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JURISPRUDENCIAPrerrogativa del municipio para normas sobre las condiciones de encasillamiento del personal
Se confirma la sentencia que denegó el derecho a reescalafonamiento alegado por los actores desde que no hay un derecho adquirido al mantenimiento de un determinado régimen salarial y que el derecho a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo.
En la ciudad de Mar del Plata, a los 04 días del mes de abril del año dos mil diecisiete, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en dicha ciudad, en Acuerdo Ordinario, a fin de pronunciar sentencia en la causa C-6552-MP1 “COLOMBO ESTELA NOEMI Y OTROS c. MUNICIPALIDAD DE GENERAL PUEYRREDON s. PRETENSION ANULATORIA”, con arreglo al sorteo de ley cuyo orden de votación resulta: señores Jueces doctores Mora y Riccitelli, y considerando los siguientes:
ANTECEDENTES
I. El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Departamento Judicial Mar del Plata dictó sentencia y dispuso: (i) declarar abstracta la pretensión tendiente a obtener la nulidad de los decretos municipales N° 1485/06; 1486/06 y 1487/06 y del art. 57 de la Ordenanza 17.732 y el consecuente reconocimiento del derecho a un nuevo escalafón y; (ii) rechazar la pretensión de reconocimiento del derecho a percibir las diferencias salariales. Impuso las costas en el orden causado y practicó regulación de honorarios.
II. Declarada con el alcance previsto en el pto. 3 de la Resolución de fs. 415/419 la admisibilidad formal del recurso de apelación articulado por la parte actora a fs. 345/376 contra el referido pronunciamiento -replicado por la demandada a fs. 383/386-, y puestos los autos al Acuerdo para Sentencia [v. fs. 415/419, pto. 4.] -providencia que se encuentra firme-, corresponde plantear la siguiente:
CUESTIÓN
¿Es fundado el recurso?
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Mora dijo:
I. A fs. 284/296 el a quo dictó sentencia con el alcance indicado en los antecedentes del fallo.
Luego de efectuar una pormenorizada reseña del pleito expuso que la pretensión de los actores se dirigía a obtener: (i) la anulación de los decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06, N° 1487/06 y el art. 57 de la Ordenanza 17.732 que, en su conjunto, fijaban un nuevo escalafón, escala salarial y nomenclador de cargos para el personal municipal y del decreto municipal N° 1451/07 (que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra tales actos); (ii) el consecuente reconocimiento del derecho a ser rescalafonados y a cobrar las diferencias salariales.
Siendo tal el contexto pretensional, recordó que mediante los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 el Departamento Ejecutivo municipal había dispuesto modificar el Escalafón del Grupo Ocupacional Profesional vigente hasta ese entonces y que tal circunstancia tenía particular incidencia en el caso de autos pues, tal como los actores lo reconocían, ello importaba el reconocimiento del derecho al rescalafonamiento que, en definitiva, se perseguía en autos.
Así entonces, importando los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 un nuevo escalafón acorde a los intereses de los actores, concluyó que debía “…considerarse satisfecha y superada la pretensión principal dirigida al reconocimiento de un nuevo escalafón…”.
Por fuera de lo anterior, sostuvo que la parte accionante aún conservaba interés en cuanto a la restante pretensión articulada en autos vinculada al reconocimiento de las diferencias salariales por el período transcurrido entre la aplicación del escalafón de personal cuestionado [correspondiente al año 2006] y el momento en el que entró en vigencia el nuevo esquema escalafonario [aprobado por los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12]; esto es, entre el 30-06-2006 y el día 1-03-2012.
Abordando entonces el tratamiento de la pretensión vinculada al reconocimiento del derecho a percibir las diferencias salariales expuso, como liminar cuestión, que la aprobación por parte de la autoridad municipal del nuevo escalafón municipal [mediante los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12] no importaba: (i) que se reconociera la ilegitimidad del escalafón del año 2006; (ii) que correspondiera asignarle efectos retroactivos al nuevo escalafón por fuera del expresamente establecido por la novel reglamentación, esto es, desde el 1-03-2012 y; (iii) el automático reconocimiento del derecho de los actores a percibir las diferencias salariales.
Descartado que los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 llevaran implícito el reconocimiento del derecho de los actores a percibir retroactivo alguno se adentró a verificar el acierto -o no- de las razones que fueran vertidas por los accionantes en el líbelo de demanda contra “…el escalafón anterior a la reforma…”. En tal tarea, advirtió que los actores impugnaban los decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06 y N° 1487/06 y el art. 57 de la Ordenanza 17.732, que en su conjunto establecen el esquema escalafonario, postulando que a partir de su entrada en vigor [junio de 2006] se había producido una retrogradación, desjerarquización y alteración de la equidistancia y proporcionalidad del grupo ocupacional profesional al que pertenecen los accionantes con la consecuente afectación de la remuneración.
Sobre el puntual planteo, el a quo destacó que el derecho a obtener una remuneración justa no importaba que existiera un derecho al mantenimiento del régimen escalafonario original pues, la autoridad bien puede introducir variantes al escalafón en tanto se respetaran -por un lado- el principio constitucional de igual remuneración por igual tarea y -por el otro- el principio de razonabilidad. Y en el caso de marras -aseveró- no se advierte constancia probatoria alguna que permita inferir que el esquema articulado en el año 2006 portara visos de ilegalidad o arbitrariedad.
Agregó que al delinear el esquema escalafonario del año 2006 la Comuna había procedido a determinar, en ejercicio de sus prerrogativas organizativas y salariales, el escalafón de personal, fijando -a la vez- los distintos grupos ocupacionales y dentro de estos agrupamientos los diversos grados y niveles. Y si bien es cierto que bien pudo importar el escalafón del año 2006 -en lo que al grupo ocupacional profesional refiere- modificaciones respecto de su anterior, no lo es menos que esa sola circunstancia no es suficiente para pregonar la ilegitimidad de la decisión adoptada por la Comuna.
