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JURISPRUDENCIAResponsabilidad del estado. Empleo público. Indemnización. Características
Se confirma la sentencia impugnada que hizo lugar a la pretensión indemnizatoria por el cese de la contratación de la actora durante 23 años bajo la modalidad de contratación temporaria. Ello, en virtud de que el juez a-quo resolvió la cuestión planteada de acuerdo al marco normativo que rige la cuestión, a la prueba arrimada a la causa y a la jurisprudencia imperante en la materia, sin que los agravios formulados por la recurrente tengan entidad suficiente para conmover lo resuelto en la instancia de grado.
En la ciudad de General San Martín, a los 13 días del mes de marzo de 2018, se reúnen en acuerdo ordinario los Sres. Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, estableciendo el siguiente orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: Hugo Jorge Echarri, Ana María Bezzi y Jorge Augusto Saulquin, para dictar sentencia en la causa Nº 6555/2017, caratulada “Triador María Claudia c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión Anulatoria”.
ANTECEDENTES
I.- A fs. 613/642 el Señor Juez a cargo del Juzgado de primera instancia en lo Contencioso Administrativo n° 2 de San Isidro dictó sentencia en las presentes actuaciones “1.- Haciendo lugar parcialmente a la demanda interpuesta por la Sra. María Claudia Triador contra la Municipalidad de San Fernando, y en consecuencia: (i) Hacer lugar a la pretensión indemnizatoria, condenando a la demandada a abonar a la actora la suma equivalente al resarcimiento previsto en el art. 24 inciso 2) Ley 11757 (computando a esos efectos el período entre la designación de la actora como agente del comuna, el día 01/04/1993 según Decreto n° 23802/93 -cfr. fs. 472-, hasta su egreso, el día 31/12/15) a la que se le agregarán los intereses que se calcularán conforme lo expuesto en el considerando 8º. (ii) Declarar la nulidad del Decreto nº 3352/15 de fecha 29/12/15 suscripto por el Sr. Intendente Municipal Interino (cfr. consid. 6º) y condenar a la demandada a abonar a la accionante en concepto de daño moral la suma de $10.000 con más los intereses que se calcularán conforme lo expresado en el considerando 8°) (iii) El monto que resulte de la liquidación que con tales pautas se practique, deberá ser abonado dentro de los sesenta días (art. 163 de la Constitución provincial). 2.-Rechazar el planteo efectuado por la actora en relación a la insalubridad de la tarea (cfr. consid. 7º) 3.- Imponiendo las costas a la parte demandada, Municipalidad de San Fernando, atento su condición de vencida (art. 51 inc. 1 del C.C.A.).4.- Difiriendo la regulación de honorarios hasta quedar firme la presente (art. 51 DL 8904). REGÍSTRESE. NOTIFÍQUESE por Secretaría.”
Para resolver del modo indicado, el juez a-quo estableció en primer término el marco normativo aplicable, determinando que correspondía analizar el caso de autos a la luz de las previsiones normativas de la ley 11.757 en tanto la última designación de la actora había sido formalizada al amparo de dicha norma a la vez que la relación de empleo con la comuna lo había sido casi en su totalidad regida por ella. Agregó que, sin embargo, la aplicación de una u otra norma no alteraba en sustancia la solución del proceso ni la validez del acto que implicó el egreso de la actora.
Sentado ello, tuvo en consideración que la actora inició la causa con el objeto de que se revocara el decreto N° 3352/15 por medio del cual se había dispuesto la no renovación de su contrato como personal de planta destajista cuyo vencimiento operaba el 31/12/15, solicitando además indemnización por los daños y perjuicios irrogados producto de la desviación de poder que la que -según alegó- había actuado el municipio al recurrir a “figuras jurídicas para encubrir un trabajo de planta permanente” y daño moral. Agregó que también reclamaba que la accionada debió haberle abonado sus haberes teniendo en cuenta la insalubridad de su tarea como así también la readecuación de los aportes al IPS en su consecuencia.
Señaló que la actora sostuvo que trabajó ininterrumpidamente a lo largo de 23 años para la comuna como técnica radióloga realizando tareas inherentes al giro normal ordinario del hospital y que el municipio contrarió la finalidad legal de la contratación de empleados de planta temporaria al utilizar figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepciones con la desviación de poder consistente en encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado, emparentándolo con los precedentes de la CSJN Ramos y Cerigliano. Relató también que la actora sostuvo la invalidez del Decreto N° 3352/15 en haberse fundado en una norma derogada (ley 11.757) y en que jamás se fijaron claramente los objetivos que habrían sido incumplidos por su parte, habiendo cumplido siempre con las labores a su cargo en forma eficiente y no recibiendo queja alguna de sus superiores.
Agregó que el municipio demandado sostuvo que la relación laboral que lo unía con la accionante era de empleo temporario sin estabilidad y que a través de sucesivos decretos fueron renovándose y/o extendiéndose los contratos de personal temporario; y que en ejercicio de la potestad de organización del personal, se había decidido en forma legítima la no renovación del contrato en atención al carácter esencialmente extinguible del vínculo. Señaló también que la comuna sostuvo que el reclamo formulado a tenor del precedente Ramos no podía prosperar así como tampoco la pretensión de resarcimiento del daño moral por falta de prueba y que en cuanto al reconocimiento de las tareas como insalubres no podían ser abonadas por no haber sido reconocidas por la autoridad competente como tales.
Delimitada la posición de las partes, el magistrado de grado reseñó lo que surgía de las constancias de autos para luego ingresar en el tratamiento del planteo efectuado respecto del uso indebido de la modalidad contractual en que habría incurrido la comuna. A tal fin, transcribió los artículos pertinentes de las leyes 11.757 y 14.656 en relación con las distintas plantas de personal y destacó que no había controversia entre las partes en que la actora mantuvo un vínculo con la comuna bajo la modalidad de personal temporario con sucesivas renovaciones desde 1993 a 2015.
En ese marco, recordó -con cita de distintos fallos- que la SCBA ha sostenido reiteradamente que como regla general el personal de planta temporaria participa de un status de excepción no poseyendo más derechos que los previstos de modo expreso o razonablemente implícito en el régimen jurídico que ha disciplinado su incorporación y desempeño en la relación de empleo; que tales agentes no poseen más estabilidad que la que surge del acto de designación; que los agentes de planta temporaria no pueden consolidar una relación de empleo estable ni aspirar a ejercer un derecho a ella por transformación de la situación de revista; y que no se requiere que las tareas del personal temporario difieran en su naturaleza, sino que basta la transitoriedad de su requerimiento.
Sentado ello, destacó que ello no eximía al juzgador de analizar en cada caso la legitimidad y razonabilidad del comportamiento estatal y que la doctrina citada no podía ser aplicada automáticamente prescindiendo de las particularidades del caso. Destacó que en esa línea fue discurriendo la CSJN a tenor de lo decidido en las causas Ramos, Sánchez y Cerigliano, y la SCBA en Villafañe, Carrizo, Colombo y Maza Vergara, entre otras. Postuló que en el primero de dichos fallos -seguido luego por los restantes- se concluyó que la Administración había utilizado figuras autorizadas legalmente para casos excepcionales con evidente desvío de poder al encubrirse una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado, generando una legítima expectativa en el agente de permanencia laboral tutelada por el art. 14 bis CN. Destacó que la CSJN dejó establecido que ello no implicaba la modificación de la situación de revista por el mero transcurso del tiempo, correspondiendo una reparación de los perjuicios derivados del ilícito pero no podía solicitarse la reincorporación ni la aplicación de un régimen laboral específico para el cálculo indemnizatorio.
Seguidamente, el magistrado a-quo sostuvo que las constancias arrimadas, la prueba documental y testimonial producida formaban suficiente convicción en el sentido de que la demandada utilizó en forma inadecuada una modalidad contractual orientada a cubrir una necesidad estacional de tiempo determinado. Y afirmó que si bien no existía en el régimen aplicable una regla específica en cuanto al término de duración de los convenios o un plazo máximo de prestación de servicios bajo la modalidad temporaria, la regulación trasuntaba la noción de especificidad y transitoriedad.
