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JURISPRUDENCIADerecho a una vivienda digna. Planes de subsidios habitacionales. Rechazo de la demanda
Se rechaza el recurso de queja deducido por los actores, pues no atacan debidamente el fallo en cuanto concluyó que no se encontraban comprendidos en una situación de prioridad para permanecer indefinidamente como beneficiarios de los planes de subsidios habitacionales vigentes.
Buenos Aires, 11 de julio de 2018
Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe;
resulta:
1. Llega a consideración del Tribunal la queja interpuesta por Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Cardozo Scorza (fs. 1/13 vuelta) contra la resolución denegatoria de su recurso de inconstitucionalidad.
2. Las actuaciones se originaron con la acción de amparo promovida por Graciela Sandra Scorza, por derecho propio y en representación de sus dos hijos menores de edad, C., O., R., Y., por derecho propio y en representación de su hijo menor de edad, y Noelia Yamila Romero, por derecho propio y en representación de su hija menor de edad, contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante, GCBA) con el objeto de obtener una solución que les permitiera acceder a una vivienda adecuada y en condiciones dignas de habitabilidad, preservándose la integridad familiar (fs. 18/46 vuelta y conf. fs. 57 vuelta).
3. Contestada la demanda (fs. 47/55 vuelta), la jueza de primera instancia hizo lugar a la acción y le ordenó al GCBA mantener las prestaciones previstas en el decreto n° 690/06 -modificado por los decretos n° 960/08 y n° 167/11- o el plan asistencial que lo sustituyera o lo extendiera en el futuro, de modo de asegurarle al grupo familiar actor alojamiento en un ámbito adecuado y en condiciones dignas de habitabilidad, o bien los fondos suficientes para acceder al mismo hasta tanto se demostrara que las circunstancias de emergencia habitacional en la que se encontraban los actores hubieran desaparecido (fs. 56/66 vuelta).
4. En lo que aquí interesa destacar, el GCBA apeló esa decisión y expresó sus agravios (fs. 67/75 vuelta), que fueron contestados por la parte actora (fs. 76/80).
La Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario, por mayoría, hizo lugar parcialmente al recurso de apelación del GCBA y modificó la sentencia de grado con los alcances establecidos en los considerandos VI a VIII del voto del Dr. Centanaro (fs. 81/87 vuelta). Luego de señalar que las coactoras Florencia Adriana Cardozo Scorza y Yésica Romero habían desistido del proceso (conf. fs. 81 vuelta), los jueces tuvieron por acreditado que: i) el grupo familiar actor estaba conformado por Graciela Sandra Scorza, de 55 años de edad, y su pareja Osmar Cardozo, de 53 años; por el hijo de ambos, Donato Facundo Scorza, de 21 años -quien se había presentado a estar a derecho por haber alcanzado la mayoría de edad-; y por la hija de la Sra. Scorza, Noelia Romero, de 30 años; ii) la coactora Romero era madre soltera a cargo de una hija menor de edad, por lo que cabía concluir que estaba acreditada de manera adecuada su situación de vulnerabilidad social; y iii) respecto de Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Scorza no existían elementos mínimos de convicción que permitieran considerar que se encontraban en la misma situación de vulnerabilidad que la citada coactora y su hija, toda vez que se trataba de personas adultas sin menores a cargo y que gozaban de buen estado de salud (conf. fs. 84). En consecuencia, los magistrados resolvieron que, dada la situación de vulnerabilidad de Noelia Romero y su hija menor de edad, el modo de establecer el subsidio debía partir de los estándares fijados en el decreto n° 637/16 (o el que lo reemplazara), y luego éste podría adecuarse a las pautas delineadas por la ley n° 4036, tomándose como referencia la canasta básica alimentaria del INDEC bajo los parámetros indicados en la sentencia.
5. Contra ese pronunciamiento, los coactores Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Cardozo Scorza interpusieron recurso de inconstitucionalidad (fs. 89/123), cuyo traslado fue contestado por el GCBA (124/130). La Sala III lo denegó (fs. 131/132 vuelta) y ello motivó la queja referida en el punto 1 de este relato.
6. Requerido su dictamen, el Fiscal General Adjunto propició el rechazo del recurso de hecho (fs. 138/140 vuelta).
Fundamentos:
Los jueces Luis Francisco Lozano, Ana María Conde e Inés M. Weinberg dijeron:
Corresponde rechazar la queja deducida a fs. 1/14 pues la decisión contra la que fue dirigido el recurso de inconstitucionalidad que vino a sostener se asentó en la apreciación de los hechos de la causa -que los coactores Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Scorza son personas adultas sin menores a cargo, respecto de quienes “… no existen elementos mínimos de convicción que permitan considerar que se encuentran en la misma situación de vulnerabildad que la coactora Noelia Romero y su hija, en tanto no ha sido acreditado en autos, siquiera mínimamente, que se encuentren incapacitados para desarrollar tareas remuneradas y, de este modo, atraviesen una situación que lleve a acordarle un acceso prioritario a las políticas sociales que aplica el GCBA” (fs. 84 vuelta) – y en la interpretación del derecho infraconstitucional que el a quo entendió aplicable (las leyes nº 3706 y nº 4036), sin que la parte recurrente muestre que estas consideraciones estén teñidas de arbitrariedad.