Por otro lado, expuso que el escalafón de personal resultaba un esquema general y abarcativo de todo el personal por lo que, el examen de las variantes que pudiera introducirse en un puntual grupo ocupacional [profesional en el caso] debía ponderarse atendiendo a la totalidad del esquema escalafonario.
Con todo, concluyó que, en su parecer, no se encontraba evidenciado que el escalafón de personal correspondiente al año 2006 que impugnara la parte actora tradujera una distorsión “…en orden a la distribución dentro de cada grupo y los niveles que comprende cada uno de ellos…”.
Por lo demás, las propuestas que entonces formularan los accionantes en sede administrativa y que a la postre fueran plasmadas en el nuevo escalafón dispuesto por los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12, en su opinión, distan de importar que el anterior esquema escalafonario [esto es, el del año 2006] resultara ilegítimo pues, los criterios que establece el nuevo escalafón del año 2012 con relación al agrupamiento profesional no reflejan sino más que una opción dentro de las posibles con las que contaba el Municipio, sin entidad suficiente como para censurar los que contenía el anterior escalafón del año 2006 que impugnan los actores.
Finalmente puso de relieve que la proyección remuneratoria que pudiera ocasionar la confección del escalafón del año 2006 con relación a cada grupo ocupacional resulta una cuestión que se inscribe dentro de una política salarial que, en la especie, no se presenta como irrazonable. Así, y trazando diferencias con lo resuelto por este Tribunal en la causa C-4103-BB1 «Araya», (sent. del 12-XI-2013), predicó la inaplicabilidad del mentado precepto al caso de marras.
Con todo entonces, y habiendo descartado la posibilidad de predicar la ilegitimidad de los actos impugnados en autos -y que en su conjunto dan cuerpo al escalafón, escala salarial y nomenclador de cargos establecido en el año 2006-, concluyó que correspondía rechazar la pretensión de reconocimiento del derecho a percibir diferencia salarial alguna.
2. Contra el citado pronunciamiento se alza la parte actora arguyendo:
– Que el sentenciante ha omitido pronunciarse sobre la cuestión nuclear traída a conocimiento de la jurisdicción, esto es, “…lo referido al pedido de nulidad por vicios de ilegitimidad e inconstitucionalidad de los decretos suscriptos por el intendente municipal individualizados con los números 1485/06, 1486/06 y 1487/06 que en su conjunto dispusieron en el año 2006 la creación y puesta en funcionamiento del nuevo escalafón del personal municipal…”.
– Que yerra el a quo al considerar que ha devenido abstracto el tratamiento de la pretensión anulatoria de los actos administrativos impugnados en autos [decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06 y N° 1487/06 y art. 57 de la Ordenanza 17.732]. El proceder del sentenciante, afirman, patentiza que -en el sub lite- se los ha privado de la posibilidad de obtener un pronunciamiento jurisdiccional que abordara la pertinencia del derecho que invocan, a saber: (i) a ser debidamente reencasillados en un régimen escalafonario que respete la jerarquía del grupo ocupacional profesional al que pertenecen en su vinculación con los restantes agrupamientos y; (ii) a percibir las diferencias salariales adeudadas desde el 30-06-2006 [fecha en que entrara en vigor el ominoso esquema escalafonario] y hasta el 1-03-2012.
– Que resulta falaz que hubieran consentido los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12. Para fundar su parecer esgrimen que: (i) en ningún momento formularon “…declaración alguna de consentimiento…”; por el contrario -expresan- han procedido a impugnar judicialmente los arts. 1, 2 y 3 del decreto municipal N° 991/12; (ii) aun cuando pudiera -por vía de hipótesis- tenerse por cierto que hubieran prestado su conformidad con el nuevo escalafón de personal [aprobado en el año 2012], lo cierto es que de ello no puede desprenderse que hubieran renunciado al derecho a percibir las diferencias salariales devengadas desde el año 2006 y hasta el 2012 y; (iii) violentando los principios que rigen la materia laboral [justicia social, primacía de la realidad, indemnidad, progresividad, in dubio pro operario, remuneración equitativa e irrenunciabilidad de los derechos], el a quo ha soslayado el tratamiento de la cuestión nuclear planteada, privándolos de obtener un pronunciamiento judicial que resuelva la totalidad de las cuestiones esgrimidas.
– Que deviene errado sostener que al nuevo escalafón aprobado por los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 no pueda atribuírsele carácter retroactivo. Para apuntalar tal parecer explican que es el propio decreto municipal N° 989/12 el que establece su eficacia hacia el pasado, aunque limitada al 1-03-2012.
– Que la ilegitimidad del escalafón de personal del año 2006 queda patentizada a poco que se lo coteja con el aprobado en el año 2012. Este último esquema -aseveran- mantiene idénticas misiones, funciones y responsabilidades respecto del grupo ocupacional profesional anterior; empero, le reconoce a los profesionales -haciéndose eco del reclamo que viene efectuándose desde antaño en sede administrativa y que motiva este pleito- la mejora pretendida tanto en lo atinente a las categorías establecidas como a la escala salarial.
– Que la impropia negativa del a quo a producir la prueba pericial ofrecida en autos dejó librado el análisis de los decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06 y N° 1487/06 al exclusivo juicio del sentenciante quien, de tal manera, pudo “…formular su propia interpretación de la normativa…”.