En esas condiciones, concluyó que surgía en forma clara que la tarea llevada a cabo por la actora -técnica radióloga en el Hospital Zonal General de Agudos “Petrona V. de Cordero” de San Fernando- desde su ingreso como personal contratado hasta la cancelación de su designación fueron destinadas a atender las necesidades que surgen diariamente en dicho centro de salud, tareas propias de los agentes de planta permanente. Adicionó a ello que, de conformidad con lo que surgía de las declaraciones testimoniales, la actora fue designada para cubrir el cargo del técnico radiólogo Mazeiro.
El juez a-quo señaló también que la actora fue designada en el año 2011 como planta permanente con un régimen laboral de 30 hs. semanales, acto que fue luego revocado, y destacó que tal hecho no modificaba la solución del caso.
Concluyó que de lo expuesto se desprendía que las tareas realizadas por la actora se correspondían con las necesarias y habituales para el funcionamiento del servicio de radiología que nosocomio donde la Sra. Triador prestaba tareas, y que, si bien ese dato no determinaba la configuración del desvío de poder, coadyuvaba, junto con otras circunstancias a sostener el temperamento invalidatorio en el caso.
Seguidamente, sostuvo que de la compulsa del legajo de la actora se desprendían los siguientes elementos relevantes a fin de poner de manifiesto la ausencia de temporalidad en el vínculo entre las partes: a) las sucesivas y continuas designaciones y renovaciones como personal temporario para prestar tareas en el Servicio de Radiología del Hospital Zonal General de Agudos “Petrona V. de Cordero” de San Fernando desde 1993 hasta 2015; b) las constancias de solicitud de licencia anual ordinaria, indicando en la última una antigüedad de 22 años y 7 meses y de las que surgía aumento de días conforme la mayor antigüedad registrada; y c) la exigencia de un título terciario para el puesto ocupado.
En ese marco, el juez de grado señaló que la comuna no brindó soporte probatorio al carácter independiente de las tareas realizadas por la actora alegado en su contestación de demanda; quedando demostrado, por el contrario, que el vínculo se prolongó en el tiempo con elementos objetivos para originar una expectativa legítima de permanencia laboral en el agente. Agregó a ello que la documentación glosada en autos demostraba que el vínculo, durante su desarrollo, exhibió varias características típicas de una relación estable como la concesión de licencias en base a la antigüedad y la exigencia de título de técnica radióloga. Destacó al respecto que en el precedente Ramos, además del aspecto temporal del vínculo, se consideraron otros aspectos relativos a las tareas, la calificación anual, el reconocimiento de la antigüedad y que se beneficiaba con los servicios sociales de su empleador.
Sostuvo que si se entiende por personal transitorio o no permanente el que será destinado exclusivamente a la ejecución de servicios, explotaciones, obras o tareas de carácter temporario, eventual o estacional, que no puedan ser realizados por personal de planta permanente, la duración del vínculo, junto con la especificidad de las tareas y demás circunstancias enunciadas, evidenciaban un irrazonable encuadre jurídico de la relación que no se correspondía con la naturaleza de los distintos actos de designación como agente temporario.
En suma, concluyó que las circunstancias analizadas demostraban que la demandada utilizó un sistema provisorio con un fin diferente al contemplado por el ordenamiento jurídico, desvirtuándose la transitoriedad que surgía del acto de designación. Y que podía colegirse que la conducta de la Administración había generado además en la Sra. Triador una expectativa de permanencia laboral, lo que determinaba el sentido favorable del resarcimiento pretendido. En cuanto a la fijación del importe de la indemnización, ante la falta de previsiones legislativas específicas, sostuvo -con cita de jurisprudencia de la SCBA- que debía acudirse a una solución que por analogía reparara debidamente los perjuicios causados, respetando el principio de suficiencia. En esas condiciones, entendió que correspondía apuntar a las directrices que otorgan una solución razonable y equitativa previstas en el Estatuto del Personal Municipal (art. 24 inc. 2° ley 11.757), por lo que dispuso que correspondía condenar a la demandada a abonar una suma equivalente al resarcimiento previsto en el art. 24 inc. 2° de la ley 11.757, computando el período entre la designación de la actora como agente de la comuna y su egreso, con más intereses.
Seguidamente, ingresó en el tratamiento del planteo incoado en relación con la ilegitimidad del Decreto N° 3352/15 por el que se dispuso la no renovación de su contrato.
Luego de referirse a los fundamentos esgrimidos por la actora al cuestionar el acto en sede administrativa, señaló que teniendo en vista la normativa y principios que regulan las diversas modalidades de empleo público municipal, la facultad de la Administración de limitar las funciones en forma discrecional no puede ser justificativo de su conducta arbitraria, ni bastaría con solo alegar razones de servicio para poner fin anticipadamente a una designación ni escudarse en ellas para disponer una cesantía encubierta.
En ese marco, sostuvo que respecto de la alegada falta de motivación del Decreto en cuestión, que tornaría al acto en ilegítimo, el mismo establece como motivo de la no renovación que “el agente no cumplió con los objetivos previstos”, pero que, sin embargo, del expediente administrativo no surgía constancia alguna acerca de objetivos específicos ni del cumplimiento o insatisfacción de los mismos. Se refirió a la motivación de los actos administrativos con cita de jurisprudencia. Destacó también que en el último acto de designación no surgían objetivos o requisitos en relación al puesto de trabajo de la actora, así como que de los sucesivos actos de designación y renovación se desprendían sus funciones, las que eran cumplidas en forma eficaz por la actora -según las declaraciones testimoniales y también se corroboraba con la usencia de sanciones en su legajo personal.
Asimismo, sostuvo que aun de inferirse que la falta de idoneidad de la agente de cara a los requisitos del puesto de trabajo se emparentara con el supuesto de “razones de servicio”, tampoco resultaría válido el comportamiento formal de la Administración. Citó jurisprudencia de esta Alzada en apoyo de tal afirmación y de la CSJN.
Afirmó que, resultando ilegítimo el acto en cuestión, correspondía analizar la procedencia y alcances de la pretensión resarcitoria formulada. Al respecto, señaló que el caso no se encuadraba en las cancelaciones “ante tempus”, por lo que no existía el presupuesto necesario para generar una indemnización por falta de percepción de salarios no percibidos, en tanto el contrato se extinguió por vencimiento de plazo; pero que distinto era el caso del reclamo de una indemnización por daño moral.
En tal sentido, sostuvo que correspondía aplicar la doctrina seguida por esta Alzada tomada del criterio de la SCBA, que tiene dicho que en casos como el de autos en que el acto de no renovación del contrato se encuentra viciado en su motivación, se presume la existencia del daño moral, toda vez que no cabe duda acerca de que la separación provoca en el damnificado intranquilidad y sufrimientos. Agregó que dicha circunstancia debía tenerse por demostrada por el solo hecho de la acción antijurídica, incumbiendo al responsable de ésta acreditar la existencia de una situación objetiva que excluya el daño moral.
En función de ello, entendió que ante la falta de elementos para justificar la cuantía del agravio moral, correspondía estimar la indemnización en tal concepto en la suma de $ 10.000 más intereses.
Luego, ingresó al último reclamo, consistente en el pago del salario como tarea insalubre y, consecuentemente, el ingreso de los aportes al Instituto de Previsión Social, tomando como base dichos haberes.
