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JURISPRUDENCIARégimen de carteles publicitarios
Se resuelve rechazar la demanda de la empresa de carteles publicitarios, pues la disposición transitoria otorgaba un plazo de 180 días para readecuar los carteles existentes a los nuevos recaudos exigidos por la ley 2936.
Ciudad de Buenos Aires, 19 mayo de 2016.-
VISTAS las actuaciones del epígrafe que se encuentran en estado de resolver y de cuyas constancias
RESULTA:
I. Mediante el escrito de fojas 1/11 se presentó el Dr. Miari -en su carácter de letrado apoderado de la firma demandada en autos- e inició la presente acción contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a fin de que se declarara: (i) la ilegitimidad y/o nulidad del acto administrativo que dispuso la remoción del cartel publicitario que explotaba, emplazado en la azotea del edificio ubicado en la Avenida Córdoba N° 1711, así como también de los actos materiales de ejecución de dicho acto, que consideró como vías de hecho administrativas y (ii) la inconstitucionalidad de los artículos 25 y 26 de la Ley N° 2936.
Explicó que la firma actora -sociedad comercial que se dedicaba a la explotación de carteles y/o estructuras publicitarias- poseía un permiso que le fuera concedido conforme el régimen de la Ordenanza 41.115 de Publicidad en la Vía Pública -entonces vigente- para instalar una estructura publicitaria estática (cartel) en la azotea del edificio de la calle Av. Córdoba N° 1711, bajo el N° …/2005, cuya solicitud de prórroga había sido presentada ante el organismo competente, la Dirección de Ordenamiento y Espacio Público.
Continuó manifestando que el cartel en cuestión, autorizado desde hacía más de veinte años (con sucesivos permisos), se encontraba ubicado en la zonificación C2 -zona apta para carteles sobre estructura portante según la Ley N° 2936- y cumplía con la legislación vigente.
Expresó que dicha estructura publicitaria estuvo instalada hasta el 5 de septiembre de 2012, fecha en la cual -en horas de la noche- fue retirada por el GCBA, recurriendo a vías de hecho que reputó ilegales e ilegítimas. Añadió que se produjo el allanamiento del domicilio sin orden judicial.
Explicó que, previo a ello, el 8 de junio de 2012 una Inspectora labró un acta en el inmueble de emplazamiento de la estructura e intimó a la presentación del permiso correspondiente en el plazo de 72 horas bajo apercibimiento de retiro.
En consecuencia, contra el acta de intimación y/o remoción N° … -fechada el 8 de junio de 2012- la aquí actora presentó recurso de reconsideración el 13 de junio de 2012 por entender que el GCBA había actuado sin cumplir con los requisitos formales y sustanciales al intimar “lisa y llanamente el retiro del cartel”. Añadió que en el recurso había dejado asentado que “el acta atacada […] no consignaba ni precisaba concretamente cuál era la presunta infracción cometida, siendo ello un requisito esencial” y que no había “existido conducta típica descripta en el acta”.
Siguió relatando que el GCBA, sin haber resuelto el recurso de reconsideración interpuesto por su mandante, le remitió “al domicilio del cartel y no al constituido” una cédula de notificación -de fecha 02/08/12- en donde se la intimaba a retirar el cartel o estructura sobre la terraza. Añadió que dicha notificación resultaba ser nula “aun cuando no era el acto o resolución definitiva”.
Manifestó que, ante la notificación antes referida, la sociedad actora despachó la carta documento -del 08/08/12- en la que se rechazó la intimación y se remitió a lo sostenido en el recurso de reconsideración, no resulto a ese momento.
Expresó que en la “resolución definitiva” -del 21/08/12- se hizo referencia a una supuesta notificación previa, librada el 15 de agosto del 2012, que consideró nula debido a que no se había diligenciado al domicilio constituido y registrado por la empresa ante el GCBA (Jorge Newbery 3572/74). Agregó que en dicha resolución “se hac[ían] menciones aparentemente erróneas de fechas”.
Continúo refiriéndose al plazo de vigencia de las autorizaciones establecido por la Ley N° 2936. Por un lado, manifestó que la norma estaba prevista para la “prórroga automática” pero no para la “prórroga no automática”, tal como “se desprend[ía] de la propia Resolución fechada el 21 de agosto de 2012 que resolvió el recurso de reconsideración”.