– Que si bien es cierto que nadie tiene derecho a que se mantenga inalterable el escalafón de personal no lo es menos que ello no importa que deban tolerarse marcos que, como el aprobado en el año 2006, importaron una desjerarquización y destrato del grupo ocupacional profesional. Esa ilegitimidad -ahondan- fue reconocida por la propia autoridad municipal en el año 2012 al reubicar escalafonariamente a dicho grupo profesional, eliminando las distorsiones e inequidades del esquema anterior y, a la vez, reconociéndole expresamente el derecho a percibir las diferencias salariales aunque solo hasta el mes de marzo de 2012.
– Que resulta errada la lectura que el juez de la instancia efectúa de la doctrina sentada por este Tribunal en el precedente “Araya”.
Con apoyatura en tales agravios, concluyen su diatriba reclamando a esta Alzada que, previa declaración de nulidad del esquema escalafonario implementado en el año 2006, reconozca el derecho de los actores a percibir las diferencias salariales que le hubiera correspondido percibir desde el 30-06-2006 y hasta el día 1-03-2012.
Finalmente, se agravian los quejosos del alcance de la condena en costas dispuesta en el grado. Explican que el dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 importó el reconocimiento por parte de la Comuna de la pretensión de reconocimiento del derecho al debido reencasillamiento y que por tal razón, en este segmento, las costas del pleito se deben imponer al Municipio.
Asimismo, postulan la nulidad de la regulación de honorarios practicada en la instancia en tanto resultar -en su parecer- prematura a tenor de los agravios propuestos y que debe despejar este Tribunal.
Con todo, solicitan a la Alzada que, deje sin efecto la estimación de honorarios realizada en la instancia y fije una nueva acorde a lo que se resuelva en ocasión de dictar sentencia.
3. A fs. 383/386 la Municipalidad de General Pueyrredon materializa su réplica y peticiona el rechazo de los agravios de su contraria.
II. El recurso no prospera.
1.1. La demanda articulada en autos persigue: (i) la anulación de los decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06 y N° 1487/06 [que, en conjunto, disponen la creación y puesta en funcionamiento de un nuevo Escalafón del Personal de la Comuna, una nueva escala salarial en función del mencionado Escalafón y nomenclador de cargos] y del art. 57 de la Ordenanza 17.732 que dispuso la convalidación del Nomenclador de cargos aprobado por el mencionado decreto 1485/06; como así también del Decreto Nº 1451/07 que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra los anteriores. Esta pretensión, canalizada en los términos del art. 12 inc. 1 del C.P.C.A., pregona la ilegitimidad de los actos atacados por cuanto el Escalafón adoptado representa para los accionantes un «reencasillamiento indebido», lo que les provocaría un perjuicio grave en punto a sus derechos a la remuneración y a la carrera administrativa; (ii) el reconocimiento del derecho subjetivo a ser debidamente encasillados con la consecuente condena para que la Municipalidad dicte los actos necesarios para que el Grupo Ocupacional Profesional (al que pertenecen los actores) sea correctamente encasillado, manteniendo la debida equidistancia con los restantes agrupamientos. Y en esa línea de pretensión, también se requiere que la magistratura fije las pautas razonables para el debido reencasillamiento que mantenga vigente el derecho a la carrera administrativa, que incluye las debidas promociones en el escalafón y que jerarquice al agrupamiento profesional manteniendo una correcta equidistancia con los restantes agrupamientos de la organización comunal y; (iii) por último, los actores peticionan que se abonen las diferencias salariales que surjan como consecuencia de la nulidad el esquema escalafonario del año 2006.
En el mentado escrito de demanda, someten al escrutinio judicial la razonabilidad del régimen escalafonario del año 2006, argumentando la necesidad de mantener la equidistancia entre los diferentes agrupamientos -circunstancia que dicen no cumple el esquema impugnado-; denunciando sustanciales retrogradaciones que -en su visión- afectan la carrera administrativa de los demandantes, con achatamiento de la escala salarial; y requiriendo que se establezca un sistema con mayor diferenciación entre los distintos niveles que torne significativo el ascenso de un cargo a otro. Denuncian violación a la garantía de igualdad, a la de igual remuneración por igual tarea y al derecho de propiedad y, por último, formulan una propuesta tendiente a restablecer -según su criterio- el derecho del agrupamiento profesional a su debido reencasillamiento.
1.2. La Municipalidad de General Pueyrredon, al contestar la demanda niega que: (i) el régimen instrumentado por los decretos y Ordenanza impugnados en la demanda hubiera importado un reencasillamiento indebido de los agentes pertenecientes al grupo ocupacional profesional y que por tal razón tengan los actores algún derecho a ser correctamente encasillados o reencasillados; (ii) detentaran los accionantes un derecho a «…la debida equidistancia con los restantes agrupamientos…»; (iii) el escalafón del año 2006 importara un achatamiento o deterioro o iniquidad de tratamiento para el grupo ocupacional profesional ni mucho menos una desjerarquización y desvalorización de sus tareas en contraposición a la normativa constitucional en la que apuntalan sus pretensiones los actores.
1.3. A fs. 211/212 se presenta la parte actora denunciando como hecho nuevo dos (2) actas de Comisión celebradas entre los representantes del Departamento Ejecutivo Municipal y del Sindicato de Trabajadores Municipales [por la segunda de ellas, se plasma el acuerdo alcanzado sobre la elevación de los niveles correspondientes a los Profesionales Carrera Menor y Mayor según el detalle que se explicita, sobre la descripción de tareas para ciertos cargos del agrupamiento Profesional y sobre la necesidad de adecuar el régimen vigente para el acceso a los nuevos cargos].
1.4. A fs. 217/224 vuelve a denunciar la actora un hecho nuevo, esta vez, referido a la emisión por el Intendente Municipal de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 mediante los cuales se dispuso la modificación del Escalafón del Grupo Ocupacional Profesional vigente, recategorizando a la totalidad de sus integrantes, con una retroactividad al mes de marzo de 2012 en la percepción de las remuneraciones que surgían de las nuevas categorías.
