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JURISPRUDENCIAReclamo de diferencias salariales. Desempeño de cargo de mayor función
Se confirma la sentencia que rechazó la demanda por medio de la cual la actora pretendía el reconocimiento de su derecho al cobro de diferencias salariales por la mayor función que alega haber desempeñado, debido a la inexistencia de acto formal y expreso de designación en el cargo emanado de autoridad competente.
En la ciudad de General San Martín, a los 14 días del mes de mayo de 2.019, se reúnen en acuerdo ordinario los Sres. Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, estableciendo el siguiente orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: Ana María Bezzi, Jorge Augusto Saulquin y Hugo Jorge Echarri, para dictar sentencia en la causa n° SI1-7385-2019, caratulada “CASTRO, ADRIANA GRACIELA MARÍA C/ MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PROVINCIA DE BS. AS. Y OTRO/A S/ PRETENSIÓN ANULATORIA”.
ANTECEDENTES
I.- Con fecha 21 de noviembre de 2.018, la Sra. Juez suplente a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo n° 1 del Departamento Judicial de San Isidro dictó sentencia -en formato electrónico- resolviendo rechazar la demanda interpuesta por la Sra. Adriana Graciela María Castro contra la Provincia de Buenos Aires -Ministerio de Seguridad provincial-, por medio de la cual pretendiera la declaración de nulidad de la Resolución 1.1.1.17 n° 109 de fecha 27 de abril de 2.006 y de la Resolución n° 1.256 de fecha 23 de agosto de 2.016; y el reconocimiento de su derecho al cobro de las diferencias salariales entre el grado de “comisario” y el de “comisario mayor” devengadas entre el 25 de julio de 2.000 y el 24 de mayo de 2.004, por la mayor función que alegara haber desempeñado, con más los intereses compensatorios correspondientes desde el momento en que debieron haberse abonado tales adicionales y hasta su efectivo pago. Asimismo, impuso las costas del proceso en el orden causado (cfr. art. 51 inc. 2° del C.C.A., t.o. por Ley n° 14.437) y difirió la regulación de honorarios hasta que quedara firme el decisorio (cfr. art. 51 del Dec.-Ley n° 8.904/77) (ver constancias obrantes en el Sistema Informático “Augusta”).
II.- Con fecha 6 de diciembre de 2.018, la parte actora interpuso -mediante un escrito electrónico- recurso de apelación contra la sentencia dictada en autos, con expresión de fundamentos (ver constancias obrantes en el Sistema Informático “Augusta”). En la misma fecha, dicha litigante acompañó en autos un escrito es soporte papel de idéntico tenor (ver fs. 122/125 vta.).
III.- Con fecha 7 de diciembre de 2.018, la magistrada de grado dispuso -a través de una providencia electrónica- correr traslado del recurso de apelación a la contraria, por el plazo de diez días (ver constancias obrantes en el Sistema Informático “Augusta”).
IV.- Con fecha 21 de diciembre de 2.018, la mandataria de la parte demandada contestó -mediante una presentación electrónica- el traslado antes indicado (ver constancias obrantes en el Sistema Informático “Augusta”).
V.- Con fecha 8 de febrero de 2.019, la Sra. Juez a quo ordenó -mediante una providencia electrónica- que se elevaran las presentes actuaciones a esta Alzada (ver constancias obrantes en el Sistema Informático “Augusta”), las que fueron recibidas el día 19 de ese mismo mes y año (ver fs. 127 vta.), y con fecha 20 de febrero de 2.019 -tras haberle tenido a las partes presente los domicilios procesales constituidos y los electrónicos denunciados; y haber mandado a reservar por Secretaría la documentación acompañada- se dispuso que pasaran los autos para resolver (ver fs. 128).