Por otro lado, destacó la Disposición Transitoria de la ley mencionada, en cuanto establecía que todos los anuncios instalados que no se ajustaran a los requisitos contemplados en la Ley N° 2936 tenían un plazo de ciento ochenta (180) días a contar desde su promulgación para readecuarlos a sus requisitos, sin que caducara la vigencia de los permisos y/o autorizaciones oportunamente otorgados. A su vez, que en caso de no cumplir con dicha obligación, la autoridad de aplicación quedaba facultada a disponer la caducidad automática de los permisos y/o autorizaciones y el retiro de los anuncios.
En este sentido, sostuvo que si bien para la prórroga automática del permiso debía solicitarse la renovación con treinta días (30) de antelación al vencimiento, esos ciento ochenta (180) previstos en la Disposición Transitoria de la nueva ley para adecuar los permisos a dicha norma podían ser interpretados como una suspensión del plazo originario del permiso. Ello, en función de lo que calificó como un “vacío legal”.
A su entender, el GCBA ignoró que «se trataba de un cartel con permiso anterior y [lo trató] como si fuera un cartel completamente clandestino y que no se ajustaba a lo establecido por la ley local 2936» y, a su vez, hizo caso omiso a todo lo actuado por su mandante previo al labrado del Acta del 8 de junio del 2012, a saber: a) nota fechada de 27 de septiembre de 2011 de renovación del permiso; b) nota de fecha 11 de julio de 2012 a la Dirección General de Ordenamiento del Espacio Público, por la que adjuntó copia certificada del permiso de publicidad; c) nota de fecha 8 de mayo de 2012, mediante la que “notificó” al GCBA que Multimarketing S.A. reputaba prorrogado el permiso de publicidad por vencimiento del plazo de 120 días establecido en el artículo 26 de la ley 2936, sin que la Autoridad de Aplicación se hubiere expedido al respecto.
Planteó la inconstitucionalidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 2.936 en cuanto dispusieron que “la falta de presentación del pedido de prórroga del permiso con una antelación mínima de 30 días hábiles a la conclusión del plazo en vigencia […] imp[edía] la concesión de la prórroga de dicho permiso, [fuese] automática o no”.
Citó jurisprudencia y doctrina a fin de sostener su postura, efectuó la reserva del caso federal y del caso constitucional y finalmente solicitó que se hiciera lugar a la demanda, con costas.
II.- A fojas 124 se tuvo por habilitada la instancia (previo dictamen fiscal, v. fs. 122/123) y se ordenó el traslado de la demanda.
III.- A fojas 177/183 se presentó el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, por medio de su letrado apoderado, a fin de contestar demanda.
En primer lugar, realizó una pormenorizada negación de las alegaciones efectuadas en la demanda y de la prueba documental aportada.
Seguidamente, se refirió al sustento fáctico de la pretensión de autos. En este orden de ideas, señaló que el permiso para la instalación de la estructura había vencido el día 17/10/11 y el escrito donde se había solicitado la prórroga había sido presentado ante la Dirección General de Ordenamiento del Espacio Público el día 21/10/11 “o sea 4 (cuatro días después de vencido)”. Por ello, entendió que no procedía la prórroga automática y destacó que se había puesto a la actora en conocimiento de dicha circunstancia mediante la cédula de notificación del 15/08/12 (v. fs. 166/167).
Señaló que no existía razón alguna para desconocer la vigencia de la Ley N° 2936, ni su validez constitucional. En este sentido, agregó que la actividad publicitaria debe estar sometida a las disposiciones de la ley mencionada y que “quien hace actividad publicitaria tiene conocimientos e información suficiente de política regulatoria como para conocer que en autos correspond[ía] la obtención de un permiso vigente para realizar la publicidad que pretende la empresa”.
Continuó refiriéndose a la normativa aplicable en autos y expresó que la ley era clara en cuanto al régimen jurídico y el procedimiento para obtener el permiso correspondiente para la colocación de un “aviso iluminado en estructura portante publicitaria en azotea”.
Manifestó que “los argumentos y motivos esgrimidos [por la actora] en [la] demanda simplemente ha[bían] sido desarrollados para justificar su propia desidia de no realizar, en el plazo legal previsto, el correspondiente permiso para llevar adelante la publicidad que desea[ba]”. Añadió que no era cierto que la sociedad demandante hubiera cumplido con la ley como sostenía en su demanda, pues “una vez intimada por la Administración para retirar el aviso publicitario, por no poseer permiso vigente y habilitante, al realizar su descargo, no [había] acompa[ñado] el mismo y la constancia y/o inicio de trámite no [era] equivalente a un permiso otorgado, sino que solo [había] interp[uesto] recurso de reconsideración contra el Acta de Intimación y/o remoción N° … labrada el 08/06/2012”.