Resaltan los actores que con la emisión de los mentados decretos la Municipalidad acogió las pretensiones procesales esgrimidas en la demanda que aspiraban al reconocimiento a los demandantes del derecho al debido reencasillamiento, por cuanto plasman -según afirman- la propuesta de categorización que se había formulado en la demanda.
Sin perjuicio de dicha conclusión, los accionantes le recuerdan al juez de grado que siguen en pie su pretensión al cobro de las diferencias salariales devengadas desde la aplicación de los decretos municipales N° 1485/06, 1486/06 y 1487/06 impugnados en autos y hasta que los agentes perciban la remuneración producto del escalafón del año 2012.
1.5. A fs. 234/235 la Municipalidad contesta los hechos nuevos denunciados por su contraria y -en lo que aquí concierne- resalta que el dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 no importa reconocimiento alguno respecto de la ilegitimidad e invalidez del esquema escalafonario del año 2006 cuya declaración se persigue en el proceso.
Por último, aclara que «… los derechos laborales otorgados a los trabajadores…” por los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12, “…no son consecuencia de su demanda judicial…».
2. Relevados los antecedentes que nutren el pleito verifico que, a diferencia de lo aseverado por la parte actora, acierta el sentenciante cuando postula que el dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 tiene una trascendencia “mayúscula” al momento de abordar el tratamiento de las diversas pretensiones articuladas en la causa [v. Considerando 7 del fallo de fs. 284/296] y que fueran identificadas en el pto. II. 1 de este voto.
Repárese que con fecha 14-06-2012 la parte actora denunció “…otro hecho nuevo relacionado con la presente acción…” consistente en el dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 “…mediante los cuales se dispuso la modificación del Escalafón del Grupo Ocupacional Profesional vigente, recategorizando a la totalidad de sus integrantes…” [v. fs. 218, párrafo segundo].
Puntualmente, los actores postularon que con la emisión de tales decretos “…las pretensiones procesales esgrimidas originariamente tanto en el recurso administrativo interpuesto como en las demandas incoadas… han dejado de ser controvertidas, dado que ha quedado debidamente reconocido por el ejecutivo local…” [v. fs. 219 vta., párrafo tercero] y que “…las pretensiones procesales de esta acción, han quedado práctica y normativamente reconocidas por la accionada desde que los decretos 989/12 y 991/12, anexos y acuerdo, han admitido el derecho al reencasillamiento reclamado y su consecuente retribución monetaria…” [v. fs. 220, tercer párrafo], ello -ahondan los accionantes- sin perjuicio de mantener su pretensión al cobro de las diferencias salariales devengadas desde la aplicación de los decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06 y N° 1487/06 impugnados en autos y hasta que los agentes perciban la remuneración producto del Escalafón del año 2012.
En el citado contexto de análisis luce con nitidez que han sido los propios actores los que han reputado -como consecuencia directa del dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12- satisfecha una de las pretensiones articuladas en el escrito de demanda; esto es, aquella por la que perseguían se les reconociera el derecho a ser debidamente encasillados y su consecuente retribución monetaria.
Mal pueden los recurrentes dolerse del segmento del fallo de grado que dispusiera que el tratamiento de la mentada pretensión había devenido abstracta al momento del dictado de la sentencia de fecha 06-11-2015 pues han sido ellos quienes manifestaron en aquella presentación de fs. 217/224 -y que con algunas mínimas modificaciones transcriben in extenso al articular sus agravios- su falta de interés en obtener un pronunciamiento judicial sobre un asunto que “…ha dejado de ser controvertido…” [v. fs. 219 vta., párrafo segundo].
3. Menos aún cabe postular que el sentenciante hubiera omitido pronunciarse sobre la “…cuestión nuclear…” traída a conocimiento de la jurisdicción, esto es, “…lo referido al pedido de nulidad por vicios de ilegitimidad e inconstitucionalidad de los decretos suscriptos por el intendente municipal individualizados con los números 1485/06, 1486/06 y 1487/06 que en su conjunto dispusieron en el año 2006 la creación y puesta en funcionamiento del nuevo escalafón del personal municipal…” [v. fs. 348 vta., párrafo primero, escrito de apelación].
En sentido diametralmente opuesto al que interpretan los recurrentes, el juez de grado, ponderando de manera puntual la expresa reserva que los actores efectuaran en el pto. 7 de la presentación de fs. 217/224 en cuanto a la pervivencia de su interés en obtener un pronunciamiento jurisdiccional que dirimiera la pretensión de cobro de las diferencias salariales devengadas desde la aplicación de los decretos municipales N° 1485/06, 1486/06 y 1487/06 impugnados en autos y hasta que los agentes perciban la remuneración producto del Escalafón del año 2012, abordó -por razones de estricta lógica- el tratamiento de la pretensión anulatoria impetrada contra el conjunto de actos que conforman el esquema escalafonario del año 2006.
Y tal proceder del inferior traduce un método de análisis apropiado y coherente a tenor de como quedara redistribuido, a partir de la satisfacción extrajudicial de una de las pretensiones incoadas por la parte actora, el esquema pretensional de autos pues, en definitiva, el sentenciante efectuó el escrutinio respecto de la validez del régimen escalafonario del año 2006 [decretos municipales N° 1485/06, 1486/06 y 1487/06 y art. 17 de la Ordenanza 17.732], brindando las razones por las cuales -en su parecer- tal escalafón resultaba legítimo [juicio sobre cuyo acierto -o no- me expediré en los parágrafos siguientes] y, a partir de esa conclusión, pronunciarse en sentido adverso a los intereses de los actores en cuanto a la restante pretensión -accesoria a la anulatoria desestimada- de reconocimiento de las diferencias salariales.
