaria que la de un reemplazante; y que se viola el principio de igualdad ante la ley, debido a que se atienden como iguales situaciones que no lo son, pues sólo los docentes interinos con horas cátedra en Talleres Integrados carecen de título docente, habilitante o específicamente supletorio.
Refiere nuevamente a la existencia de trato desigual; insiste en que la condición del inciso a), del artículo 2, no puede cumplirse por omisión del Estado provincial, pues no se le aseguró la posibilidad de obtener un título docente, del nivel y modalidad requeridos; y que, sin embargo, cumple con las tres circunstancias que requiere el artículo 1 de la ley 11.934.
Reitera que, con respecto a la condición del inciso b), del artículo 2, la experiencia se encuentra “más de catorce veces satisfecha”; que “bien pudo ser titularizado computándosele toda su capacitación curricular como título supletorio, ya que no es [por su] negligencia que no exista previsto un medio para obtener el título habilitante específico”; que en otros pronunciamientos el Poder Ejecutivo “hizo mérito a favor del docente de circunstancia no prevista por la ley”; y que la condición del inciso c) también se encuentra cumplida, porque la finalidad de la norma es que al momento de titularizar se posean 2 años antigüedad y desde el 26.4.1999 hasta fines del año 2013 acumuló siete veces aquella antigüedad.
Finalmente, señala que la ley se encuentra vigente y el presente caso debe resolverse atendiendo la situación actual; que se ha efectuado una interpretación irrazonable e inconstitucional de la ley; que “la solución justa impone no aplicar rigurosamente las palabras de la ley con exclusión del indudable espíritu que la anima” y los fines perseguidos con su sanción; que la literalidad de la ley es sólo un paso para acceder a la voluntad del legislador, que es la que prevalece; y que el Máximo Tribunal condena la interpretación literal cuando -como sucede en el sub examine- frustra el objetivo perseguido, lo desvirtúa y vuelve inoperante la norma.
Añade que no se tuvieron en cuenta las explicaciones y aclaraciones efectuadas por los legisladores; que “la intención legislativa según la literalidad fue inicialmente justa, pero el devenir de los tiempos ha hecho, por modificación del contorno existencial, por transcurso del tiempo o por no contemplar todos los casos que debían resolverse (el [suyo] quedó excluido)” que lo planeado por el legislador como justo devenga en una interpretación estática e injusta; y que a partir de “Avico” la Corte federal “prefirió en general una tesitura dinámica”.
Ofrece pruebas; plantea la cuestión constitucional; y peticiona, en suma, se haga lugar a la demanda; con costas.
2. Declarada la admisibilidad del recurso (f. 147), comparece la Provincia de Santa Fe (f. 160) y contesta la demanda (fs. 164/168 vto.).
Luego de efectuar una negativa general de los hechos, y de reseñar la pretensión del actor y los antecedentes del caso, refiere a la improcedencia del recurso.
Al respecto, indica que de las actuaciones administrativas surge que el señor Hase se desempeña en el Taller Educativo Integrado de Ajedrez desde el 26.4.1999 y que cuenta como único título debidamente registrado el de Bachiller en Informática, el que -según lo determinó la Junta de Escalafonamiento- no tiene competencia docente, ni habilitante ni supletoria para el “espacio ‘Ajedrez’”; y que, por lo tanto, el actor no reúne los requisitos que según la ley de titularización debían ser cumplidos por los aspirantes a titularizar, ya sea personal reemplazante o interino.
Recuerda que de conformidad al artículo 1 de la ley 11.934 los requisitos exigibles para la titularización eran: desempeño al 31.12.2000; continuidad en el desempeño hasta la sanción de la ley; y continuidad hasta que el cargo devenga vacante (para el caso de reemplazantes); transcribe el artículo 2 de la invocada norma y afirma que el señor Hase no cumplió con los requisitos legales, pues no cuenta con título habilitante.
Asimismo, observa que el actor no posee la antigüedad exigida por el artículo 2, inciso c), de la citada ley, esto es, dos años al 31.12.2000, ya que en dicha fecha contaba con 1 año, 8 meses y 5 días de desempeño; que el legislador estableció requisitos objetivos que los agentes debían reunir a los fines de poder encuadrarse en la ley, y el hecho de que el recurrente no los cumpla y en consecuencia no se encuadre en los presupuestos de la norma, es una manifestación de la legalidad y legitimidad de la actuación administrativa; y que resolver de otra forma vulneraría la seguridad jurídica y el principio de igualdad de tratamiento de quienes se encuentran en situaciones similares.