Concluyó que era falso que en autos existiera un proceder ilegítimo por parte del GCBA ya que la infracción de no poseer permiso vigente en los términos de la Ley 451 no podía ser admitida.
Finalmente, ofreció prueba, planteó el caso constitucional, efectuó la reserva del caso federal y solicitó que, oportunamente, se rechazara la pretensión de la actora, con costas.
IV. – Mediante la presentación de fojas 186 la parte actora contestó el traslado ordenado a fojas 185 respecto de la documentación aportada por el GCBA.
V. – A fojas 199 se dispuso convocar a las partes a la audiencia prevista en el artículo 288 del CCAyT. El acta de fojas 202 da cuenta de la realización de ese acto procesal, en el que se decidió abrir la causa a prueba y proveer las medidas ofrecidas.
Las contestaciones de oficio se encuentran glosadas a fojas 208/219, 223/230, 260/360 y 361/378 y no fueron impugnadas o desconocidas por las partes. A su vez, el Expediente Administrativo N° 1874789-DGOEP-2011 se encuentra reservado en Secretaría -interno N° 1585 -.
VI.- Producida la prueba oportunamente proveída, a fojas 381 se pusieron los autos a los fines del artículo 390 del CCAyT. El alegato de la parte actora fue agregado a fojas 388/392 y el de la demandada a fojas 395/399.
A fojas 404/405 obra el dictamen del representante del Ministerio Público Fiscal. Allí manifestó que “la exigua y genérica fundamentación del planteo de inconstitucionalidad formulado respecto de los arts. 25 y 26 de la ley 2936 […] imp[edía] una decisión favorable a su respecto”.
En este sentido, explicó que la actora no había argumentado de qué manera las previsiones legales puestas en crisis contradecían la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires u otra disposición de rango superior.
En este estado, a fojas 416 pasaron los autos a despacho para dictar sentencia.
CONSIDERANDO:
I.- De conformidad con las circunstancias fácticas narradas precedentemente, la pretensión esgrimida por el actor consiste en que se declare: (i) la ilegitimidad y/o nulidad de la Disposición N° 688/2012 de la Dirección General Inspección del Uso del Espacio Público que ordenó proceder al retiro de un cartel publicitario por encontrarse en infracción y de “las vías de hecho por las cuales se retiró dicho cartel” y (ii) la inconstitucionalidad de los artículos 25 y 26 de la Ley N° 2936.
II.- A efectos de determinar la procedencia de tales pretensiones, es necesario efectuar previamente un breve desarrollo de las normas que resultan aplicables al debate suscitado en autos.
En primer lugar, corresponde destacar que, de conformidad con el artículo 27, primer párrafo, de la Constitución de la ciudad, “[l]a Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Asimismo, la misma norma promueve la “preservación y restauración del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y de la calidad visual y sonora” (art. 27, inc. 2, CCABA).
En el plano legal, toda vez que el cartel publicitario cuyo permiso la actora intentó renovar había sido tramitado mediante la normativa que hoy se encuentra derogada, cabe recordar que -previo a la sanción de la ley N° 2.936- la Ordenanza 41.115 se encargaba de regular los aspectos relacionados a los anuncios publicitarios. Específicamente, su artículo 13.2.13 disponía que “[l]os permisos se considerarán concedidos en la fecha de aprobación de los documentos y tendrán una duración de cinco (5) años renovables por igual períodos, salvo que nuevas normas lo impidan”.
Ahora bien, mediante la Ley N° 2936 -que entre otras normas, derogó el anterior régimen normativo- se “regular[on] las condiciones de la actividad publicitaria exterior, con el fin de proteger, promover y mejorar los valores del paisaje urbano y de la imagen de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, quedando sometidas a sus disposiciones “toda actividad publicitaria que se desarroll[ara] y se percib[iera] en el espacio público cualquiera [fuera] el sistema utilizado para la transmisión del mensaje y las condiciones de colocación, conservación y retiro de instalaciones y/o elementos publicitarios mediante los cuales se desarrolla[ba] y materializa[ba] la actividad objeto de la presente. Queda[ban] exceptuadas de los términos de la misma, la actividad publicitaria que est[uviera] específicamente regulada”.
En lo que aquí interesa, en cuanto a los plazos de vigencia de las autorizaciones para instalaciones publicitarias reguladas en la ley en vigor, su artículo 25 dispone que es de cinco (5) años desde la fecha de su otorgamiento. Dicha norma exceptúa de la regla general a “los permisos para las instalaciones reguladas en los artículos 5.1., 5.2 y 5.3., por estar vinculadas al desarrollo de la actividad propia del local, y las instalaciones o actividades publicitarias de carácter temporal […]”.