No soslayo que el modo como el a quo se pronunciara en el pto. 1 de la parte resolutiva del fallo adolece de la precisión esperable; empero, solo una lectura lineal del tal segmento de la sentencia, desentendida de los Considerandos que le anteceden, pudo llevar a los apelantes a postular que el juez de grado hubiera omitido dar respuesta a la pretensión anulatoria ventilada en autos. Reitero, la única pretensión que el sentenciante apartó de su juicio -en tanto considerarla abstracta- fue aquella respecto de la cual los propios demandantes manifestaron haber perdido todo interés.
Con todo entonces, concluyo que no cabe predicar defecto u omisión nulificante alguna en el esquema de análisis propuesto por el sentenciante para abordar el caso de marras puesto que: (i) la pretensión cuyo tratamiento se declarara abstracta -esto es, la de reconocimiento del derecho a ser debidamente encasillados y su consecuente retribución monetaria-, fue satisfecha extrajudicialmente -tal como lo reconocen los actores- con el dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 y; (ii) se abordó el tratamiento de la pretensión anulatoria del esquema escalafonario del año 2006, y fue el resultado adverso a tal cuestionamiento impugnatorio de los actores lo que llevó al rechazo de la restante pretensión de reconocimiento que, mantenida expresamente por los actores, se direccionaba a percibir las diferencias salariales.
4. Descartada la presencia de los vicios nulificantes del pronunciamiento denunciados por los actores, corresponde responder los restantes agravios que procuran socavar el segmento del fallo de grado que descartara la ilegitimidad de los actos impugnados en autos, que dieran cuerpo al escalafón, escala salarial y nomenclador de cargos establecido en el año 2006.
Para sustentar la viabilidad de la pretensión esgrimida en los términos del art. 12 inc. 1 del C.P.C.A. -a cuya suerte los actores anudan la de reconocimiento del derecho a percibir las diferencias salariales- los demandantes refieren que el conjunto de actos que dan sustancia al escalafón del año 2006 traduce un «reencasillamiento indebido» respecto del agrupamiento profesional, que afecta los derechos a la remuneración -produciendo un achatamiento de la escala salarial-, a la carrera administrativa -al fijar grados y niveles sin mayor diferenciación lo que torna poco significativo el ascenso de un cargo a otro-.
Siendo tal el marco legal que los actores reputan violentado, adelanto que los elementos probatorios arrimados al proceso no permiten tener por comprobado que el esquema escalafonario pergeñado en el año 2006 por la Administración municipal hubiera violentado -en la especie- las garantías constitucionales que se reputan lesionadas, alterando la correcta equidistancia que corresponde al grupo ocupacional profesional con los restantes agrupamientos de la organización comunal.
Liminarmente es válido recordar que el «escalafón», en tanto norma reglamentaria del estatuto del empleado público municipal (v. art. 104 ley 11.757), tiene por objeto delinear las condiciones para el ascenso, las modalidades de la promoción, los sueldos y asignaciones complementarias y la forma de encasillar al personal (cfr. Marienhoff, Miguel S., «Tratado de Derecho Administrativo», Tomo III-B, Ed. Ab. Perrot, Bs. As. Cuarta Ed., Reimpresión, pág. 64).
En tal marco reglamentario, la autoridad municipal estructura la carrera administrativa, fijando una primaria división en el agrupamiento de los agentes públicos (personal jerárquico, profesional, obrero, etc.). Luego, cada uno de estos agrupamientos se segmenta en clases -integrándose con el personal que desempeña funciones de naturaleza e importancia similares, respectivamente- y, por último, se fijan las categorías salariales con las que habrá de remunerarse a los agentes encasillados en una u otra clase del agrupamiento. Se trata, en definitiva, de la implementación por parte de la autoridad administrativa de su política de personal y de salarios.
Y con relación a la puesta en vigor de políticas salariales y de personal, es inveterada la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que pregona que tales decisiones [sea que importen la modificación del régimen de personal vigente o su reemplazo] adoptadas sobre la base de criterios de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en cuenta al momento de su dictado, no son susceptibles de revisión judicial y solo corresponde a los jueces controlar la legitimidad del obrar de las autoridades administrativas, sin estar facultados para sustituirse a ellos en la valoración de circunstancias ajenas al campo de lo jurídico [cfr. doct. Fallos 308:2246; 311:2128; in re B.4179. LXXXVIII “Barrientos Simeón c. Estado Nacional – Ministerio de Justicia – Servicio Penitenciario Federal”, sent. de 23-09-2003], y solo supuestos que trascienden ese ámbito de apreciación, para internarse en el campo de lo irrazonable o arbitrario, habilitan la intervención de los magistrados [cfr. doct in re CSJ 654/2013 (49-G)/ CS1 “Gómez Alberto y otros c. EN – Secretaría de Cultura – dto. 1421/02 s. empleo público”, sent. de 29-12-2015, por remisión al dictamen de la Procuradora Fiscal de la Nación].
Es indiscutible entonces -como bien lo pusiera de resalto el inferior- la prerrogativa de la autoridad municipal para modificar o, en su caso, derogar y sustituir por uno nuevo -tal como ocurriera en la especie al aprobarse el correspondiente al año 2006-, el esquema escalafanorario; empero, el ejercicio de tal facultad reconoce un preciso límite que no puede ser infringido so riesgo de comprometer el inequívoco contenido de cláusulas de raigambre superior que asisten a los agentes públicos. Así como la Corte Federal ha dicho que no hay un derecho adquirido al mantenimiento de un determinado régimen salarial y que el derecho a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo [cfr. doct in re F.528.XXXVI “Facciuto, Omar Alberto y otros c. E.N. – Ministerio de Justicia s. empleo público”, sent. de 28-02-2006, por remisión al dictamen de la Procuradora Fiscal de la Nación], también se ha encargado de poner de resalto que ello es así en tanto y en cuanto las modificaciones introducidas sean para el futuro y, además, cumplan otras condiciones, como que importen alteraciones razonables en la composición del salario, no lo disminuyan ni impliquen la desjerarquización respecto del nivel alcanzado [cfr. doct in re A.419.XLIII “Asociación Gremial de Empleados y Funcionarios del Poder Judicial de Mendoza c. Gobierno de la Provincia de Mendoza”, sent. de 30-11-2010].