En cuanto a la limitación temporal de la ley 11.934, asegura que las comparaciones que realiza el peticionario con casos que -entiende- son similares al suyo, en verdad no lo son; que en los supuestos citados se trataba de personal que contaba con el título correspondiente, y por ese motivo se hizo lugar a la pretendida titularización, pero que ello no sucede en el sub judice, por cuanto el señor Hase sólo podrá cubrir el cargo de manera interina y sin posibilidad de titularizar, debido a que no reúne los requisitos exigidos por la ley.
Rechaza que se haya efectuado una interpretación amplia o extensiva de la ley 11.934 y que Fiscalía de Estado haya tenido dictámenes contradictorios al respecto; y aclara que tan sólo se consideró que el análisis de los casos involucrados en la titularización regulada por la ley 11.934 exigía tener en cuenta además de las normas de esa ley, la voluntad del legislador, y el resto de las normas y principios integrantes del ordenamiento administrativo; y que en la interpretación de la norma debía utilizarse un criterio amplio, con el fin de que la ley sea más abarcativa, esto es que más personas queden beneficiadas por sus alcances, pero que su aplicación no puede ser mantenida de manera indefinida en el tiempo en desmedro de otros derechos del mismo sector e incluso de jerarquía constitucional.
Considera que con tal interpretación sólo se intentó beneficar a aquellos docentes que, con título respectivo, se habrían desempeñado sin solución de continuidad por el término previsto en la normativa aplicable, aunque en distintos establecimientos educativos; transcribe los artículos 16 de la Constitución nacional y 113 de la provincial; y precisa que para garantizar la idoneidad, la ley 8297 establece un su artículo 1 un sistema de concurso para el ingreso en la docencia y para los cargos directivos y de supervisión, a los fines de la titularización respectiva; que la ley 12.356 modificó el artículo 3 de la citada norma, y estableció la periodicidad en los concursos docentes y que la regla general para el ingreso y ascenso en la carrera docente era la realización de concursos.
Sostiene que aquel principio rector no ha sido obviado por la ley 11.934; y que, por el contrario, el carácter excepcional de dicho modo de acceso a la titularidad es reafirmado en ella tanto en el mensaje de elevación número 2418/01, en su discusión parlamentaria, como en su artículo 7.
Alude a que tanto el mencionado mensaje -el cual transcribe en parte- como el debate parlamentario entendieron que la ley 11.934 era una “medida excepcional”; y que en su artículo 7 quedó delimitado el alcance de la titularización automática, la voluntad legislativa de instaurar un régimen de excepción y que, en adelante, el ingreso en la carrera docente y el ascenso sólo se realizaría por concurso.
Asevera que “lo contrario conduciría a desnaturalizar, so pretexto de un régimen adoptado como excepción y ante la necesidad de dar respuestas inminentes y urgentes de definiciones en la situación laboral de los docentes interinos, una serie de derechos de igual o superior jerarquía al invocado en autos”.
Por último, agrega que para garantizar la idoneidad en el ingreso y el ejercicio de otros derechos reconocidos al sector docente que se encontraban condicionados a la titularización de la ley 11.934, la autoridad administrativa expresamente limitó la recepción de pedidos de titularización al 28.2.2007; y que la solicitud del señor Hase es de fecha 12.3.2012.
Ofrece prueba; introduce la cuestión constitucional; y pide, en síntesis, el rechazo de la demanda, con costas.
Abierta la causa a prueba (f. 170 vto.), y producida la que consta en el expediente, alegan las partes sobre su mérito (fs. 297/303 vto. y 305/310 vto.).
Dictada (f. 311 vto.) y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de ser resuelta.
3. De conformidad al artículo 23, inciso a), de la ley 11.330, corresponde emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso.
Al respecto, no se han invocado, ni se advierten, razones que autoricen a apartarse del auto obrante a foja 147 (A. y S. T. 38, pág. 179).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios coincidió con lo expresado por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votó en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Vargas dijo:
Habiendo tomado conocimiento de los autos y existiendo votos totalmente concordantes de dos Jueces, de conformidad al artículo 26 de la ley 10.160 y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, me abstengo de emitir opinión.
A la segunda cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
II.1. Conforme surge del relato efectuado al tratar la cuestión anterior, el actor pretende la titularización en las 8 horas cátedra de Enseñanza Media de los Talleres Integrados de Ajedrez que tiene a su cargo como “interino” en la Escuela de Educación Secundaria Orientada N° 331 “Almirante Guillermo Brown”.