Por su parte, el artículo 26 establece que las prórrogas de los permisos «se solicitarán con una antelación mínima de treinta (30) días hábiles a la de la conclusión del plazo de vigencia, debiendo presentarse con la solicitud de prórroga la siguiente documentación: a) Fotografías actualizadas del emplazamiento en soporte digital JPG. Las mismas deben acreditar mediante certificación ante escribano público la fecha en que se tomó la fotografía. b) Certificado de profesional competente donde se testifique que la instalación se ajusta al permiso concedido y se mantienen las condiciones de seguridad y estética previstas en el proyecto inicial o dispuestas en el permiso. c) Acreditación de haber abonado la prima del seguro de responsabilidad civil exigido para el otorgamiento del permiso. La prórroga se entiende automáticamente concedida transcurridos ciento veinte (120) días hábiles desde la solicitud de la misma, siempre que se haya solicitado dentro del plazo exigido, a excepción de los casos contemplados en los incisos a) y b) del Artículo 25, en los que se entenderá automáticamente concedida a los treinta y cinco (35) días hábiles. En el supuesto que se hubiera requerido la subsanación de deficiencias, no puede entenderse concedida la prórroga hasta que se compruebe que aquellas han sido corregidas. En caso de no ser presentados los documentos necesarios para la prórroga y/o subsanadas las deficiencias en el plazo señalado, la autorización queda automáticamente sin vigencia» (el énfasis es propio).
A su vez, la Ley N° 2936 posee una Disposición Transitoria que establece que “[l]os permisos y/o autorizaciones de publicidad en vigencia caducan en la fecha fijada en cada uno de ellos. Todos los anuncios instalados que no se ajusten a los requisitos contemplados en la presente Ley tienen un plazo de ciento ochenta (180) días a contar desde la promulgación de la misma, para readecuarlos a sus requisitos, sin que se produzca la caducidad de la vigencia de los permisos y/o autorizaciones oportunamente otorgados. Los gastos que demande la readecuación a la norma estarán a cargo del permisionario. Vencido este plazo la autoridad de aplicación queda facultada a disponer la caducidad automática de los permisos y/o autorizaciones y el retiro de los anuncios”.
Por su parte, la Ley N° 451 dispone en su artículo 3.1.1, Sección 3, Capítulo I, que “[e]l/la que instale o haga instalar carteles, fije o haga fijar afiches o coloque o haga colocar pasacalles en la vía pública en lugares no habilitados, o sin el permiso correspondiente, y/o sobre publicidad habilitada, es sancionado/a con multa de quinientas (500) a cinco mil (5000) unidades fijas y decomiso de los carteles, afiches o pasacalles según corresponda. Cuando se trate de una persona, empresa u organización que lo realice como actividad lucrativa, es sancionado con multa de quinientas (500) a cincuenta mil (50.000) unidades fijas, decomiso de los carteles, afiches y/o pasacalles. Al emprendimiento personal, empresa u organización anunciada en los mismos le corresponde la misma multa”.
Finalmente, cabe referir que entre las responsabilidades primarias de la Dirección General Inspección de Espacio Público se encuentran las de “ejercer la fiscalización, control y verificación, referentes a las ferias y mercados y al ordenamiento del espacio público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Confeccionar órdenes de inspección, instrumentarlas y practicar las intimaciones necesarias. Disponer clausuras inmediatas y preventivas, verificar su cumplimiento y denunciar la violación de las mismas ante la autoridad competente. Labrar actas de comprobación y realizar secuestros de mercadería y otros elementos cuando correspondiere. Intervenir en los operativos de control y verificación en la vía pública para la erradicación del comercio ilegal. Fiscalizar el cumplimiento de toda la normativa de ocupación de vía pública. Efectuar ante la Justicia Contravencional del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las denuncias a las violaciones de las resoluciones y disposiciones dictadas por el Ministerio y sus órganos dependientes. Coordinar operativos de verificación y control del uso del espacio público junto con odas áreas competentes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (v. anexo del Decreto N° 660-GCBA-11-punto 3.4-).