En el caso, las circunstancias denunciadas por los actores impiden censurar el modo como se ha implementado la política pública de personal y salarial llevada a cabo por el Municipio en tanto, sea que se coteje el esquema escalafonario del año 2006 con su anterior o, en su caso, con el implementado por los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12, la retrogradación y desjerarquización que denuncian no luce acreditada.
Repárese que, en el marco del acta acuerdo suscripta entre el Municipio y el Sindicato de Trabajadores Municipales de fecha 31-05-2004 y en la que se asumió el compromiso de implementar un nuevo escalafón de personal, se dictaron los actos administrativos impugnados en autos. A saber: el nomenclador de cargos (decreto municipal N° 1485/06); las definiciones correspondientes al escalafón municipal (decreto municipal N° 1486/06) y; la escala salarial correspondiente al nuevo escalafón (decreto municipal N° 1487/06).
Tal lo que surge del Anexo I del decreto municipal N° 1486/06 el grupo ocupacional es el conjunto de cargos y actividades afines, está constituido por los agentes que realizan actividades similares conforme a la índole de sus tareas. El mentado agrupamiento ocupacional [jerárquico, profesional, músico, técnico, administrativo, obrero, servicios, computación], a la vez se ordena en niveles de distinta complejidad y responsabilidad, los que se denominan Clases. Cada una de estas clases se corresponde -finalmente- con una categoría salarial.
Puntualmente el Anexo III del decreto municipal N° 1486/2006 define al grupo ocupacional profesional como aquel que comprende al personal con título universitario que desempeña funciones propias de su incumbencia profesional. Asimismo, establece que según los años que demande la obtención del título universitario diversa será la clase a la que pertenecerá el agente.
A la vez, el Anexo I del decreto municipal N° 1485/06 -al nomenclar el grupo ocupacional profesional- prevé la existencia dentro de ese agrupamiento de cinco clases diversas y, finalmente, mediante al decreto municipal N° 1487/06 se establece una nueva escala salarial en la que “de 30 categorías representadas en el nomenclador de 2005 se establece una escala simple y actualizada de 22 categorías” [v. Considerando 3° del citado acto].
En ese contexto, la reforma introducida en el esquema escalafonario, consensuada -por cierto- con los representantes de los trabajadores municipales no permite inferir, por la sola circunstancia de haber introducido modificaciones al régimen anteriormente vigente, la existencia de una arbitraria e irrazonable distinción respecto del grupo ocupacional profesional. Habiéndose adoptado bajo criterios de oportunidad, mérito y conveniencia el esquema escalafonario y salarial pergeñado por la Administración, mal podría reprocharse el modo como la autoridad municipal distribuyera dentro de cada agrupamiento de personal las distintas clases, cargos y su respectiva escala salarial [argto. doct. S.C.B.A. causa B. 63.394 “Carbonell”, sent. de 20-V-2015].
Asimismo, la circunstancia de haberse incorporado dentro de un puntual agrupamiento de personal [en el caso, el profesional] nuevas clases y cargos y que a tenor de esas previsiones se complejizara la carrera administrativa -a partir de la incorporación de niveles y categorías por los que antes no debía transitarse- no porta sesgo alguno de irrazonabilidad sino más bien la concreta adopción de una política de personal que, teniendo en cuenta las incumbencias de los agentes con título universitario -en tanto integren el agrupamiento profesional-, diagrama la carrera administrativa desde sus albores y hasta su culminación.
Mal no viene recordar en este punto que la garantía de la igualdad jurídica (conf. art. 16 de la Constitución Nacional; art. 11 de la Constitución provincial) no debe ser interpretada rígidamente, en tanto radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el autor de la norma contemple en forma distinta situaciones a las que considere diferentes, atribuyéndose a su prudencia una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo los objetos de la respectiva reglamentación (arg. doct. C.S.J.N. Fallos 320:1166; 332:1039; 332:1060, entre otros; argto. doct. esta Cámara causa C-6341-MP1 “Lloret”, sent. del 17-V-2016). Así, las modificaciones introducidas por el escalafón del año 2006 en la carrera administrativa lo fueron respecto de la totalidad del agrupamiento profesional por lo que mal puede, desde este mirador de análisis, tener por ocurrido el trato diferencial o discriminatorio que los profesionales denuncian.
Por otro lado, pretender -como intentan los actores- efectivizar un análisis comparativo de la mayor o menor complejidad que el desarrollo de la carrera administrativa pudiera exigir según se pertenezca a uno u otro agrupamiento de personal de los previstos en el escalafón traduce una notoria complejidad ya que las distintas clases, categorías y niveles que pudiera la Administración fijar con relación a un agrupamiento [v. gr. jerárquico] difícilmente puedan tener correlación con las establecidas para otro agrupamiento diverso [v. gr. obrero o profesional], justamente por ser diversas y variadas las misiones, funciones y responsabilidades que a cada uno de estos grupos de agentes se les asigna. Mal entonces pueden sostener los quejosos que los nuevos niveles y categorías implementados por el escalafón del año 2006 en su comparativo con el otrora vigente en el 2005 o, en su caso, con el puesto en vigor por los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12, desjerarquizara o produjera por la sola circunstancia de introducir variantes un retroceso en la carrera administrativa de los accionantes.