Los agravios referidos a la afectación a las garantías de igualdad y no discriminación en relación a Donato Facundo Scorza (fs. 11 y vuelta) resultan tardíos, por haber sido introducidos por primera vez en el recurso de queja ante este Tribunal.
Ello priva de relación directa a las cláusulas de jerarquía constitucional invocadas (arts. 11, 12, 13, 16, 17, 18, 20 y 31 CCBA, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28, 33, 48 y 75 inc. 22 CN, 11 PIDESC, 25 DUDH, XI DADyDH) así como el afirmado desconocimiento de la doctrina sentada por la CSJN en el caso “Q. C., S. Y c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo” (Fallos 335:452) con lo resuelto; al tiempo que los recurrentes no muestran que la solución no sea una posible de cara a los lineamientos, que no ataca, trazados por este Tribunal en la causa “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: K.M.P c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)”, expediente nº 9205/12, sentencia del 21 de marzo de 2014.
El juez José Osvaldo Casás dijo:
1. En mi concepto, la queja deducida por los actores debe ser rechazada pues no ha logrado acreditar la configuración de un caso constitucional en los términos del art. 113, inc. 3 de la CCABA.
2. En primer lugar, los recurrentes pretenden mantener ante este Estrado los agravios dirigidos a descalificar el fallo en cuanto concluyó que no se encontraban comprendidos en una situación de prioridad para permanecer indefinidamente como beneficiarios de los planes de subsidios habitacionales vigentes.
En este sentido, vale recordar que los jueces de la causa señalaron que los coactores Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Donato Scorza son personas adultas sin menores a cargo, respecto de quienes “… no existen elementos mínimos de convicción que permitan considera que se encuentran en la misma situación de vulnerabildad que la coactora Noelia Romero y su hija, en tanto no ha sido acreditado en autos, siquiera mínimamente, que se encuentren incapacitados para desarrollar tareas remuneradas y, de este modo, atraviesen una situación que lleve a acordarle un acceso prioritario a las plíticas sociales que aplica el GCBA” (fs. 84 vuelta).
En lo que a estos planteos respecta, entiendo que no permiten habilitar la instancia recursiva intentada. Ello es así pues, más allá de sostener una posición discrepante con las conclusiones a las que arribara la mayoría de los integrantes de la Sala III de la Cámara CAyT sobre la situación de los coaccionantes, no logran demostrar que el modo en que el tribunal a quo interpretó las normas legales aplicables (vgr. la ley n° 4036), a partir de la ponderación de los informes agregados a la causa y a las circunstancias que consideró relevantes para fundar su decisión -en ejercicio de potestades que por regla le resultan privativas-, constituya un desacierto de gravedad extrema a causa del cual aquel decisorio no pueda adquirir validez jurisdiccional.
En este punto es menester recordar que la doctrina de la arbitrariedad de sentencia -invocada por la parte recurrente como eje central de su argumentación- no tiene por objeto corregir fallos equivocados o que se reputen tales, sino que sólo atiende a cubrir casos de carácter excepcional en los que deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo impidan considerar al pronunciamiento como la “sentencia fundada en ley” a que hacen referencia los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 294:376; 308:2351, 2456; 311:786; 312:246, 389, 608 y 323:2196, entre muchos otros; aplicable mutatis mutandis al recurso de inconstitucionalidad local).
3. Se advierte así que la invocada vulneración del derecho a la vivienda de los coactores deviene genérica e infundada.
Es que, por un lado, tal como se señalara en el punto precedente, no se ha logrado demostrar el desacierto extremo de la conclusión a la que arribaran la mayoría de los integrantes de la Alzada en punto a que los citados coactores no se encontrarían dentro del grupo prioritario para la distribución del subsidio habitacional de marras [cf. reglas contenidas en la Constitución nacional y de la Ciudad y aquellas establecidas por el Legislador local; en consonancia con la doctrina sentada en el precedente “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCBA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, expte. n° 6754/09, sentencia del 12/5/2010].
Por su parte, si bien la parte recurrente cita en apoyo de su postura la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re: “Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, sentencia del 24 de abril de 2012 -Fallos: 335:452-, lo cierto es que tampoco ha desarrollado fundamentación alguna para equiparar el supuesto de hecho de aquel caso con el que se plantea en el sub lite.