III. Ahora bien, de la lectura de las actuaciones administrativas reservadas en Secretaría y documentación agregada a la causa se desprende lo siguiente:
(i) El pedido de renovación del permiso correspondiente al cartel ubicado en la azotea del edificio sito en la Av. Córdoba 1711 -realizado por el apoderado de la firma actora- fue recibido por la Dirección General Ordenamiento del Espacio Público el 21 de octubre de 2011 (conf. surge del sello allí inserto, v. fs. 163),
(ii) A fojas 165 obra una presentación fechada el 08/05/2012 -aunque con cargo ilegible- efectuada por la firma Multimarketing S.A. “a efectos de notificarle [a la Dirección General del Ordenamiento Público] que la solicitud de prórroga del permiso de publicidad para el emplazamiento en la azotea del edificio sito en la Avenida Córdoba 1711 se en[contraba] concedida automáticamente” en los términos del artículo 26 de la Ley N° 2936,
(iii) El 8/06/12 fue labrada el acta de intimación N° … en la que se solicitó a la empresa actora que presentara «el correspondiente permiso (01) estructura publicitaria dentro del plazo de 72 hs. [o] [e]n caso contrario se proceder[ía] al retiro de la misma por parte de la DGIUEP»,
(iv) Contra el acta mencionada en el punto anterior, la actora dedujo -el 12/06/12- «recurso de reconsideración» y solicitó que, en caso de denegatoria, se tuviera por interpuesto el recurso jerárquico en subsidio (v. fs. 137/151),
(v) El 3/08/12 el Coordinador de Asuntos Legales de la Dirección General de Inspección de Uso del Espacio Público intimó a la demandante a retirar la estructura en cuestión sin permiso vigente -lo que constituía una falta regida por las Leyes N° 451 y N° 1217, bajo apercibimiento de ser retirada por el GCBA (v. fs. 166/167),
(vi) El 14/08/12 el Coordinador de Asuntos Legales de la Dirección General de Inspección de Uso del Espacio Público dio respuesta al descargo realizado por la actora en fecha 12/06/2012. Allí hizo saber a la empresa que la prórroga solicitada respecto del anuncio de marras había sido presentada cuatro (4) días después de vencido el plazo legal, razón por la que concluyó que “(i) el permiso original se en[contraba] vencido; [de modo tal que] (ii) no hubo prórroga automática del mismo porque no se [habían] cumpli[do] las condiciones exigidas por la ley 2936” (v. fs. 169/170),
(vii) El 8/08/12 la parte actora envió una carta documento a la demandada, en la cual manifestó que contaba con un permiso vigente y solicitaba al GCBA que se abstuviera de retirar la estructura publicitaria sita en la Av. Córdoba 1711,
(viii) A fojas 173/174 se emitió el dictamen N° IF-2012-01698695-DGIUEP que, teniendo en cuenta el informe N° 78096, el acta de intimación y/o remoción N° … y descargo N° …/2012, consideró que “el dispositivo no c[ontaba] con permiso, lo que transgred[ía] las normas de uso del espacio público y el Régimen Jurídico de los Permisos (art. 19 y ss de la Ley N° 2936)”. Destacó que dicha instalación constituía una falta en los términos de la Ley 451, sancionada con multa y decomiso. Asimismo, hizo hincapié en que al momento de presentar el descargo el 12/06/12 la empresa no había adjuntado el permiso vigente otorgado por la Dirección General del Ordenamiento del Espacio Público para la instalación de la estructura,
(ix) Mediante la Disposición N° 688/DGIUEP/2012 se dispuso proceder “al retiro de la estructura sobre terraza con publicidad que se encont[raba] en infracción, emplazada en Avda. Córdoba 1711 (Multimarketing SA). A su vez, en sus considerandos se expresó que “según el relevamiento e informe realizado por es[a] Dirección General, se [había] detect[ado] una estructura sobre terraza con publicidad en infracción en Avda. Córdoba 1711 (Multimarketing SA)” y que al presentar descargo el aquí actor -el día 12/06/2012- no había adjuntado el permiso vigente. A su vez, se desprende también de dichos considerandos que el permiso otorgada en el año 2005 se encontraba vencido desde al año 2010, razón por la cual «se había intim[ado] mediante cédula al retiro del dispositivo, presentando el infractor un nuevo descargo (Carta Documento) el día 13/08/2012, donde había invocado la aplicación del Art. 26 de la Ley 2936». Destacó que se trataba de una instalación sin permiso, lo que constituía una falta que la Ley N° 451 sancionaba con multa y decomiso. Además, expresó que a la fecha en que se dictó el acto administrativo en estudio “el infractor no ha[bía] subsanado la falta ni procedido por sí la retiro del dispositivo en violación, habiéndose vencido el plazo otorgado” (v. fs. 175/176).
IV.- Reseñada la plataforma fáctica y jurídica del caso, corresponde analizar los argumentos brindados por la parte actora a efectos de sustentar su planteo de nulidad de los actos del GCBA que mediante esta acción impugna.