Invoca, a esos efectos, el régimen de titularización establecido por ley 11.934.
La demandada, por su parte, se opone a dicha pretensión con fundamento en que respecto del recurrente no concurren los “requisitos objetivos” previstos en dicho ordenamiento, al carecer aquél de título habilitante o supletorio y de la antigüedad requerida al 31.12.2000 (art. 2, ley 11.934).
Entiendo que le asiste razón al actor, por lo que adelanto mi opinión favorable a la procedencia del recurso.
2. La primera cuestión a dilucidar refiere a la vigencia misma de la ley 11.934.
En este orden, no se observa que la norma tenga expresamente un genérico plazo de vigencia; ni que por una indeterminada decisión de una también imprecisa “autoridad administrativa” (nada de lo cual fue acreditado a pesar de los requerimientos producidos a instancia del actor; fs. 228, 240 y 291) pueda alterarse nada menos que la vigencia de una ley formal; ni, por lo demás, obstar el ejercicio de los derechos adquiridos bajo su inequívoco imperio.
En todo caso, puede admitirse – como lo hizo esta Cámara en autos “Broda” (S. y S. T. 22, pág. 422), que la ley, de conformidad a su artículo 7, “limita su vigencia y reconoce el sistema de concursos”.
Mas no consta en autos ni el llamado a concurso ni el ofrecimiento de las horas cátedra desempeñadas por el recurrente; lo que tampoco ha sido ni siquiera insinuado por la Administración, la que, por el contrario, al 16.3.2015 -esto es, a 16 años de que el actor comenzara el dictado de esas horas cátedra- lo mantenía en esa situación (f. 221).
3. Aclarado ello corresponde analizar la cuestión medular: concretamente, si la situación del actor es susceptible de ser encuadrada en la ley 11.934, en lo que, como adelanté, lleva razón.
a. No es dudoso que su situación resulta inequívocamente captada por la genérica descripción contenida en el artículo 1 de la ley 11.934, del que no puede sin más prescindirse a la hora de establecer tanto la ratio legis de la norma como su ámbito subjetivo de aplicación, cuya amplitud ya ha sido destacada por el Tribunal (“Broda”; citado).
De conformidad al primer párrafo del mencionado artículo 1, “el personal docente que se desempeñaba como interino al 31 de diciembre de 2000 y con continuidad a la fecha de la presente ley en horas cátedra y/o cargos que no impliquen ascenso en la carrera docente […] adquiere la titularidad en el cargo y/u horas cátedra mencionados con todos los derechos, obligaciones e incompatibilidades inherentes a tal condición”.
Pues bien: no se discute en autos que el desempeño del actor en el “Taller Educativo Integrado (Ajedrez)” de la Escuela de Enseñanza Media N° 331 “Almirante Guillermo Brown”, se remonta al 26.4.1999 -primero como reemplazante, luego como interino desde el 1.11.1999-, ni que continuaba en esa situación “a la fecha de la […] ley”, sancionada el 20.9.2001 y publicada el 28.9.2001; todo lo cual se corrobora con las constancias de la causa (ver, en especial, fs. 5, 7, 8 -expte. adm. 00401-0217529-5-; f. 221 de autos).
En este orden, considero que no puede admitirse la conclusión de la Junta de Escalafonamiento Docente de Educación Secundaria, consistente en que las horas cátedra desempeñadas por el actor no están “incluidas en la titularización impulsada por la ley n° 11.934” por corresponder a una “Terminalidad Ficticia, sin asignación de curso ni división”.
Efectivamente, tal afirmación no surge del respectivo dictamen (fs. 24/25, expte. adm. cit.) sino recién de la notificación del mismo (fs. 35/36, expte. Adm. cit.)-; pudiéndose agregar que ni el Poder Ejecutivo en el acto impugnado (decreto 3546/13), ni la demandada en esta sede, han insistido sobre esa cuestión.
Por el contrario, los fundamentos del rechazo transitan exclusivamente por la falta de concurrencia de los requisitos previstos en la ley 11.934, lo que -naturalmente- supone su genérica aplicación al supuesto de autos.