VI.- Con fecha 12 de marzo de 2.019 se efectuó el pertinente examen -formal- de admisibilidad, resolviendo conceder -con efecto suspensivo- el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva dictada en la causa; y, toda vez que no se había articulado diligencia procesal alguna, llamarse los autos para sentencia (ver fs. 129/129 vta.). Dicha resolución fue notificada a los litigantes, según se desprende de las constancias de notificación electrónica obrantes en el Sistema Informático “Augusta”, encontrándose firme.
Bajo tales condiciones, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a decidir:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
VOTACION
A la cuestión planteada, la Señora Juez Ana María Bezzi dijo:
1°) Cabe precisar que, para resolver en el modo señalado en los antecedentes, la Sra. Juez a quo tuvo en consideración -sustancialmente- lo siguiente:
a) Precisó en primer lugar que, conforme surgía del escrito de inicio, la actora procuraba obtener la declaración de nulidad de la Resolución 1.1.1.17 n° 109 de fecha 27 de abril de 2.006 y la Resolución n° 1.256 de fecha 23 de agosto de 2.016, ambas dictadas por el Ministro de Seguridad; y el reconocimiento de su derecho al cobro de las diferencias salariales entre el grado de “comisario” y el de “comisario mayor” devengadas desde el 25 de julio de 2.000 y hasta el 24 de mayo de 2.004, que le habrían de corresponder por haber desempeñado una mayor función, con más intereses y costas a cargo de la administración.
Relató que aquella fundamentaba su pedido en la inteligencia de que: 1) existía una desviación de poder que viciaba la finalidad de los actos cuestionados pues se apartaban, sin motivación, de los dictámenes previos emitidos por los órganos consultivos; 2) era irrelevante si había habido o no acto de designación; 3) había ejercido de manera efectiva la función y que esta había requerido de mayores responsabilidades; y 4) de no admitirse su pedido se habría de producir un enriquecimiento incausado de la administración.
Señaló que, por su parte, la demandada sostenía que: 1) la actora no reunía la totalidad de los requisitos exigidos por la legislación que regía la materia; 2) constituía un requisito la existencia de un acto administrativo que hubiera designado a la actora y que el mismo se hubiera dictado por la autoridad competente; 3) había habido una propuesta de designación, pero no había sido convalidada por el Ministro; 4) no había acto administrativo de designación; 5) el desempeño en las funciones no era fundamento para eludir la ausencia de acto de designación; y 6) no resultaba aplicable la teoría del enriquecimiento sin causa.
b) Recordó que no era preciso que considerara todos y cada uno de los planteos y argumentos esgrimidos por las partes, ni en el orden en que los propusieran, bastando que lo hiciera únicamente respecto de aquellos que resultaran esenciales y decisivos para sustentar debidamente el fallo de la causa. Agregó que tampoco se encontraba en la obligación de analizar las pruebas producidas en su totalidad, sino tan sólo aquellos elementos que fueran conducentes para la correcta decisión de la cuestión planteada y que, en tal sentido, el artículo 384 del C.P.C.C. acordaba al juzgador la facultad de expresar en la sentencia sólo la valoración de aquellas pruebas que fueran esenciales y decisivas para el fallo de la causa, las que habían de ser meritadas de acuerdo a las “reglas de la sana crítica” y a las “máximas de la experiencia”. Citó jurisprudencia y doctrina de juristas en apoyo de sus afirmaciones.
c) Indicó que para cumplir con sus fines, la Administración Pública dictaba actos administrativos que el ordenamiento jurídico sometía, para su validez, al cumplimiento de ciertos y determinados requisitos y que, en consecuencia, gozaban de dos características propias: presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, por lo que se consideraban válidos desde sus orígenes y hasta tanto su nulidad no se hubiera declarado judicialmente.