Señaló que a los fines de resolver el planteo no podía soslayarse que de acuerdo con la Ley N° 10.149, la Subsecretaría de Trabajo dependiente del Ministerio de Acción social es el órgano competente para entender en materia de Trabajo en la Provincia de Buenos Aires y para declarar insalubres él o los lugares de trabajo que no se ajusten a las normas básicas sobre seguridad, salubridad e higiene. Agregó que, siguiendo el criterio de esta Alzada en la causa Lobosco, no podía sino interpretarse que el legislador quiso poner en cabeza de la Provincia la facultad de declarar insalubre los lugares de trabajo. De allí derivó el juez de grado que es resorte de la Subsecretaría de Trabajo y no de la comuna demandada declarar la mentada condición respecto de lugares, tareas o ambientes de trabajo.
En ese marco, recordó que incumbe a la actora la carga de demostrar los hechos en que sustenta su reclamo, y que de las constancias de autos y la prueba producida nada surgía en relación a la comprobación de las alegadas consecuencias en la salud de la actora de la insalubridad de la tarea invocada en la demanda, ni que por exigencia normativa la comuna debiera abonar a la actora un suplemento por tarea insalubre. Agregó a ello que, efectuada una exhaustiva búsqueda normativa, no surgía la existencia de un acto estatal que declarara que las tareas realizadas por la actora fueran declaradas de carácter insalubre, así como también que siempre laboró una jornada reducida de 30 horas semanales.
Finalmente, estableció que los intereses respecto de las sumas reconocidas deben calcularse mediante la utilización de la tasa pasiva más alta fijada por el Banco de la Provincia de Buenos Aires para la captación de depósitos a plazo fijo a 30 días durante los distintos períodos de devengamiento, desde el día siguiente a la fecha de finalización de la relación laboral y hasta su efectivo pago.
II.- Contra dicho pronunciamiento, a fs. 647/649 vta. la comuna demandada interpuso recurso de apelación.
En primer lugar, se agravió que el juez de grado entendiera que en el caso existió una desviación de poder. Sostuvo al respecto que ello era totalmente erróneo y destacó que no existe norma alguna que impida a la comuna efectuar contrataciones en forma indeterminada. Afirmó que la CSJN diferencia la legalidad de la contratación temporaria en forma indeterminada de aquel supuesto como el caso Ramos donde había existido tal desviación por la renovación del contrato más allá de los plazos establecidos en el decreto reglamentario. Agregó que el caso de autos se asemeja a la regla establecida en el caso Sánchez donde no habría existido tal desviación por cuanto la reglamentación no establecía límites a la renovación periódica ni a la realización de tareas propias de la actividad de la dependencia donde se desempeñaba la actora. Destacó que conforme surgía del Decreto N° 3352/15, sólo se anotició la no renovación del contrato de modo que no se extinguió la relación ante tempus.
En segundo término, se agravió de la indemnización conferida. En este aspecto, reiteró el cuestionamiento a la aplicación de la doctrina del caso Ramos y destacó que la indemnización sólo puede proceder si existe una desviación de poder, lo que volvió a negar refiriéndose nuevamente a la inexistencia de normativa que impida las contrataciones sucesivas como personal temporario. Sostuvo que el quehacer de la Sra. Triador a lo largo de la contratación temporaria no podía jamás alterar o crear un derecho que la ley no otorga, y que los testimonios no pueden tampoco resultar útiles para modificar el carácter temporario de la relación laboral. Afirmó que el Poder Judicial no puede interferir en la oportunidad, mérito o conveniencia de los actos de gobierno. En definitiva, señaló que no corresponde abonar a la actora suma alguna en concepto de indemnización por resultar los actos atacados legítimos y conforme a derecho.
Como tercer agravio cuestionó que el juez a-quo se refiriera a la baja de la actora, señalando que el Decreto N° 3352/15 no habla de baja sino de no renovación. Sostuvo que el plazo de finalización del contrato era conocido de antemano por la actora y que la existencia o no del decreto en cuestión no hubiera cambiado en nada la suerte de la contratación de la actora. Agregó que, en todo caso, la actora debería haber solicitado la nulidad del decreto de designación que tenía en su articulado el plazo de finalización de la contratación. Finalmente, destacó que la baja de la agente no radicaba en que no hubiera cumplido los objetivos sino por vencimiento del contrato.
Por último, en cuanto al quantum de la indemnización, transcribió un párrafo de la sentencia, citó jurisprudencia y sostuvo que no habiendo quedado acreditado en autos que la finalización del contrato sea producto del Decreto N° 3352/15 y conforme el caso Sánchez, no resultaba ajustado a derecho reconocer una indemnización al accionante.
III.- A fs. 650 el juez a-quo ordenó correr traslado del recurso a la contraria, quien lo contestó a fs. 651/655, solicitando su rechazo.
IV.- A fs. 656 vta. el magistrado de grado dispuso la elevación de las actuaciones a esta Cámara para el tratamiento del recurso de apelación deducido, siendo recibidas a fs. 656 vta.
V.- A fs. 657 se pasaron los autos para resolver. A fs. 658 y vta. se efectuó el pertinente examen de admisibilidad y se pasaron los autos para sentencia, estableciendo el Tribunal la siguiente cuestión a resolver:
¿Es ajustada a derecho la sentencia apelada?
VOTACION
A la cuestión planteada, el Señor Juez Hugo Jorge Echarri dijo:
1°) Relatados los antecedentes del presente caso, expuestos los fundamentos y la parte resolutiva de la resolución recurrida, mencionados los agravios y efectuado el examen de admisibilidad, procedo a analizar el recurso de apelación interpuesto.
A tal fin, recuerdo en primer término que tal como surge del relato de los antecedentes, el juez de la instancia de grado hizo lugar parcialmente a la demanda interpuesta por la Sra. María Claudia Triador contra la Municipalidad de San Fernando, condenando a esta última a abonar a la actora la suma equivalente al resarcimiento previsto en el art. 24 inc. 2° de la Ley N° 11.757, computando a esos efectos el período entre la designación de la actora como agente de la comuna el día 01/04/1993 según Decreto N° 23802/93, hasta su egreso el día 31/12/15, con más intereses. Asimismo, declaró la nulidad del Decreto N° 3352/15 y condenó a la accionada a abonar a la actora la suma de $ 10.000 en concepto de daño moral más intereses. Por su parte, rechazó el planteo efectuado por la accionante en relación con la insalubridad de la tarea por ella desarrollada.
La actora consintió la sentencia, apelándola únicamente la demandada. Consecuentemente, y de conformidad con los agravios esgrimidos, la cuestión a resolver se encuentra ceñida a determinar a) si en el caso de autos ha mediado desviación de poder por parte de la comuna demandada al mantener una relación de empleo con la actora bajo figuras temporarias durante 23 años, b) la legitimidad del decreto mediante el cual se dispuso comunicar la no renovación de la contratación y c) finalmente, la procedencia o no de la indemnización otorgada por el magistrado a-quo.
2°) Liminarmente, considero imprescindible señalar que en las presentes actuaciones se debate una cuestión de empleo público. En ese contexto es dable señalar que, si bien al momento en que esta causa se decide ha entrado en vigencia la Ley Nº 14.656, lo cierto es que la misma no resulta de aplicación en la especie, en tanto los reclamos efectuados en la presente causa se hallan fincados temporalmente con anterioridad a la entrada en vigencia de aquella (art. 120 Ley N° 14.656, B.O. 06/01/15; art. 69 Ley N° 14.807, B.O. 25/01/16) debiendo aplicarse, en consecuencia, lo dispuesto por la Ley nº 11.757 (conf. esta Cámara in re causa Nº 3943, “Figueroa Daniel Abel c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión restablecimiento o reconoc. de derechos”, sent. del 22/10/15; Nº 4763, “Zaracho Jorge Alberto c/ Municipalidad de General San Martín s/ Restablecimiento o reconocimiento de derechos”, sent. del 29/10/2015; Nº 4814, “Barrios Roberto Adolfo c/ Municipalidad de Daireaux s/ Pretensión anulatoria”, sent. del 19/11/2015 y N° 3409, “Albornoz Ricardo Alfredo c/ Municipalidad de Morón s/ Pretensión de Reconocimiento de Derechos”, sent. del 26/04/2016, entre otras).