Sin perjuicio de ello, dicha “Terminalidad Fictica” -al margen de qué órgano le otorgó esa denominación- no fue obstáculo para titularizar por aplicación de la ley 11.934 a docentes de otras terminalidades de ese tipo: tal el caso de “Astronomía” y “Radio”, según surge de la constancia de foja 37 (expte. adm. cit.) y conforme lo admitió finalmente la propia Junta de Escalafonamiento (disposición 1351/12; fs. 62/65, expte. adm. cit.), aunque, esta vez, con el fundamento de que aquellos agentes cumplían la antigüedad exigida por la ley, lo que -como se dijo- supone su aplicabilidad incluso a esas terminalidades.
b. Ahora bien, tampoco es dudoso que la aplicación literal del artículo 2 de la ley 11.934 sería contraria a la procedencia del recurso.
En efecto, al carecer el actor de título docente para el nivel, modalidad y cargos u horas cátedra que ocupa [art. 2, inc. a), ley 11.934], y de título con competencia habilitante o supletorio [art. 2, inc. b) ley 11.934], resultaría aplicable el inciso c) de la norma, según el cual debían cumplirse dos años al 31.12.2000, contando el recurrente a esa fecha con una antigüedad de un año, ocho meses y cinco días.
Sin embargo, entiendo que tal lineal razonamiento, que fue seguido por la Administración y mantenido en esta sede por la demandada para desestimar el derecho postulado por el actor, prescinde absolutamente de las particularidades del caso, tan especiales como lo es la actividad de aquél.
Concretamente, considero que la situación del señor Hase no puede ser analizada a la luz del mencionado inciso c) del artículo 2 de la ley 11.934, por cuanto esta norma evidentemente supone la efectiva posibilidad de obtener alguno de los títulos mencionados en los incisos a) y b); lo que en el caso resulta -tal como lo afirma aquél- de cumplimiento imposible.
Al respecto, la Dirección Provincial de Educación Secundaria informa a foja 261 que “no obran en esta Dirección […] registros de dictados de cursos para profesores de Talleres Integrados de Ajedrez, ni de Ciclo de Formación Complementaria para la Educación Tecnológica y Artística: Plástica y Música”.
Asimismo, la Secretaría de Innovación Educativa y Relaciones Institucionales precisa el alcance del mencionado Ciclo de Formación Complementaria, señalando que comprende a quienes no poseen los títulos exigidos por la normativa vigente para dar clases pero que están inscriptos como suplentes y a quienes se desempeñan como titulares sin haber logrado la competencia docente en Educación Tecnológica y Educación Artística, pero aclarando expresamente que “con relación al Sr. Salim Ricardo Hase y los Talleres Integrados de Ajedrez a su cargo, no se registran en este organismo antecedentes relacionados con su inclusión en el mencionado Ciclo de Formación” (f. 262).
Por su parte, el testigo señor Codesal -docente de ajedrez-, en relación a la pregunta de “si sabe si en el servicio educación de la Provincia de Santa Fe o en algún otro lugar en la República Argentina, se ofreció, en el lapso que va desde 1990 a la fecha, algún curso que otorgue título docente, habilitante o supletorio válido para la enseñanza del ajedrez”, contesta “que no, no hay título habilitante o supletorio”; y respecto a “si sabe si existe o existió previsto por la Provincia de Santa Fe, algún cursado que otorgue título docente, habilitante o supletorio para la enseñanza y praxis de los talleres integrados de ajedrez que tiene a su cargo el actor”, contestó “que no, tampoco”.
Es más, en punto a esta última pregunta, el testigo señor Pigatto -también docente de ajedrez-igualmente contestó por la negativa, aunque agregando que “de hecho, es un tema que me interesaría, ya que la enseñanza de ajedrez en la escuela industrial superior de la que soy docente funcion[a] como taller” (f. 256).
En tales condiciones, la situación del recurrente no podría razonablemente ser equiparada a la de quienes no se han esforzado en obtener un título a pesar de tener concretas posibilidades de lograrlo, supuesto este en el que la exigencia de los dos años puede -en el sistema de la ley- substituir tal ausencia de título a los fines de la idoneidad, frente a quienes cuentan con el respectivo título y podrían aspirar a una titularidad.
En suma, el actor, respecto de quien la demandada afirma -de un modo en principio contrario a lo establecido en el artículo 113 de la Constitución provincial- que “sólo podrá cubrir el cargo de manera interina” (f. 166 vto.), recibió el trato de quienes, pudiendo obtener un título, no lo hacen; y tal como si tuviese que competir con otros docentes de su asignatura que tienen título, lo que ya se ha dicho no es posible.
Por ende, y como bien lo afirma el recurrente, se trató como iguales -e incluso con invocación del artículo 16 de la Constitución nacional- a situaciones que claramente no lo son.