A efectos de clarificar la cuestión, se desdoblará el análisis en dos partes: (i) la Disposición N° 688-DGIUEP-2012 y sus actos ejecutorios y (ii) los planteos de inconstitucionalidad efectuados respecto de los artículos 25 y 26 de la Ley N° 2936.
IV. 1.- En primer término, del análisis de las constancias de autos se desprende que -como el propio demandante reconoce- la prórroga del permiso del cartel publicitario instalado en la Avda. Córdoba 1711 fue presentada ante la Dirección General Inspección del Uso de Espacio Público el 21 de octubre de 2011; sin embargo, el permiso en cuestión había vencido el día 17 de octubre de 2011.
El artículo 26 de la Ley N° 2936 es claro en cuanto a que para que resulte procedente la prórroga automática del permiso, aquélla debe ser solicitada con 30 días hábiles de anticipación al vencimiento de aquél.
En este orden de ideas, un primer acercamiento a la cuestión permite advertir que Multimarketing S.A. no solicitó la prórroga dentro del plazo normativamente establecido y, por tal motivo, no resultaba aplicable la previsión contenida en la norma en estudio -en cuanto entiende concedida la prórroga en forma automática si la renovación del permiso se solicita con determinada antelación al vencimiento y, a su vez, el GCBA no se expide en un plazo de 120 días hábiles desde la solicitud-.
IV.2.- Una vez aclarada esta cuestión, corresponde analizar el argumento introducido por la actora, relativo a la incidencia que podría tener la Disposición Transitoria contenida en la Ley 2936.
A tal fin, no es posible soslayar que el permiso objeto de autos fue otorgado con anterioridad a la sanción de dicha ley y bajo la vigencia del régimen anterior (Ordenanza N° 41.115). En este orden de ideas, la actora entendió que existió un vacío normativo, toda vez que la Ley N° 2936 no establecía qué sucedía cuando la prórroga de un permiso no era solicitada con la antelación mínima allí prevista, para el caso de los carteles otorgados bajo el régimen anterior. Sin embargo, seguidamente sostuvo que su representada “pudo razonablemente entender” que el plazo de 180 días previsto en la Disposición Transitoria había importado una suspensión del plazo de cinco años por los cuales el permiso fuera originalmente otorgado. En otras palabras, que en razón de lo dispuesto en la cláusula transitoria el plazo para la prórroga automática se habría extendido por 180 días adicionales.
Ahora bien, la interpretación propuesta por la actora no encuentra sustento alguno en la letra de la norma. En efecto, la disposición transitoria otorgaba un plazo de 180 días para readecuar los carteles existentes a los nuevos recaudos exigidos por la Ley 2936, sin que se produjera la caducidad de la vigencia de los permisos oportunamente otorgados. Es decir, frente a la sanción de un nuevo régimen normativo relativo a los permisos publicitarios, se otorgó un plazo a fin de adecuar los anuncios existentes al nuevo régimen.
El contenido prescriptivo de la norma en examen, en este sentido, claro y en modo alguno puede ser interpretado como una extensión de los plazos de vigencia de los permisos, pues tal tesitura no se desprende ni de la letra de la cláusula transitoria en análisis ni del espíritu por ésta perseguido. Estos aspectos de la previsión en estudio no podían ser ignorados por una empresa experta que se encuentra inscripta en el Nuevo Registro de Instalador o Matriculador Publicitario mediante la Disposición N° 3625-DGOEP-09 (v. 208/217, específicamente fs. 215).
En esta línea argumentativa, debe recordarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reiterado en numerosos pronunciamientos que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra (Fallos 316:1249, 314:1018, 324:2780, entre muchos otros).
IV.3.- Sin perjuicio de lo anterior, corresponde efectuar algunas aclaraciones con respecto a las manifestaciones vertidas en el acápite VI del escrito inicial en el cual la actora denunció una serie de irregularidades que -a su entender- se produjeron a lo largo del procedimiento administrativo; razón por la cual, concluye en que se encontraba viciado.
Principalmente, cabe referirse al “recurso de reconsideración” -tal como lo denomina la actora- interpuesto contra el acta de remoción N° 8560. Si bien la actora entendió que no fue tratado por el GCBA, lo cierto es que, tal como se desprende de fojas 130/131 -nota N° NO-2014-07573353-DGIUEP- dicha presentación fue considerada como un descargo “por una cuestión de informalismo a favor del administrado ya que al momento de ser interpuesto no existía un acto administrativo definitivo o que impidiera totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado, requisito esencial para la interposición del recurso conforme lo dispone el Art. 103 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la CABA”. De tal modo, a diferencia de lo manifestado por la actora, la presentación en cuestión sí fue analizada por el GCBA, quien la encuadró como un “descargo”.