Explicó, con sustento en doctrina legal del Cimero Tribunal local que invocó, que la presunción de validez que caracterizaba al obrar administrativo imponía a quien controvirtiera la juridicidad de un acto de tal naturaleza, la carga de fundar la impugnación y de acreditar los extremos fácticos en que se soportara su pretensión; no pudiendo efectuarse de oficio, no sólo por las reglas comunes a todo proceso, sino porque esencialmente significaría invadir el ámbito de otro de los poderes del Estado.
d) Detalló seguidamente la regulación que regía la materia, transcribiendo en lo pertinente el contenido del artículo 120 del Decreto Ley n° 9.550/80 -vigente al momento en que la Comisario Castro efectuara su pedido-; y de los artículos 4 y 58 de la Ley n° 12.155.
Afirmó tras ello, y teniendo en cuenta que en autos se solicitaba la declaración judicial de nulidad de un acto administrativo, que en términos generales la juridicidad -según la cual, la Administración debía actuar con arreglo al ordenamiento jurídico- configuraba el marco del que no podía sustraerse la actividad estatal, en tanto ninguna dependencia u organismo de éste podía dejar de aplicar el principio de legalidad objetiva, es decir, la defensa de la norma jurídica objetiva con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo. Añadió que la vinculación de la Administración con la norma debía ser, además, positiva, en el sentido de que el derecho no debía constituir para aquella una instancia formal o externa, sino -antes bien- un presupuesto mismo del actuar administrativo sin el que éste carecía de legitimidad. Invocó jurisprudencia para avalar sus dichos.
Entendió, de acuerdo a lo que surgía de la normativa que transcribiera, que a los fines de que el Personal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires que fuera designado para desempeñar las funciones de Jefe de Comisaría, División u Organismos Superiores, percibiera la retribución correspondiente sin tener la jerarquía requerida -como ocurría en el caso de autos-, era menester la existencia de un acto administrativo que lo designara en el cargo y, en el caso, era el Sr. Ministro de Seguridad la autoridad competente para dictarlo.
Mencionó que, en tal sentido, la Suprema Corte bonaerense había sostenido que ante la ausencia de un acto de designación resultaba inviable hacer lugar a la pretensión de cobro de diferencias salariales derivadas del desempeño de funciones de mayor jerarquía por el tiempo por el cual no había sido expresamente reconocido a través de un acto de autoridad competente, siendo inadmisible la asignación de las tareas de un cargo superior mediante órdenes informales.
Reparó en que tanto en los dictámenes de la Asesoría General de Gobierno (ver fs. 68 y 158 del expediente administrativo n° 21.100-529.580/2003), como de la Secretaría Legal y Técnica (ver fs. 136/137 de las mencionadas actuaciones) y de la Fiscalía de Estado (ver fs. 140 y 162), señalaban la inexistencia del acto administrativo de designación exigido por la normativa.
Sostuvo que lo expuesto daba cuenta de que no le asistía razón a la actora cuando afirmaba que era irrelevante si había habido o no acto de designación, pues éste se erigía como un requisito esencial para el cobro de las diferencias salariales como lo pretendía y, precisamente, era el que la Resolución n° 109 del 27 de abril de 2.006 había advertido que no se encontraba cumplido, en clara sintonía con los dictámenes previos.
Advirtió, asimismo, que los aludidos dictámenes habían indicado que si el Sr. Ministro lo estimaba oportuno y conveniente, podía excepcionalmente dar curso favorable al reclamo (ver fs. 68, 136/137 y 140 del expediente administrativo n° 21.100-529.580/2003); y que si bien la actora sostenía la existencia de desviación de poder que habría de viciar la finalidad de los actos puestos en crisis, en la inteligencia de que se habrían apartado sin motivación de los dictámenes consultivos previos, no existía tal apartamiento.
Remarcó que los órganos consultivos habían hecho referencia a la inexistencia del acto administrativo de designación que exigía la normativa que regía la materia y habían expresado que, de entenderlo oportuno y conveniente, el Sr. Ministro podría -a modo de excepción- hacer lugar a lo solicitado, lo que hubiera importado además realizar una excepción impropia, pues habría vulnerado el “principio de inderogabilidad singular de los reglamentos”, el que -conforme un precedente emanado del Máximo Tribunal provincial y doctrina de un reconocido jurista que citó- establecía que ningún órgano administrativo podía válidamente violar sus propias reglamentaciones estableciendo excepciones singulares y concretas que no se adaptaran (o, mejor dicho, contradijeran) a la normativa general que el reglamento prescribiera.