Asimismo, y en otro orden, encuentro oportuno señalar que no es preciso que el Tribunal considere todos y cada uno de los planteos y argumentos esgrimidos por las partes, ni en el orden que los proponen, bastando que lo haga únicamente respecto de aquellos que resulten esenciales y decisivos para sustentar debidamente el fallo de la causa. Tal como lo ha establecido el más Alto Tribunal Federal, los jueces no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes, sino sólo aquellos que estimen pertinentes para la solución del caso (CSJN, Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros y este tribunal en causas Nº 3701, “Cañete Atilio Dario y otros c/ Caja de Retiros Jubilaciones y Pensiones de la Pcia. de Bs. As. s/ Pretensión Indemnizatoria”, sent. del 03/09/2013; N° 2271, “AMX Argentina S.A. c/ Municipalidad de La Matanza s/ Pretensión Anulatoria”, sent. del 09/02/2015; N° 5447, “Gianfelice Jorge Mario c/ Dirección General de Cultura y Educación y otros s/ Pretensión Anulatoria”, sent. del 07/12/2016, entre muchas otras).
3°) Sentado ello, encuentro pertinente establecer el marco normativo que rige la cuestión y que resulta relevante para la resolución del caso.
Tal como ha quedado dicho en el considerando que antecede, resulta aplicable en el sub lite la ley N° 11.757 que establece el régimen para el personal de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires.
La mencionada norma, en su artículo 12 dispone que: “El personal alcanzado por el presente régimen se clasificará en: 1. Planta permanente: integrada por el personal que goza de estabilidad. 2. Planta temporaria: que comprende: a) Personal temporario. b) Personal reemplazante. c) Personal destajista. d) Personal contratado por locación de servicios.”
El artículo 92 prevé que “Personal temporario mensualizado o jornalizado son aquellos agentes necesarios para la ejecución de servicios, explotaciones, obras o tareas de carácter temporario, eventual o estacional, que no puedan ser realizados con personal permanente de la administración municipal diferenciándose entre sí por la forma de retribución, por mes o por jornal. Quedan comprendidos en esta clasificación los asesores. El personal de planta permanente que fuere designado como asesor retendrá, mientras desempeñe dichas funciones, el cargo del cual es titular” (el subrayado es propio).
En cuanto a los derechos del personal temporario, el artículo 98 indica que “el personal comprendido en este Capítulo, excepto el que celebrare contrato de locación de servicios conforme el artículo 95° de este régimen, a partir de la entrada de vigencia de la presente ley, tendrá los siguientes derechos sujetos a las modalidades de su situación de revista: 1.- RETRIBUCIONES: a) Sueldo o jornal; b) Por tareas extraordinarias, realizadas fuera de la jornada de labor, que se abonarán de acuerdo con la disposición que rija para el personal permanente; c) Retribución anual complementaria, según lo determine la legislación vigente. d) (Inciso Incorporado por Ley 14406) Las bonificaciones de carácter permanente o transitorio que instituya el Departamento Ejecutivo. 2.- COMPENSACIONES: Serán de aplicación las previsiones contempladas en el artículo 22°. 3.- SUBSIDIOS: Serán de aplicación las previsiones contempladas en el artículo 23°. 4.- INDEMNIZACIONES: Serán de aplicación las previsiones contempladas en el artículo 24° inciso 1). 5.- LICENCIAS Las licencias, con el contenido y el alcance previsto por el artículo 28°, se otorgarán: a) Para descanso anual; b) Por razones de enfermedad; c) Para atención de familiar enfermo; d) Por duelo familiar; e) Por matrimonio. En ningún caso, estas licencias podrán exceder el periodo de designación. 6.- AGREMIACION Y ASOCIACION: Serán de aplicación las previsiones contempladas en el artículo 56°. 7.- ASISTENCIA SANITARIA Y SOCIAL: Serán de aplicación las previsiones contempladas en el artículo 52°. 8.- RENUNCIA: Serán de aplicación las previsiones contempladas en el artículo 53°.”
Por su parte, el art. 99 establece: “Las obligaciones y prohibiciones del personal comprendido en el presente capítulo, serán las previstas en los artículos 58° y 59° respectivamente.”
4°) De conformidad con la normativa transcripta, los agentes de planta temporaria -mensualizados, jornalizados o destajistas- participan de un status de excepción, no poseyendo más derechos que los previstos, de modo expreso o razonablemente implícito, en el régimen jurídico que ha disciplinado su incorporación y desempeño en la relación de empleo (cfr. SCBA causas B. 57.741, «Iori», sent. del 18/02/2004; B. 61.215, «Zocchi», sent. del 01/03/2006; B. 57.551, «Portillo», sent. del 19/09/2007, A. 69.913, «Villafañe”, sent. del 13/11/2012, entre otras, y este Tribunal en causas N° 664 “Rabello Fernando Adrián c/Municipalidad de San Fernando s/ despido”, sent. del 19/09/2006; Nº 823, “Zapata, Marta Cecilia c/ Municipalidad de San Fernando s/ despido”, sent. del 15/2/2007; Nº 818, «Leoni, Marcela Haydée c/ Municipalidad de Vicente López s/ cobro de salarios – indemnización”, sent. del 06/03/2007; Nº 3587, “Maldonado Margarita c/ Municipalidad de Mercedes s/ Pretensión Indemnizatoria – otros juicios”, sent. del 18/06/2013; Nº 4680, “Palanca Ana María c/ Municipalidad de Veinticinco de Mayo y otro/a s/ Pretensión Indemnizatoria”, sent. del 10/09/2015; Nº 3943, “Figueroa Daniel Abel c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión restablecimiento o reconoc. de derechos”, sent. del 22/10/15, entre otras).
A ello cabe agregar que el punto de partida para determinar la naturaleza del vínculo habido entre el agente y la Administración está dado por la modalidad de la designación; sin que la existencia de sucesivas renovaciones del contrato o la antigüedad en el nombramiento con carácter de personal contratado, habiliten a tener por modificada la situación de revista (causas B. 57.741, B. 57.551 y A. 69.913; B. 62.513, «Gundín», sent. del 22/10/2008 y esta Alzada en causas causa Nº 981, “Loustaunau Francisco Juan c/ Municipalidad de Tigre s/demanda contencioso administrativa”, sent. del 02/10/2007; Nº 3943, “Figueroa Daniel Abel c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión restablecimiento o reconoc. de derechos”, sent. del 22/10/15, entre muchas otras).
En el caso de autos, se encuentra debidamente acreditado -de conformidad con lo que surge de la copia del legajo personal de la actora obrante a fs. 280/473- que la actora fue designada como agente de la planta temporaria de la municipalidad demandada en el año 1993 mediante Decreto N° 23802/93 y que tal designación fue luego extendida y renovada a lo largo de tiempo. Asimismo, surge de las constancias de autos -cfr. Decreto N° 1489/11, fs. 306/308- que en el año 2011 la Sra. Triador fue designada en la planta permanente del municipio a partir del 1° de julio de 2011, designación que fue luego dejada sin efecto mediante Decreto N° 2782/11 del 19 de diciembre de 2011 (fs. 16/17); que posteriormente, mediante Decreto N° 39/15 (fs. 10/11) se dio por culminada la designación de la actora en carácter de personal temporario y se la designó en calidad de personal destajista desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2015. En esas condiciones, no caben dudas que -con excepción del corto período en que la actora revistó en la planta permanente- la Sra. Triador siempre formó parte de la planta temporaria del municipio, sin que se modificara la naturaleza de la relación mediante acto expreso alguno a lo largo de su extensa vigencia.