En efecto, no resulta ocioso recordar que allí la Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que las normas nacionales y locales que reconocen el derecho a una vivienda digna a) tienen un alcance peculiar en tanto “… no consagran una operatividad directa, en el sentido de que, en principio, todos los ciudadanos puedan solicitar la provisión de una vivienda por la vía judicial… ” y b) exigen su implementación por parte de los poderes legislativos o ejecutivos locales en tanto existe la necesidad de valorar de modo general otros derechos, así como los recursos necesarios (cf. cons 11º del fallo citado).
Sólo en aquellos casos particulares en los que se encontraba involucrada una persona con discapacidad en una situación de extrema vulnerabilidad social en los que se entendió que ambas circunstancias derivaban en una amenaza de entidad para la persona, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ordenó al Estado local arbitrar mecanismos para asistir a la actora en la solución de las causas de su problemática habitacional (conf. sentencia dictada en el invocado precedente “Q. C., S. Y.”, y también la aplicada en el expediente madre “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa ‘A. R., E. M. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires si amparo’, del día 11 de diciembre de 2012 -Registro del Alto tribunal A.294.XLVII- y en causas acumuladas como: F.59.XLVI1 ‘Flores, Rosa Liliana c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; G.28.XLVI1. ‘G., R. N. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros si amparo’; N.69.XLVI1. ‘Nicoli, Juan Carlos c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo'», entre otros).
En los demás supuestos, el máximo tribunal federal desestimó los recursos extraordinarios interpuestos por los accionantes, quedando firme para aquellos casos la doctrina del precedente “Alba Quintana” a ellos aplicada por este Estrado por la cual se desestimaron pretensiones que perseguían el reconocimiento de un derecho irrestricto al acceso a subsidios habitacionales (conf. sentencia dictada en el expediente madre “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa ‘A.P., L. V. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otro s/ amparo’, del día 11 de diciembre de 2012 -Registro del Alto tribunal A.662.XLVII- y aplicada a 46 actuaciones, entre las cuales pueden citarse las causas: A. 738. XLVI. ‘Alba Quintana, Pablo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ recurso de inconstitucionalidad concedido’; A.808.XLVII. ‘A., L. A. y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ otros procesos incidentales’; A.809.XLVII. ‘A., L. A. Y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ recurso de inconstitucionalidad’; A.867.XLVI. ‘A., G. S. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; B.881.XLVII. ‘Balduvino, Carlos Alberto c/ GCBA s/ amparo’; D.127.XLVII. ‘Del Valle Tapia, Arnaldo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; F. 60. XLVII. ‘Fano, Marcelo Daniel c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; F.305.XLVII. ‘Francia, Maria Isabel c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; G.192.XLVII. ‘G., V. A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; G.416.XLVII. ‘Gómez Da Silva, Clara y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo’; entre muchos otros).
En suma, las alegaciones realizadas por los coactores a este respecto resultan sumamente lábiles toda vez que no se han hecho cargo fundadamente de la doctrina -honestamente leída- que emana del precedente del Alto tribunal federal ni, en consecuencia, de demostrar que, a la luz de lo allí dispuesto, lo resuelto en autos resulte palmariamente irrazonable.
4. Por lo demás, me permito añadir que lo decidido -por mayoría- por la Sala III no importa abandonar de ahora en más a la parte recurrente a su suerte sino tan solo respetar, en las circunstancias valoradas por los jueces de mérito, el diseño de las políticas públicas efectuado por los poderes de gobierno que han tenido en cuenta la disponibilidad de los bienes materiales -que, por definición, en tanto económicos, resultan escasos-.
En caso de variar sustancialmente la situación de hecho de los coaccionantes, nada obstará a que recurra a la Administración en busca de la tutela que entienda le asista conforme al régimen jurídico vigente.
Es que, aun cuando la Argentina ha adscripto a un modelo de Estado Constitucional, Social y Democrático de Derecho, no puede desconocerse que dar satisfacción plena, absoluta y sin limitaciones a todo tipo de derechos económicos, sociales y culturales de parte de todos aquellos que, como en el caso, los reclaman a las autoridades del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituye una utopía, hasta la fecha malograda, a pesar de las más variadas experiencias transitadas e intentos que pretendieron concretar las igualmente dispares propuestas gubernamentales de quienes se encontraron al frente de los poderes políticos nacionales, provinciales y de la Ciudad.
Por los motivos expuestos, la queja deducida por los coactores Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Cardozo Scorza debe ser rechazada.
Así lo voto.
La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:
1. El recurso de queja fue interpuesto en tiempo y forma por parte legitimada, y contiene una crítica suficiente de la decisión que denegó el recurso de inconstitucionalidad que viene a sostener, lo que autoriza el tratamiento de los agravios allí vertidos.