Indicó, a mayor abundamiento, que la lectura de ambas resoluciones daban cuenta de que se aplicaba la legislación vigente y que se encontraban debidamente motivadas.
e) Aseveró en cuanto al argumento en torno a que se habría producido un enriquecimiento sin causa a favor de la administración, apoyándose en un precedente de la Suprema Corte bonaerense que invocó, que cuando la cuestión se encontraba resuelta por previsiones administrativas -principalmente las atinentes a la necesidad de aprobación por autoridad competente para obtener las diferencias pretendidas- el principio de enriquecimiento sin causa, por su carácter supletorio en la materia, carecía de andamiento.
Anticipó así, en virtud de todo lo expuesto, el rechazo de la pretensión intentada.
f) Finalmente, impuso las costas del proceso por su orden (cfr. art. 51 inc. 2° del C.C.A., t.o. según Ley 14.437).
2°) Relatados los antecedentes del caso y expuestos los fundamentos del pronunciamiento de grado, corresponde analizar la pieza recursiva interpuesta contra él por la actora.
Del referido escrito surge que dicha parte se agravia -en lo sustancial- por lo siguiente:
i) En primer lugar, cuestiona que la magistrada de grado haya rechazado su demanda debido a la falta del acto administrativo de su designación en la función de Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección, sin haber valorado el “pedido expreso” para el dictado del acto administrativo pertinente que habían efectuado sus superiores por escrito al por entonces Ministro de Seguridad con fecha 12 de julio de 2.000 y reiterado el 4 de abril de 2.001.
Explica que el expediente para dictar el acto administrativo que le asignara funciones ingresó al despacho ministerial el 11 de julio de 2.001 y se había encontrado para su firma, pero posteriormente al solicitar a la Secretaría privada toda reseña relacionada a la propuesta de designación, se obtuvo como respuesta por parte de la Directora General de Despacho que no existía antecedente o trámite alguno de las propuestas de designación ni tampoco acto administrativo.
Alega que la petición al Sr. Ministro para el dictado del “acto administrativo de designación” fue concreta, siguió la cadena de mando correspondiente y con el fin de que dicha autoridad cumpliera con la manda del artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80, pese a lo cual no lo dictó ni tampoco se expresó por la negativa, circunstancia a la que califica de arbitraria, antijurídica y un claro ejemplo de desvío de poder, afirmando que tal falta de acto para proceder al pago del adicional por mayor función no puede imputársele, cuando -según sostiene- se agotaron todos los recursos a su alcance para que el Ministro se expidiera.
Asegura, por otro lado, que ha quedado demostrada su efectiva prestación del servicio y el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80, procediendo a enumerarlos: 1) el Departamento de Coordinación e Inspección, en el cual se hubo desempeñado, había sido creado mediante resolución del propio Ministro de Seguridad; 2) la resolución había determinado que la Jefatura del mismo sería desempeñada por un funcionario con jerarquía de Comisario Mayor; 3) su jerarquía de Comisario no era la que la organización funcional determinaba para ejercer la función que hubo desempeñado; y 4) hubo realizado un pleno y efectivo ejercicio de tal función por cuarenta y seis meses consecutivos.
Menciona que en ese sentido, la Suprema Corte provincial ha sostenido -a tenor de tales requisitos y en diversos precedentes que invoca- que el peticionante debe demostrar que las funciones que por motivos de mejor servicio le hubieren sido asignadas estuvieren contempladas en tal carácter en la Estructura Orgánico Funcional de la repartición policial durante el período que manifieste haber desempeñado.