La SCBA, en las causas B. 57.741, «Iori», sent. del 18/02/2004 y B 57.235, “De la Faba”, sent. del 02/11/2005, donde la actora reputaba de arbitraria la calificación estatutaria dispuesta por la Administración (conf. considerando VIII), el Dr. Soria -por la mayoría- dijo: “En el marco establecido por su condición jurídica de agente de planta temporaria, la actora no ha podido consolidar una relación de empleo estable ni aspirar a ejercer un derecho a ella por transformación de la preexistente situación de revista. Por tal razón, deviene impropio contar el tiempo de servicios que ha prestado bajo tal régimen, a los fines de pretender modificar la naturaleza de su situación estatutaria…”.
Asimismo, la SCBA ha expresado que: “el art. 7º de la ley 11757 requiere un acto de designación expreso para desempeñar un cargo de planta permanente (…) previo cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y luego del procedimiento establecido al efecto (arts. 4 y 5 norma citada), amén de condicionar el dictado de dicho acto a la existencia de la vacante correspondiente” (SCBA, causa B 57.365, “Martínez, María Isabel c/ Municipalidad de Olavaria s/ demanda contencioso administrativa” sent. del 07/06/2000, voto en mayoría del Dr. Hitters). Además, en ese orden, ha precisado también que “no es aplicable al personal de planta temporaria lo dispuesto por el Estatuto para el Personal de las Municipalidades con relación a la adquisición automática del derecho a la estabilidad en el cargo una vez vencido el período de prueba sin que exista oposición a su permanencia en el plantel municipal, pues aquel personal si bien goza de determinados derechos que lo equiparan al personal de planta permanente, no goza del derecho a la estabilidad (B 56457 “Hermosilla”, sent. Del 2/VIII/2000)” (SCBA, B 60.405, “Ludueña de Andrade“, sent. del 22/03/2006).
5°) Reseñada la normativa que regula la materia y la interpretación de la misma efectuada por nuestro Máximo Tribunal provincial y seguida por esta Alzada, no puedo dejar de referirme a los precedentes jurisprudenciales tanto del Cimero Tribunal Federal como de la SCBA en la materia que, sin dejar de reconocer el principio general en la materia que impide la mutación de relaciones temporales en permanentes con estabilidad por el mero transcurso del tiempo, han reconocido -bajo ciertas condiciones- una reparación económica a los agentes de planta temporaria desvinculados luego de una prolongada relación laboral.
En este sentido, cabe citar en primer término el caso “Ramos” (Fallos 333:311, sent. del 06/04/2010) en el que la CSJN tuvo en consideración que la demandada contrató al actor por el lapso de 21 años en abierta violación de la norma que regía dicha relación y establecía un plazo máximo de 5 años y que las tareas realizadas por el agente carecían de la transitoriedad que suponía el régimen de excepción al que se encontraba sometido. En esas condiciones, el Alto Tribunal estableció que tales circunstancias permitían concluir que “la demandada utilizó figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado” (el subrayado me pertenece). Y sostuvo que “el comportamiento del Estado Nacional tuvo aptitud para generar en Ramos una legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el ‘despido arbitrario’”, extrayendo de allí que “la demandada ha incurrido en una conducta ilegítima, que genera su responsabilidad frente al actor y justifica la procedencia del reclamo indemnizatorio”. Sin embargo, la Corte dejó en claro que dicha solución no implicaba sostener que el mero transcurso del tiempo hubiera modificado la situación irregular del actor, no pudiendo solicitar su reincorporación al empleo, ya que ello vulneraría el régimen legal del a función pública y la atribución del Congreso de autorizar anualmente el presupuesto general de gastos de la Administración.
Por su parte, en el caso “Sánchez” (Fallos 333:335), en sentencia recaída el mismo día que la de la causa “Ramos”, el Máximo Tribunal reafirmó la doctrina sentada en el caso antes citado, aun que falló en sentido contrario al actor al entender que no se logró acreditar la desviación de poder consistente en encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado, toda vez que la normativa específica que regía la cuestión autorizaba la contratación de profesionales independientes para desempeñar las funciones asignadas al actor. Por lo tanto, concluyó que “el hecho de que Sánchez realizara tareas típicas de la actividad de la Auditoría General de la Nación no resulta suficiente, por sí solo, para demostrar la existencia de una desviación de poder para encubrir, mediante la renovación de sucesivos contratos a término, un vínculo permanente”.
Posteriormente, en el caso “Cerigliano” (Fallos 334:398), el Cimero Tribunal Federal continuó con la línea iniciada en el caso “Ramos” y precisó lo allí establecido destacando que dicha doctrina “encuentra sustento en dos circunstancias fundamentales: por un lado, la relativa a que la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribuyan; por el otro, la atinente a que resulta una evidente desviación de poder la contratación de servicios por tiempo determinado con el objeto de encubrir vinculaciones laborales de carácter permanente”.
Siguiendo tales lineamientos, nuestro Máximo Tribunal Provincial también se ha pronunciado reconociendo indemnizaciones en casos de vínculos temporales prolongados en el tiempo en las causas “Villafañe” (causa A 69.913, sent. del 13/12/2012), “Carrizo” (causa B 64.315, sent. del 13/11/2012), “Colombo” (causa A 71.045, sent. del 16/07/2014), “Maza Vergara” (causa B 62.793, sent. del 29/10/2014) y “Martínez” (causa A 70896, 20/05/2015), entre otras.
Así, en el caso “Villafañe” la SCBA sostuvo que “las decisiones recaídas en «Ramos», «Sánchez» y «Cerigliano» permiten trazar un límite, traspuesto el cual, ya no resultará posible sostener la legitimidad -o razonabilidad- de ciertos actos estatales vinculados con el personal de planta temporaria”.
En este sentido, la Corte provincial entendió que aún cuando no exista en el régimen jurídico una regla específica que establezca un término de duración a los convenios que incorporan personal en planta temporaria, o un plazo máximo de prestación de servicios bajo esa modalidad, la regulación trasunta con claridad la noción de transitoriedad y especificidad. En ese marco, consideró que en el caso la duración del vínculo que unió a las partes -21 años- resultaba inadecuada a la índole temporal o no permanente formalmente asignada a ese tipo de empleos, caracterizados normativamente por ser de «plazo determinado», destacando que la demandada no explicó cuáles fueron los motivos por los que el vínculo debió extenderse durante tanto tiempo. Rechazó así el argumento de la demandada respecto de la especificidad de las funciones otorgadas al actor -en el caso, de vigilancia- en contraposición a las tareas generales correspondientes al personal de la planta estable, en tanto no se brindaron razones serias y objetivas que evidenciaran que tal especificidad requirió el mantenimiento de un vínculo imperfecto por el tiempo en que se verificó.
Y concluyó “no es posible aceptar la disolución unilateral del vínculo por la Administración sin derecho a reclamo de ninguna índole. El tiempo por el que se prolongó la relación que unió al actor con el Banco de la Provincia de Buenos Aires, es suficiente, en la especie, para considerar que pudo generar expectativas en el agente en punto a su mantenimiento o, cuanto menos, a una ruptura no intempestiva. Desde esta óptica, el obrar controvertido deviene arbitrario, pues conlleva un apartamiento repentino, inmotivado y contrario al anterior accionar gubernamental” (el subrayado es propio).
En forma similar, en la causa “Carrizo” la Corte sostuvo que “si entendemos por personal transitorio o no permanente el que será destinado exclusivamente a la ejecución de servicios, explotaciones, obras o tareas de carácter temporario, eventual o estacional, que no puedan ser realizados por personal permanente, no debiendo cumplir tareas distintas a las asignadas, interpreto que la duración del vínculo (aproximadamente 23 años) evidencia una irrazonable dilación que no se corresponde con la naturaleza temporal o no permanente asignada. Las circunstancias fácticas indican que la demandada ha utilizado un sistema provisorio con un fin diverso al contemplado por el ordenamiento, desvirtuándose la transitoriedad que surgía de los términos del contrato, además de generar seguramente en el señor Carrizo una expectativa de permanencia laboral. Por este motivo cabe concluir que el Banco ha incurrido en una conducta ilegítima, generadora de responsabilidad frente al actor, justificándose de esta manera la procedencia del reclamo” (el subrayado es propio).