Por otra parte, con relación a las cédulas de notificación que la actora desconoció (v. escrito inicial, fs. 1 vta. y presentación de fs. 186), y que fueron referenciadas por el Tribunal en el Considerando IV (sub-puntos v y vi) cabe señalar que no impidieron el ejercicio del derecho de defensa en sede administrativa. En efecto, no es posible soslayar que a pesar de haber presentado erróneamente un “recurso de reconsideración” contra el acta de intimación/remoción N° … , aquél fue tratado como un descargo y, además, fue tenido en cuenta tanto al momento de efectuarse el Dictamen legal por parte del Departamento de Asuntos Legales (v. fs. 173/173), como al dictarse la Disposición N° 688-DGIUEP-2012 (v. fs. 175/176).
Por lo tanto, corresponde desestimar los planteos realizados respecto del modo en que se desarrolló el procedimiento administrativo.
IV.4. Por otro lado, también corresponde referirse a las manifestaciones realizadas por la firma demandante respecto de la ejecución del acto aquí impugnado -y que reputó como “vías de hecho”-.
IV.4.a.- Teniendo en cuenta el contenido del acto cuestionado, para evaluar si ha quedado suficientemente probado que éste presenta un vicio que lo toma manifiestamente ilegítimo, es relevante tener en consideración que el artículo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos, contempla detalladamente los casos en los que el Gobierno está facultado a utilizar la coacción contra la persona y los bienes del administrado, sin necesidad de requerir la intervención del órgano judicial (GORDILLO-DANIELE (dirs.), “Procedimiento Administrativo”, Segunda Edición, Abeledo Perrot, 2010, pág. 176).
En efecto, el artículo 12 de la norma local dispone que “[e]l acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios, a menos que deba utilizarse la coacción contra la persona o bienes de los administrados, en cuyo caso será exigible la intervención judicial. Sólo podrá la administración utilizar la fuerza contra la persona o bienes del administrado, sin intervención judicial, cuando deba protegerse el dominio público, desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, o tengan que incautarse bienes muebles peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad de la población […]” (énfasis agregado).
De tal modo, cabe recordar que la presunción de legitimidad que poseen los actos administrativos tiene diversas consecuencias jurídicas relevantes. Entre ellas, se destaca la que determina que las reglas y la mecánica de los medios probatorios para desvirtuar su validez son diferentes a las que establece el modelo tradicional propio del derecho procesal privado (Balbín, Carlos F., Curso de Derecho Administrativo, La Ley, Buenos Aires, T° II, pág. 61).
A su vez, entre los caracteres del acto administrativo, “la doctrina señala su ejecutoriedad, que se relaciona con las facultades de la administración para el cumplimiento del acto, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción (Hutchinson, Tomás, Régimen de Procedimientos Administrativos-ley 19.549, Astrea, 4ta. edición, 1ra. reimpresión, Buenos Aires, 1998, p. 108,1).
Entonces, debido a la presunción de legitimidad de la que goza el acto administrativo regular, y teniendo en consideración la facultad excepcional del GCBA para disponer per se su realización o el cumplimiento, sin necesidad de acudir a la intervención de la justicia, sólo la existencia de vicios manifiestos permitirían desarticularlo o suspender sus efectos mediante orden judicial (conforme CSJN, Fallos: 293:133).
En particular, Multimarketing S.A. manifestó que el GCBA no había resuelto el “recurso jerárquico” y que “[d]e todas maneras la Administración directamente recurrió a vías de hecho y retiró el cartel sin aguardar siquiera la previa notificación en clara violación al art. 9° de la ley de Procedimiento local (Decreto 1510)” (el énfasis es propio).
Ahora bien, corresponde recordar que el artículo 9 del Decreto 1510/1997 dispone que la Administración se abstendrá de “a) comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantías constitucionales; b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los cuales en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado” (énfasis agregado).
IV.4.b.- Tal como surge de las normas citadas cabe concluir que, por una parte, el GCBA está habilitado a ejercer el poder de policía del que ha sido investido -por expreso mandato constitucional y legal-, de modo que -a través de los organismos competentes- puede adoptar todas aquellas medidas que resulten necesarias para ejercer la fiscalización, control y verificación del espacio público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Así, en ejercicio de estas atribuciones, la Dirección General de Inspección de Uso del Espacio Público dictó la disposición aquí impugnada y ordenó retirar el cartel publicitario de la actora por no contar con un permiso vigente en los términos del punto 3.1.3 de la Ley N° 451.