2. El recurso de inconstitucionalidad propone una cuestión constitucional en los términos del art. 113 inc. 3 de la CCBA, que consiste en determinar el contenido y alcance del derecho humano a una vivienda adecuada según lo garantizan la Constitución local, la Constitución Nacional y diversos instrumentos internacionales de derechos humanos. El planteo no es novedoso en la jurisprudencia del Tribunal. En agosto de 2006, en ocasión de fallar la causa “Toloza”, confirmé una sentencia que había condenado al GCBA a garantizar el derecho a la vivienda de la amparista, y que resultaba constitucionalmente inobjetable. En mayo de 2010, y ante la insistencia de la parte demandada, profundicé la línea argumentativa que describo. Así, en la causa «Alba Quintana” añadí consideraciones relativas a la competencia del Tribunal para escrutar el gasto público, y a la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. De modo semejante me pronuncié en mi disidencia para la causa conocida como “Q”, en la que la CSJN revocó la decisión de la mayoría del Tribunal que, como dije, no integré.
3. Con posterioridad, me pronuncié en decenas de casos análogos manteniendo y profundizando un criterio amplio en relación al contenido y a la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por ello me remito aquí a lo expresado en esos precedentes acerca de la necesaria interdependencia de los derechos humanos, y del contenido y alcance amplios que corresponde asignar al derecho a la vivienda -según el marco constitucional y convencional que lo rige-. También a lo dicho en relación con la tutela judicial efectiva, especialmente acerca del deber que tienen los jueces de satisfacer esa garantía. Como entonces, mantengo mi opinión respecto de la vigencia de la prohibición de regresividad, y de la obligación del Estado local de adoptar medidas para garantizar el derecho a la vivienda empleando hasta el máximo de los recursos disponibles. Insisto en que esta obligación hace del escrutinio del gasto público una parte de la función judicial.
4. En el caso, está probado que los coactores obtuvieron, mediante la actividad del Estado local una mejora temporal (pero precaria) de sus condiciones habitacionales. El conflicto de autos, como lo corrobora la lectura de la demanda, se origina cuando dejan de percibir el subsidio otorgado por la parte demandada de modo que se verifica con toda claridad -y sin perjuicio de la tutela cautelar-, la afectación del derecho a la vivienda adecuada ante la pérdida de la asistencia lograda.
El GCBA, que reconoció -al otorgarles un subsidio habitacional-la situación de emergencia de la parte actora, adopta una conducta que conduce a la regresividad en el ejercicio del derecho involucrado, pero no acredita haber llevado a cabo acciones tendientes a cumplir su obligación constitucional de resolver progresivamente una inaplazable situación de pobreza, para la que no intentó proporcionar soluciones permanentes ni coyunturales hasta el máximo de los recursos disponibles.
Es dirimente, y por eso conviene reiterarlo, el hecho de que el demandado no acreditara -ni procurara hacerlo- haber tomado medidas tendientes a cumplir esa obligación hasta el máximo de los recursos de que dispone. Por ello es ajustado al bloque constitucional imponerle el deber de preservar lo ya otorgado.
En este escenario, resulta desconcertante el fallo de Cámara que desestima la acción respecto de Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Cardozo Scorza por insuficiencia de prueba. Les impone, así, a los referidos coactores una obligación que colisiona con el régimen general que en materia de derechos humanos exige al Estado demostrar que no tiene posibilidad alguna de remediar la situación de privación de derechos que padecen quienes accionan (y que el Gobierno reconoció en ocasión de otorgarles un subsidio).
En otros términos: de cara a las obligaciones constitucionalmente asumidas por el Estado local en relación con el derecho de la parte demandante a una vivienda adecuada, no son los amparistas los que deben acreditar su situación de emergencia habitacional. No, es la autoridad demandada la que debe justificar su omisión acreditando que empleó el máximo de los recursos disponibles. En estas actuaciones, el GCBA ni siquiera ha intentado probarlo.
5. Con apoyo en los fundamentos que anteceden, voto por: a) hacer lugar a los recursos de queja e inconstitucionalidad interpuestos por Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Cardozo Scorza, b) revocar la sentencia de la Sala III, y c) imponer las costas en el orden causado porque todos los letrados intervinientes son funcionarios y agentes del Estado local (artículo 62, segundo párrafo del CCAYT).
Por ello, concordantemente con lo dictaminado por el Fiscal General Adjunto, por mayoría,
el Tribunal Superior de Justicia
resuelve:
1. Rechazar la queja interpuesta por Graciela Sandra Scorza, Osmar Cardozo y Donato Facundo Cardozo Scorza.
2. Mandar que se registre y se notifique, y oportunamente se remita a la Sala interviniente para que sea agregada a los autos principales.
030955E