Por fuera de lo anterior, bien podría ocurrir que la autoridad administrativa, en ejercicio de esa prerrogativa con la que cuenta para delinear la política de personal, se encontrara ante la necesidad de fomentar la cobertura de diversas funciones [v. gr. salud, docencia, informática, etc.], y a partir de tal contingencia fijar políticas particulares o especiales con relación a uno o algunos de los agrupamientos de personal que componen el escalafón, tales como una escala salarial más beneficiosa o, en su caso, niveles o categorías que permitan el tránsito por la carrera administrativa de modo más lineal. Tal habilitación reglamentaria con la que cuenta la Administración aleja la posibilidad de postular que las modificaciones implementadas por el escalafón del año 2006 con relación al agrupamiento profesional hubieran alterado de manera irrazonable la equidistancia con los restantes agrupamientos pues esa revalorización que se efectuara respecto de otros de agrupamientos de personal -diverso al de pertenencia de los actores- era una opción que válidamente podía implementar la Administración, y que solo podría censurarse por la jurisdicción en caso de acreditarse su arbitrariedad, extremo que, reitero, no ocurre en la especie.
Tampoco es dable sostener que la circunstancia de haber el Municipio dictado los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 -escalafón municipal que efectivizara un nuevo encasillamiento del agrupamiento profesional acorde a los intereses de los actores- tradujera per se que su similar del año 2006 [conformado por los decretos municipales N° 1485/06; N° 1486/06 y N° 1487/06] resultara ilegítimo. El razonar propuesto por los recurrentes deviene impropio pues siguiendo la lógica que esgrimen se arribaría al absurdo de tener que predicar la ilegitimidad a todo aquel esquema reglamentario que pudiera verse reemplazado o modificado por la autoridad administrativa.
Por lo demás, que la Administración haya acordado efecto retroactivo al nuevo escalafón del año 2012 tampoco permite desprender o proyectar la automática ilegitimidad del régimen escalafonario del año 2006 máxime cuando la autoridad administrativa limitó la proyección hacía el pasado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12 hasta el mes de marzo de 2012 y no más allá de ese puntual hito temporal. Repárese que la eficacia retroactiva de un marco reglamentario además de ser excepcional, exige una expresa declaración de la autoridad que, si bien en el caso ha existido, no lo fue con el alcance que, impropiamente, predican los recurrentes.
No paso por alto que los actores arguyen que el esquema escalafonario del año 2012 mantiene idénticas misiones, funciones y responsabilidades respecto del escalafón del año 2006 aunque reconociéndole una escala salarial superior y que ello constituiría -en visión de los actores- un reconocimiento de la ilegitimidad del esquema de los decretos municipales N° 1485/06; N° 1486/06 y N° 1487/06. Empero, juzgo que tal razonar importa desconocer, sin otro argumento que la sola disconformidad, las indiscutidas atribuciones que posee el Intendente para reglamentar el escalafón y la nómina salarial en su Municipalidad (art. 104 de la ley 11.757; argto. doct. S.C.B.A., causa B 58.880 “Arias”, sent. del 13-IX-2000).
Finalmente, pongo de resalto que el contexto analizado en autos difiere del que se ventilara en la causa C-4103-BB1 “Araya” -sentencia de fecha 12-XI-2013-. En el citado precedente esta Alzada reprochó a la Administración la implementación de un mecanismo de ajuste salarial -aumento por monto fijo- que, de manera indirecta, introducía modificaciones en el escalafón de personal vigente, alterando la escala salarial predicable respecto de cada agrupamiento de personal y desbalanceando con ello la proporción que, originalmente fijada por la reglamentación, debía observar -atento la expresa previsión contenida en el art. 19 inc. a) de la ley 11.757- el valor hora-hombre percibido por el trabajador con jornada de 30 horas respecto de aquellos que prestan servicios en jornadas de 36 o 40 horas semanales.
En el sub examine, en cambio, lo que ha ocurrido es la implementación no ya de una modificación o alteración indirecta en el escalafón y en la escala salarial correspondiente a cada agrupamiento de personal sino la implementación de un nuevo esquema escalafonario que diseña su propia escala salarial. La lectura del decreto municipal N° 1487/06 permite constatar que la autoridad municipal estableció -como consecuencia de los informes elaborados por la Comisión de Estudio para el nuevo escalafón creada por el decreto municipal N° 1718/04 y de la que se desprende la necesidad de implementar un sistema más simple y actualizado- una nueva escala salarial [reemplazando el viejo esquema de 30 categorías salariales por otro de 22] y fijó las equivalencias de cargos del nomenclador del año 2005 con el del año 2006 [v. Anexo I del citado acto]
Lo expuesto, entonces, autoriza a postular -por un lado- la inaplicabilidad al caso de marras de la doctrina que brota del precedente “Araya” de este Tribunal y -por el otro- que la implementación del esquema escalafonario del año 2006 hubiera importado la violación de la garantía constitucional de propiedad y de igual remuneración por igual tarea, máxime cuando la autoridad municipal dispuso, al fijar la nueva escala salarial [reduciendo las categorías salariales de 30 a 22] la implementación de una garantía salarial que diera cobertura a todos aquellos agentes que, con independencia del agrupamiento de personal al que pertenecieran, pudieran en el nuevo esquema fijado haber sufrido una eventual reducción en sus haberes [v. Considerando 9 del decreto municipal N° 1485/06].