En consecuencia, la presentación de fojas 137/151 -que la actora consideró un descargo- no tuvo aptitud para enervar la fuerza ejecutoria de la disposición impugnada, por imperio de lo normado en el artículo 12 del Decreto 1510/1997.
Finalmente, no puede soslayarse que la Disposición N° 688-DGIUEP-2012 -que ordenó la remoción del cartel- no fue objeto de recurso alguno en sede administrativa.
En consecuencia, los planteos efectuados por la actora no pueden prosperar.
V.- Por último, corresponde abordar con relación al planteo de inconstitucionalidad de los artículos 25 y 26 de la Ley N° 2936 efectuado por la actora, “en cuanto se considere que la falta de presentación del pedido de prórroga del permiso con una antelación mínima de 30 días hábiles a la conclusión del plazo de vigencia […] impide la concesión de la prórroga de dicho permiso, sea automática o no” (v. fs. 5 vta./6).
Ahora bien, no es posible soslayar que -tal como señala el Sr. Fiscal en su dictamen de fs. 404/405- la Ley N° 2.936 fue dictada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en ejercicio de potestades otorgadas expresamente por la Constitución de la Ciudad, cuyo artículo 80, inc. 2°, ap. “i” la faculta a legislar en materia “de publicidad, ornato y espacio público, abarcando el aéreo y el subsuelo”.
En este sentido, es claro en este estado del análisis que el planteo de la demandante sólo traduce una mera disconformidad con las normas que impugna. En efecto, la parte actora no argumentó de qué manera las previsiones legales contradecían la Constitución Nacional, la Constitución de la CABA u otra disposición de rango superior; tampoco acreditó, ni siquiera mínimamente, que las normas en cuestión hubieran resultado irrazonables o fueran violatorias del derecho de defensa -como expresó en su escrito inicial-.
Por otra parte, resulta oportuno recordar que el Alto Tribunal ha dicho que “[l]a escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de una norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia y acto de suma gravedad que deben considerarse como última ratio del orden jurídico” (Fallos: 322: 842).
En este mismo orden de ideas, el Tribunal Superior de Justicia ha señalado que “la referencia ritual a derechos constitucionales, si no se acredita precisa y fundadamente su cercenamiento, es insuficiente, ya que si bastara la simple invocación de un derecho o garantía de raigambre constitucional este Tribunal se vería convertido, de ordinario, en tercera instancia obligada de todos los pronunciamientos dictados por el Poder Judicial de la Ciudad’’ (TSJ, in re “Carrefour Argentina S.A. s/ recurso de queja”, Expíe. 131/99, sentencia del 23/2/2000).
Por su parte, la Cámara de Apelaciones del fuero sostuvo que “[e]l planteo de inconstitucionalidad no ha sido debidamente fundado como para evaluar la violación de derechos constitucionales, sino que se limitó a la invocación de normas de ese carácter sin explicar cuál ha sido el eventual exceso de su reglamentación” (Cám. CAyT, Sala II, in re “Miguez, Patricia c/ GCBA s/ empleo público”, Expte. 284/0, Sala II, sentencia del 19 de agosto de 2003).
Por las razones esbozadas, coincidiendo con el dictamen fiscal, el planteo de inconstitucionalidad en estudio debe ser rechazado.
VI.- En cuanto a las costas, corresponde imponerlas a la actora vencida por no existir razones para apartarse del principio objetivo de la derrota (art. 62 del CCAyT).
Por las consideraciones expuestas, RESUELVO:
1) RECHAZAR la demanda instaurada por Multimarketing S.A.
2) Imponer las costas a la actora vencida (art. 62 CCAyT).
3) Postergar la regulación de los honorarios de los profesionales intervinientes para el momento en que la sentencia definitiva se encuentre firme.
Regístrese, notifíquese por Secretaría a las partes y al Ministerio Público Fiscal en su despacho mediante la remisión de la causa (conf. art. 119 del CCAyT).
Oportunamente, archívese.
Pablo C. Mántaras
Juez Juzgado N° 3
Contencioso Administrativo y Tributario
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
NATALIA MORTIER
Secretarla Juzgado N° 3
Ley 2936, Buenos Aires (Ciudad) – BO: 01/09/2009
Nota:
(*) Nota de la Editorial: Se advierte al suscriptor que por tratarse de un fallo de primera instancia, el mismo podría no encontrarse firme al momento de su publicación.
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