En la misma línea, en la causa “Colombo” el Cimero Tribunal señaló que “la utilización de un mecanismo de designación transitoria para mantener un empleo por más de dos décadas, constituye un ejercicio desproporcionado de las atribuciones públicas, contrario a la exigencia de buena fe que debe guiar la actuación del Estado con sus agentes en el marco de una contratación administrativa (arg. arts. 103, decreto ley 7647/1970 y 1198, C.C.). Semejante modo de obrar difumina los parámetros legales delineados a la hora de discernir quiénes deben revistar en planta permanente; excede, así, el margen de discrecionalidad de que dispone la Administración en punto a la organización de su planta de personal, desembocando, en virtud de tal desborde, en un apartamiento de la finalidad que procura realizarse mediante el régimen aplicable (art. 103, decreto ley 7647/1970)” (el subrayado me pertenece).
Luego, en la causa “Maza Vergara” la SCBA consideró que, más allá de que en el caso, por su forma, la conducta de la Administración aparecía ceñida a la normativa aplicable, el desarrollo del vínculo demostraba una aplicación desviada de la misma, sosteniéndose una relación con rasgos de permanencia por un período sumamente extenso en un carácter no permanente y sin derecho a reclamo alguno frente a su disolución por parte de la Administración. Y señaló que “el mantenimiento ininterrumpido de la relación de empleo con la actora por espacio de 18 años en las condiciones antes descriptas permite entrever, al menos, una anomalía en el móvil que guió la contratación. Extremo que ciertamente ensombrece el ejercicio de las facultades discrecionales a las que apeló el ente estatal para llevar adelante su relación laboral con la señora Maza Vergara. Se recurrió, así, a un instituto de características ciertamente provisionales con un fin diverso al contemplado por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la mentada potestad, cuyo ejercicio se encuentra necesariamente circunscripto y orientado al cumplimiento de la propia finalidad del sistema normativo (art. 103, dec. ley 7647/1970)… Medió, por tanto, la utilización formal de una figura temporaria receptada por el régimen jurídico para determinadas situaciones en un supuesto que evidenció, en los hechos, una relación de dependencia con características más próximas a una relación definitiva. Sin que, por otro lado, la demandada haya siquiera alegado razones serias y objetivas que, en alguna medida, intenten justificar la subsistencia en el tiempo del régimen empleado en su vinculación con la accionante y la consiguiente prolongación indefinida de las condiciones de precariedad en las que se colocó a esta última” (el subrayado no corresponde al original). Y agregó que “el accionar estatal en los términos apuntados tuvo aptitud suficiente para generar en la señora Maza Vergara una legítima expectativa de permanencia laboral que no puede quedar desprovista de tutela jurídica efectiva (conf. C.S.J., «Ramos», cit.). En efecto, se advierte con facilidad que el cese intempestivo dispuesto por la Administración luego de 18 años de relación en los términos ya apuntados no resulta consecuente con las serias y razonables expectativas que válidamente pudieron generarse en la otrora agente sobre su continuidad laboral. Y que resultaron truncadas por la conducta de la Administración al mutar súbitamente una condición de empleo por otra de signo contrario, sumiendo a la aquí reclamante en un verdadero estado de desamparo frente a ese quebrantamiento sorpresivo de la relación.”
Finalmente, en la causa “Martínez” el Alto Tribunal destacó que la doctrina en cuestión, emanada de la CSJN y seguida por la SCBA, se sustenta en dos cuestiones fundamentales: “por un lado, la relativa a que la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia de las denominaciones que se le otorguen; por el otro, lo atinente a que resulta una evidente desviación de poder la contratación de servicios por tiempo determinado con el objeto de encubrir relaciones laborales de carácter permanente.”
Cabe destacar que la SCBA ha dejado en claro que la novedosa posición que surgía de estos precedentes no implica soslayar la doctrina oportunamente sentada por el Máximo Tribunal -citada supra- en el sentido de que los agentes de planta temporaria participan de un status de excepción, siendo el punto de partida para determinar la naturaleza del vínculo el acto de designación y que el mero transcurso del tiempo o las sucesivas renovaciones no producen la modificación de la situación de revista del agente.
Consecuentemente, a partir de los precedentes “Ramos” de la CSJN y “Villafañe” de la SCBA, los Máximos Tribunales de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires -sin perjuicio de ratificar su tradicional doctrina en torno a la inmutabilidad de la situación de revista de los agentes por transcurso del tiempo- han admitido que en determinadas circunstancias, la utilización de figuras temporales por parte de la administración puede resultar ilegítima y producir una legítima expectativa de mantenimiento de la relación y, por lo tanto, su ruptura genera la obligación de indemnizar los perjuicios que ello ocasiona, debiendo acudirse para determinar el quantum indemnizatorio a soluciones que por vía analógica permitan reparar los perjuicios causados.
6°) Bajo tales parámetros, adelanto que el recurso de la demandada no puede tener acogida favorable.
La comuna accionada, cuestionó en su primer agravio que el juez de grado tuviera por configurado en el caso un supuesto de desviación de poder en la contratación de la actora. En lo sustancial expresó: “La convicción llegada por el aquo es totalmente errónea teniendo en cuenta que los agentes de planta temporaria se hallan incorporados a un sistema de excepción que los aparta de las reglas generales previstas para los agentes públicos de la planta permanente, no teniendo más estabilidad en el empleo que aquélla que surge del propio acto de designación.” Y que “No existe norma alguna que impida a la Comuna que represento efectuar contrataciones temporarias en forma indeterminada. Es así que a Corte Suprema diferencia la legalidad de contratación temporaria en formar indeterminada de aquel supuesto como el caso ‘Ramos’, donde había existido tal desviación por la renovación del contrato más allá de los plazos establecidos en el decreto reglamentario. Los presentes actuados se asemejan a la regla general establecida por la CSJ en el caso ‘Sánchez’ donde no habría existido tal desviación, por cuanto la reglamentación no establecía límites a la renovación periódica ni a la realización de tareas propias de la actividad de la dependencia donde se desempeñaba el trabajador. Por dichas circunstancias, la Señora Triador nunca tuvo expectativa de permanencia laboral que amerita la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el despido arbitrario en virtud que la reglamentación no establece límites a la renovación periódica ni a la realización de tareas propias de la actividad de la dependencia donde se desempeñaba la trabajadora.”
De conformidad con la jurisprudencia reseñada supra, puede advertirse claramente que -contrariamente a lo postulado por la comuna apelante- la sentencia bajo análisis se encuentra en línea con la doctrina emanada de los Máximos Tribunales de Justicia tanto nacional como provincial.
En efecto, tal como ha quedado dicho, aun cuando en el caso de autos -y a diferencia de lo que sucedía en el caso “Ramos”- no existiera un límite de tiempo establecido normativamente para la contratación temporaria o un plazo máximo de prestación bajo dicha modalidad, lo cierto es que la doctrina sentada en aquel precedente ha ido luego extendiéndose incluso a los supuestos en que dicho requisito normativo no se encontraba presente. Así, en el caso Villafañe, la SCBA claramente dejó sentado que “más allá de carecer de un acotamiento temporal expreso, esta regulación trasunta con claridad la noción de transitoriedad y especificidad, con lo cual, queda al margen de los reproches que la Corte efectuó al régimen general aplicable en la causa ‘Cerigliano’ (cons. 4°, segundo párrafo). En concreto, la duración del vínculo que unió a las partes -desde el 16-VII-1979 hasta el 31-III-2000 (v. fs. 7/10 y 26), mediante sucesivas renovaciones- se revela inadecuada a la índole temporal o no permanente formalmente asignada a este tipo de empleos, caracterizados normativamente por ser de ‘plazo determinado’ (art. 9). Fundamentalmente, por que la entidad demandada no explica cuáles son los motivos por los que ese vínculo debió extenderse por 21 años” (SCBA, A 69.913, “Villafañe”, sent. del 13/11/2012, el subrayado es propio, el destacado corresponde al original).