El caso, pues, puede razonablemente ser equiparado al supuesto previsto por el legislador en el artículo 2, inciso b, de la ley 11.934: personal con título habilitante o supletorio con un año de antigüedad al 31.12.2000.
Para así concluir, no constituyen obstáculo los criterios mencionados por la demandada -y seguidos por la Cámara en los citados autos “Broda”- acerca del carácter excepcional del sistema de titularización pergeñado por la ley 11.934; ni -menos aún en el caso- lo invocado por aquélla en orden a los concursos docentes para titularizar, y su necesaria periodicidad.
Es que el mencionado carácter excepcional de la ley 11.934 es predicable en relación a los procedimientos concursales concebidos como mecanismos generales y normales de selección del personal público (docente o no), lo que sin embargo no obsta a que el Tribunal pueda también excepcionalmente considerar encuadrable en ese régimen a una igualmente excepcional situación; máxime cuando la posición de la demandada en definitiva se resuelve en exigir, no sólo un requisito de imposible cumplimiento -títulos que no ha ofrecido ni pueden obtenerse-, sino concursos periódicos que -como se adelantó- tampoco demostró haya substanciado respecto de las horas cátedra desempeñadas por el actor desde el año 1999.
Desde luego, la solución que se propone tampoco implica establecer o determinar competencias de títulos: no lo pudo hacer la Junta de Escalafonamiento en el caso (resolución 1351/12, considerandos 16 y 17), menos aún podría decidirlo esta Cámara; la que en cambio sí puede interpretar razonablemente un ordenamiento en función de su ratio (que, como se dijo, impone la consideración de “un criterio amplio en torno al alcance subjetivo”; “Broda”, citado), y a la luz de los principios que informan el ordenamiento, en especial, la igualdad y la estabilidad docente.
Es más, al margen de las también limitadas posibilidades del Tribunal en orden a valorar las aptitudes de los agentes públicos, no puede en el sub judice sino suponerse -dada la absoluta objetividad del dato- que si al actor le fue otorgado por la demandada un reemplazo primero y un interinato después por un lapso que actualmente alcanza casi a los dieciocho años, sin llamar a concurso ni ofrecer las respectivas horas cátedras, es por su idoneidad.
Aspecto este que, por lo demás, en ningún momento fue cuestionado por la demandada, la que ni en sede administrativa, ni en esta judicial, refirió a los numerosos antecedentes aportados por el actor, los que incluyen -además de, por ejemplo, más de cuarenta intervenciones como docente de ajedrez en eventos nacionales y de la provincia-, la aprobación de un “Curso de Capacitación Pedagógica Ajedrecística para Profesores de Ajedrez”, certificado por el propio Ministerio de Educación de la Provincia (fs. 41/43), y constancias de su desempeño como docente universitario de la asignatura electiva “Iniciación al Ajedrez” en la Universidad Nacional del Litoral (fs. 177/212).
4. En tren de abundar, considero que a igual conclusión favorable a la procedencia del recurso se arriba si se analiza el caso a la luz del vicio, igualmente propuesto por el recurrente, de insuficencia en la motivación.
En efecto, es evidente que la Administración, en el caso, se abroqueló en la falta de concurrencia de los requisitos objetivos previstos en la ley 11.934, sin considerar las particulares circunstancias -anteriormente analizadas- que suficientemente justificaban disponer la pretendida titularización del actor.
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios expresó similares fundamentos a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votó en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Vargas dijo:
Conforme el criterio sustentado al tratar la cuestión anterior, me abstengo de emitir opinión. A la tercera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar procedente el recurso interpuesto, y anular los actos impugnados. En consecuencia, reconocer el derecho del actor a la titularización en las ocho horas cátedra de Enseñanza Media de los Talleres Integrados de Ajedréz en la Escuela de Educación Secundaria Orientada N° 331 “Almirante Guillermo Brown”; con costas. Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se efectúen las estimaciones pertinentes.
Así voto.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y así votó.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Vargas dijo:
Conforme el criterio sustentado al tratar las cuestiones anteriores, me abstengo de emitir opinión.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo Nº 1 -integrada- RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso interpuesto, y anular los actos impugnados. En consecuencia, reconocer el derecho del actor a la titularización en las ocho horas cátedra de Enseñanza Media de los Talleres Integrados de Ajedréz en la Escuela de Educación Secundaria Orientada N° 331 “Almirante Guillermo Brown”; con costas. Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se efectúen las estimaciones pertinentes.
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.
Fdo. LISA. PALACIOS. VARGAS (art. 26 ley 10.160)
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