Es dable rememorar aquí que esa garantía de igual remuneración por igual tarea que los actores reputan afectada importa que frente a igual habilidad, capacitación, esfuerzo, responsabilidad y condiciones de trabajo el pago debe -por regla- ser igualitario [cfr. arg. United States Supreme Court of Justice, Corning Glass Works. v. Brennan, 417 U.S. 189 (1974)]. Y ninguna de las constancias probatorias de autos permiten inferir que el nuevo esquema salarial fijado por el escalafón del año 2006 hubiera resultado arbitrario o irrazonable en lo que refiere a su implementación respecto de los agentes que integran el grupo de personal profesional. Reitero, no se ha acreditado ni la desjerarquización, ni el retroceso en la carrera o la reducción en los salarios sino más bien, una mera disconformidad con la política de personal y salarial fijada por la Comuna en el año 2006 sin entidad como para patentizar la irrazonabilidad del esquema escalafonario impugnado en autos.
Con todo entonces, no habiéndose evidenciado la ilegitimidad de los decretos municipales N° 1485/06, N° 1486/06 y N° 1487/06 [que, en conjunto, disponen la creación y puesta en funcionamiento de un nuevo Escalafón del Personal de la Comuna, una nueva escala salarial en función del mencionado Escalafón y nomenclador de cargos] y del art. 57 de la Ordenanza 17.732 que dispuso la convalidación del Nomenclador de cargos aprobado por el mencionado decreto 1485/06; como así también del Decreto Nº 1451/07 que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra los anteriores, no cabe sino desestimar la pretensión anulatoria impetrada en contra de los citados actos y, como lógica derivación de lo expuesto, la repulsa de la pretensión accesoria de reconocimiento del derecho a percibir las diferencias salariales por el período comprendido entre el 30-06-2006 y el 1-03-2012.
5. En lo que refiere al agravio vertido en el pto. 4 del escrito de apelación [v. fs. 375 vta.] también postulo su suerte adversa.
Ningún reproche cabe proyectar respecto del modo como el sentenciante de grado dispusiera el alcance de las costas en grado pues, en definitiva, solo se limitó a seguir la expresa pauta que, contenida en el art. 51 inc. 2 del CPCA -t. según ley 14.437-, dispone que los gastos causídicos serán impuestos en el orden causado cuando, como en la especie, la parte vencida en el proceso fuere un agente público y la materia debatida se vinculara al empleo público.
Por lo demás, destaco que mal puede la parte actora considerarse vencedora con relación a la pretensión de reconocimiento del derecho al debido reencasillamiento cuyo tratamiento fuera declarado abstracto por el sentenciante a tenor del dictado de los decretos municipales N° 989/12 y N° 991/12. Al devenir abstracto el asunto sometido a debate en la jurisdicción, por principio, las costas deben ser impuestas en el orden causado. Además, en el caso de marras, tanto la pretensión sustancial articulada en la demanda [“pretensión medular”, como expresamente lo refiere la parte actora], por la que se procura la anulación del esquema escalafonario del año 2006, como la accesoria de reconocimiento del derecho a las diferencias salariales, fueron íntegramente rechazadas. En ese marco entonces, desconocer la condición de perdidosos que ostentan los actores es por demás presuntuosa e importa, asimismo, soslayar la suerte que les deparó el presente pleito.
Con todo, ninguna crítica cabe proyectar respecto del modo como el a quo dispusiera imponer las costas del proceso máxime cuando el esquema que el sentenciante dispuso aplicar es el que, por su carácter excepcional, les ha permitido a los actores perdidosos sortear -a tenor de la materia debatida- la obligación de cargar con los gastos causídicos.
Lo expuesto, asimismo, descarta la prematuridad respecto de la regulación de los honorarios practicada con relación a los letrados apoderados de los actores en el pto. 4 de la parte resolutiva del fallo. Ningún obstáculo impedía al sentenciante evaluar -a tenor del resultado al que arribara- las labores de los profesionales intervinientes en autos y proceder a fijar los estipendios merecidos [argto. art. 163 inc. 8 del CPCC, 77 y cdtes. del C.P.C.A.].
Por lo demás, hago notar que ninguna crítica han vertido los recurrentes con relación al quantum fijado en concepto de honorarios con relación a los citados profesionales -sea por considerarlos altos o por entenderlos bajos- ante lo cual, y no habiéndose articulado remedio alguno en los términos del art. 57 del decreto ley 8904/77, me encuentro constreñido a mantenerlos en su cuantía.
III. Si lo expuesto es compartido, propongo al Acuerdo rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante y, en consecuencia, confirmar el fallo de grado apelado en cuanto fue materia de agravio. Las costas de segunda instancia deberían distribuirse en el orden causado por el carácter de agentes públicos de los perdidosos (art. 51 inc. 2° del C.P.C.A. -texto según ley 14.437-).
Con el alcance indicado, doy mi voto a la cuestión planteada por la negativa.
El señor Juez doctor Riccitelli, por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Mora, vota a la cuestión planteada también por la negativa.
De conformidad a los votos precedentes, la Excma. Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata, dicta la siguiente:
SENTENCIA
1. Rechazar el recurso de apelación interpuesto por los accionantes y, en consecuencia, confirmar el fallo de grado apelado en cuanto fue materia de agravio. Las costas de segunda instancia se imponen en el orden causado por el carácter de agentes públicos de los perdidosos (art. 51 inc. 2° del C.P.C.A. -texto según ley 14.437-).
2. Por los trabajos de segunda instancia, estese a la regulación de honorarios que por separado se efectúa.
Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse las actuaciones al Juzgado de origen por Secretaría.
Correlaciones:
Martino, Eduardo C. c/E.N. – C.S.J.N.- C.M. (Expte. 1938/00) s/Empleo Público – Cám. Nac. Cont. Adm. Fed. – Sala: II- 01/09/2015
https://www.erreius.com/Login?r=erreiusgestion&urlshp=/sitios/ver/html/20151230102646059.html
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