En este punto no puedo dejar de recordar que este Tribunal ha dicho que corresponde tener presente la obligatoriedad de los fallos del Superior para los de grado inferior, que impide apartarse de la doctrina sentada en los casos análogos por su naturaleza y circunstancias (SCBA en “Ac. y Sent.”, 1959-IV-169), en tanto, la “doctrina legal”, en el sentido del art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial, es la que emana de los fallos de la Suprema Corte Provincial, no siendo necesario que la misma sea producto de la reiteración de fallos, ni derivada de un pronunciamiento sin disidencias (cfr. SCBA, Ac. 39440, S. 27-II-1990 y esta Cámara in re: causas Nº 664, “Rabello, Fernando Adrián c/ Municipalidad de San Fernando s/ despido”, sent. del 19/09/2006; Nº 823, “Zapata, Marta Cecilia c/ Municipalidad de San Fernando s/ despido”, sent. del 15/02/2007 y Nº 800, “Libonati, Antonio César c/ Honorable Tribunal de Cuentas s/ Impugnación contra Resolución del Tribunal de Cuentas” sent. del 29/12/2011, entre otras).
En ese contexto, de conformidad con la doctrina legal imperante, la ausencia de un límite temporal previsto normativamente para este tipo de contrataciones, no se erige en un bill de indemnidad para la utilización sin más por parte de la Administración de contratos de carácter temporal durante extensos períodos de tiempo.
En el caso, y de conformidad con la jurisprudencia reseñada, el juez de la instancia anterior encontró configurado un supuesto de desviación de poder por la utilización de una figura de carácter temporal para encubrir una relación permanente y, consecuentemente, otorgó la indemnización prevista en el art. 24 inc. 2°, tal como lo ha hecho la SCBA en los precedentes citados. Por lo tanto, no advierto contradicción ni incongruencia alguna en la sentencia en crisis.
Es que las circunstancias del caso, en definitiva, desautorizan la forma en que el régimen estatutario fue aplicado a la actora. La utilización de un mecanismo de designación transitoria para mantener un empleo de las características del de autos por 23 años, constituye un ejercicio desproporcionado de las atribuciones conferidas al ente comunal y manifiestamente contrario a la exigencia de buena fe que debe guiar la actuación del Estado con sus agentes en el marco de una contratación administrativa (arg. arts. 103 del Dec.-Ley nº 7647/70 y 1198 del derogado Código Civil). Semejante modo de obrar difumina los parámetros legales delineados a la hora de discernir quiénes deben revistar en planta permanente; excede, así, el margen de discrecionalidad del que dispone la autoridad administrativa en punto a la organización de su planta de personal, desembocando, en virtud de tal desborde, en un apartamiento de la finalidad que procura realizarse mediante el régimen aplicable (cfr. esta Alzada en causas N° 5085, “Sevilla José Gabriel c/ Municipalidad de Daireaux s/ Pretensión Restablecimiento o Reconocimiento de Derechos”, sent. del 09/06/2016; N° 5861, “Reinke Ricardo Gustavo c/ Municipalidad de Vicente López s/ Pretensión Restablecimiento o Reconocimiento de Derechos”, sent. del 27/12/2016; N° 5943, “Lusardi Horacio Eduardo c/ Municipalidad de Vicente López s/ Pretensión Anulatoria”, sent. del 30/03/2017; N° 6124, caratulada “Ferrer Laura Silvina c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas s/ Pretensión Anulatoria”, sent. del 06/07/2017).
7°) El segundo agravio desarrollado por la accionada gravita en torno a la indemnización conferida. En este punto, la recurrente sostiene que “Como ya se viene ilustrando el aquo mantiene una postura totalmente opuesta a la doctrina esbozada por la CSN a referirse nuevamente al caso “RAMOS” cuando al juzgar debió gravitar su decisión por analogía a los preceptos invocados en el caso “SANCHEZ”, ya que el trabajador no tiene derecho a percibir una indemnización si el contrato no es renovado por el empleador como en los presentes actuados. Solamente dicha indemnización puede ser procedente si existe una desviación de poder, constituida por el incumplimiento de la regulación sobre contratación de personal de la Administración Pública. La comuna no cuenta con ninguna normativa que impida las contrataciones sucesivas como personal temporario.” Dentro del mismo agravio, más adelante la recurrente plantea que “El acto atacado no resulta nulo, ni carente de motivación y fundamentación, toda vez que ha sido dictado en uso de las facultades discrecionales de las que cuenta la administración para el dictado de sus actos de gobierno y las que no pueden ser revisada judicialmente. En definitiva, no correspondería abonar a la actora suma alguna en concepto de indemnización, por resultar los actos atacados legítimos y conforme a derecho.”
De conformidad con lo expuesto en el considerando que antecede, el agravio no puede ser acogido favorablemente. En efecto, tal como ha quedado dicho, la decisión del magistrado de grado de considerar configurado un supuesto de desviación de poder encuentra sustento en la jurisprudencia vigente en la materia.
En ese marco, corroborados los presupuestos fácticos tenidos en mira por el magistrado de grado, y la consecuente arbitrariedad en la actuación de la administración comunal, surge sin lugar a dudas la responsabilidad estatal frente a los perjuicios ocasionados al agente, ya que no resulta posible convalidar la referida disolución del vínculo por la comuna sin derecho a reclamo de ninguna índole. En ese marco, la indemnización reconocida por el juez de la instancia anterior -aquella prevista en el art. 24 inc. 2° de la ley N° 11.757-constituye una justa reparación y respeta los parámetros establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Suprema Corte de Justicia bonaerense para su determinación -acudiéndose por analogía a una solución que repare debidamente los perjuicios causados y respete el principio de suficiencia- (cfr. esta Alzada in re causa N° 5085, “Sevilla José Gabriel c/ Municipalidad de Daireaux s/ Pretensión Restablecimiento o Reconocimiento de Derechos”, sent. del 09/06/2016; N° 5861, “Reinke Ricardo Gustavo c/ Municipalidad de Vicente López s/ Pretensión Restablecimiento o Reconocimiento de Derechos”, sent. del 27/12/2016; N° 5943, “Lusardi Horacio Eduardo c/ Municipalidad de Vicente López s/ Pretensión Anulatoria”, sent. del 30/03/2017; N° 6124, caratulada “Ferrer Laura Silvina c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas s/ Pretensión Anulatoria”, sent. del 06/07/2017).
8°) El tercer agravio tampoco puede ser de recibo. Bajo el título “inexistencia de baja de agente sino falta de renovación”, el apelante afirma que “Es importante el Yerro del aquo en virtud que el decreto 3352/15 no habla de baja, sino de la no renovación. El plazo de finalización del contrato estaba dispuesto en el contrato de renovación, era conocido de antemano por la actora. El decreto atacado solo comunica al agente la decisión de no renovar el contrato que se vencía el 31 de diciembre de 2017. La existencia o no del decreto 3352/15 no hubiera cambiado en nada la suerte de la contratación de la acorta. A raíz de ello, el juez no puede bajo ninguna circunstancias cambiar el sentido de la norma. Diferente hubiera sido si, el Señor Intendente hubiera decretado la baja del agente con anterioridad a la finalización del plazo.”
En este aspecto, y más allá de la procedencia de la indemnización de los daños y perjuicios derivados de la desviación de poder configurada en el caso y la consecuente expectativa de permanencia generada en la actora, de conformidad con lo arriba expuesto, la nulidad del acto por vicio en la motivación dispuesta por el juez de grado luce, a mi criterio, ajustada a derecho.
Es que, tal como ha sido resuelto por el magistrado a-quo, en el caso, el decreto mediante el cual se comunica la no renovación del contrato, alude en su motivación a que “el agente no cumplió con los objetivos previstos”. Sin embargo, de las actuaciones administrativas no surge elemento alguno que permita corroborar dicha afirmación. En efecto, por un lado, no se desprende de las actuaciones cuáles serían dichos objetivos y, por el otro, no hay constancia de que se haya llevado a cabo un proceso sumarial contra la actora a fin de garantizar su derecho de defensa, así como tampoco surge del legajo de la actora la imposición de sanción alguna o calificación negativa por parte de sus superiores a lo largo de todo el tiempo en que se desarrolló la relación entre las partes.
En tales condiciones, si bien es cierto que la relación había sido establecida con un plazo de finalización estipulado ab initio, el hecho de consignar en los considerandos del acto un motivo diferente, hubiera exigido por parte de la Administración contar con el debido sustento en elementos concretos que respaldaran tal proceder, lo que no ocurrió en el caso de autos. Máxime, cuando además dicho fundamento denota claramente un juicio negativo en cuanto al desempeño de la agente.
Nuestro máximo tribunal provincial tiene dicho que “…la consecuencia de la ausencia de motivación del acto administrativo, al igual que la aparejada por la distorsión, insuficiencia, inexistencia o mera apariencia del motivo determinante aducido en el acto resolutorio, es su nulidad. Propicio, por tanto, la nulidad de los actos de cese, pues no satisfacen la exigencia de motivación de la decisión administrativa determinada en las previsiones del art. 108 y concs. de la ordenanza general 267/80 y 102 de la ley 11.757 (conf. doct. causas B. 62.308, «Clemeno», sent. de 3-XII-2003; B. 58.133, sent. de 28-XI-2005; B. 56.550, «Gamboa», sent. de 15-III-2006; B. 57.995, sent. de 30-VIII-2006; B. 61.402, «Pallardo», sent. de 25-IV-2007)…” (conf. causa B. 62.488 “Ubertalli Carbonino, Silvia c/ Municipalidad de Esteban Echeverria s/ Demanda contencioso administrativa” del 18/05/2016).
En definitiva, en tal marco, no puede sino concluirse que en el caso medió un obrar ilegítimo por parte de la comuna demandada al dictar el acto que dispusiera la no renovación de la contratación de la agente, sin la debida motivación.
Y es en dicha ilegitimidad donde radica el fundamento del resarcimiento por daño moral reconocido por el magistrado a-quo. Ya que, en la especie, la responsabilidad del Estado no se genera por el cese del agente temporario, sino por la nulidad del Decreto en cuestión. Es que, si por hipótesis, el acto administrativo hubiese sido legítimo, en el caso, de acuerdo a la doctrina de la SCBA (causa, B 60405 “Ludueña de Andrade”, sent. del 22/03/06), no le hubiere correspondido al actor indemnización alguna por tal concepto (ver esta Alzada in re causa N° 3719, “Rovito, Alicia María c/ Municipalidad de Vicente López s/ Pretensión Indemnizatoria”, sent. del 14/05/2015).
En síntesis, el sustento del reconocimiento del resarcimiento debe hallarse en la invalidez del acto de cese.
En ese orden, esta Cámara ha expresado que: “…la pretensión resarcitoria fundada en la ilegitimidad de un acto administrativo es accesoria y se encuentra subordinada a la previa declaración de su invalidez” (conf. arg. CCASM in re: “Mena, Néstor Omar c/ Municipalidad de San Nicolás s/ Pretensión indemnizatoria”; causa Nº 1005, “Di Blasi, Juan Carlos c/ Municipalidad de Gral. San Martín s/ Despido”, Expte. Nº 455, sent. del 06/04/06 y SCBA, B 58.147, sent. del 07/02/07, “Terminales Río de La Plata c/ Municipalidad de Avellaneda s/ Demanda contencioso administrativa”; arg. SCBA Ac. 33.275, sent. del 26/02/1985, “Oasis S.R.L. c/ Municipalidad de Quilmes s/ Cobro de pesos por daños y perjuicios y daño moral”; CSJN, «Fallos», 319:1476 y 319:1532).
En esas condiciones, tengo para mí que en el caso de autos, la no renovación de la contratación dispuesta por la municipalidad demandada -con fundamento en la supuesta falta de cumplimiento de los objetivos del puesto por parte de la actora sin sustento fáctico o legal alguno-, luego de una relación de las características y duración descriptas, debió haber provocado en la agente intranquilidad y sufrimientos susceptibles de reparación (arg. CCASM, causa N° 6420, “Folchi Ariel Darío c/ Municipalidad de San Miguel s/ Pretensión Restablecimiento o Reconoc. de Derechos”, sent. del 01/02/2018).
En tales condiciones, soy de la opinión que el reconocimiento de la indemnización por daño moral dispuesta por el juez a-quo encuentra suficiente sustento en los hechos de autos.
9°) Finalmente, refiriéndose al quantum de la indemnización, el recurrente transcribe un pasaje que no corresponde a la sentencia de autos y luego cita jurisprudencia sin formular una referencia concreta a los elementos del caso de autos, más allá que cuestionar en forma genérica el reconocimiento indemnizatorio reiterando lo ya dicho en relación con la aplicación de la doctrina del caso Sánchez.
En tales condiciones, y más allá de la falta de correspondencia de la sentencia citada con sub lite, el agravio no reúne las condiciones técnicas mínimas para encuadrarlo en una crítica concreta y razonado por lo que corresponde la declaración de deserción a su respecto -cfr. art. 261 CPCC.
Véase que el art. 56 inc. 3 del CPCA, aplicable al caso de autos, establece lo siguiente: «El escrito de apelación debe contener la crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas. No bastará con la mera remisión a presentaciones anteriores».
En dichas condiciones, advierto que la expresión de agravios presentada en esta parcela no reúne la suficiencia técnica que la norma procesal transcripta impone.
Expresar agravios supone como carga procesal una exposición jurídica en la que mediante el análisis razonado y crítico del fallo impugnado se evidencia su error, y con ello su ilegitimidad. La crítica debe ser entonces concreta, seria y objetiva, poniendo de manifiesto los errores normativos, fácticos, axiológicos y probatorios de la sentencia dictada, punto por punto, y una demostración de los argumentos en virtud de los cuales correspondería considerar que aquella es errónea, injusta o contraria a derecho.
Ello no ocurre con la pieza recursiva bajo examen en tanto -como se dijo- el escueto agravio no constituye la crítica razonada que el código ritual exige, por lo que propongo a mis colegas declararlo desierto -cfr. art. 56 inc. 3) CPCA; Art. 261 CPCC, por reenvió del art. 77 inciso 1º del CPCA.
10°) Por todo lo hasta aquí señalado, considero, en definitiva, que el juez a-quo resolvió la cuestión planteada de acuerdo al marco normativo que rige la cuestión, a la prueba arrimada a la causa y a la jurisprudencia imperante en la materia, sin que los agravios formulados por la recurrente tengan entidad suficiente para conmover lo resuelto en la instancia de grado.
En razón de todo lo expuesto, a mis distinguidos colegas propongo: 1) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de San Fernando y, consecuentemente, confirmar la sentencia de grado en cuanto fue materia de agravio; 2) Imponer las costas de Alzada a la recurrente vencida (art. 51 del CPCA); 3) Diferir la regulación de honorarios para el momento procesal oportuno.
ASÍ LO VOTO.
Los Señores Jueces Ana María Bezzi y Jorge Augusto Saulquin votaron a la cuestión planteada en igual sentido y por los mismos fundamentos, con lo que terminó el Acuerdo, dictándose la siguiente
SENTENCIA
Por lo expuesto en virtud del resultado del Acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: 1°) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de San Fernando y, consecuentemente, confirmar la sentencia de grado en cuanto fue materia de agravio; 2°) Imponer las costas de Alzada a la recurrente vencida (art. 51 del CPCA); 3°) Diferir la regulación de honorarios para el momento procesal oportuno.
Regístrese, notifíquese a las partes en los domicilios constituidos en el radio de asiento de esta Alzada y, oportunamente, devuélvase.
030194E