Insiste, siguiendo tal criterio, con que ha quedado demostrado que su designación en el cargo no se había resuelto en un ámbito ajeno al que preveía la normativa y por ello lo había ejercido durante cuarenta y seis meses consecutivos, sin cuestionamientos ni revocación por parte del Ministro, desempeño de una función que le impuso mayores responsabilidades que -por esa razón- se contemplan como mejor remuneradas por la legislación.
Cita y transcribe parcialmente jurisprudencia que considera que ha sido constante en el sentido de reconocer las diferencias salariales con sustento en la teoría del enriquecimiento sin causa.
Estima que la no revocación de la sentencia atacada solo conduciría a convalidar un acto habitual de la administración en cuanto a no cumplir con su deber de resolver peticiones realizadas que intentan obtener una respuesta del administrado, acto que inexorablemente se reitera a través del tiempo como una práctica viciada en detrimento del agente y, desde su óptica, con un claro abuso político en este caso en particular.
ii) En segundo y último lugar, por apreciar que la Sra. Juez a quo no ha tomado en cuenta, de manera completa, las consideraciones de los dictámenes que los Órganos consultivos le habían realizado a los Ministros intervinientes.
Relata, con respecto a la primera resolución impugnada (Res. 1.1.1.17 n° 109), que previo a resolver la desestimación del pago del adicional por parte del Sr. Ministro, los Órganos consultivos (Asesoría General de Gobierno, Secretaría Legal y Técnica, y Fiscalía de Estado) le habían hecho saber que si bien advertían la ausencia del acto administrativo (primera consideración), le dejaban a su decisión el otorgamiento del beneficio por haberse acreditado el efectivo desempeño en la función de mayor jerarquía (segunda consideración).
Aduce, sin embargo, que con una clara desviación de poder y obrar antijurídico, dicho Ministro -que afirma sabía del efectivo desempeño en la función- lejos de haber tenido un criterio que se apegara a la manda del artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80 y arguyendo en su resolución la “falta del acto administrativo” de designación, sin haber considerado que era él quien no lo había dictado pese al expreso pedido, desestimó la petición sin la expresión de motivos suficientes, requeridos y necesarios al decidir sobre un derecho subjetivo (art. 108 del Dec.-Ley n° 7.647/70).
Sostiene que de haber seguido el criterio completo esgrimido en los dictámenes elaborados por sus Órganos de consulta, podría no sólo haber resuelto favorablemente -por razones de equidad- la petición de cobro, subsanando así su silencio para dictar el acto administrativo, sino que aún podría haberla anulado, revocado o modificado antes de haberla notificado, de conformidad con lo previsto en el artículo 113 del Decreto-Ley n° 7.647/70.
Expone, con referencia a la segunda resolución atacada (Res. n° 1.256), que nuevamente el Ministro sin haber respetado la legalidad y equidad que debía primar en toda conducta administrativa, resolvió adversamente el recurso de revocatoria articulado sin haber efectuado un pormenorizado relato de los antecedentes de derecho en los que ha fundado la resolución y habiendo desoído por completo las sugerencias que le proponían sus Organismos consultivos, ya que de haberlo hecho -según su posición- debería haberse expresado positivamente.
Afirma, por otro lado, que la omisión de analizar los elementos probatorios vitales configura un defecto en el tratamiento de aspectos conducentes para la solución del litigio, toda vez que si bien no está obligado a ponderar exhaustivamente todas las pruebas, no puede prescindir de examinar aquellas conducentes y susceptibles de incidir en una justa decisión final, pues ello causa la indefensión total del administrado. Recalca, en tal sentido, que es el juez quien debe controlar el ejercicio del poder público cuando se afectan derechos de los administrados, pues el principio de tutela judicial efectiva -lejos de ser una fórmula declamatoria y vacía de contenido- constituye una realidad tangible que protege a los administrados de una manera uniforme y generalizada contra los abusos y arbitrariedades de los poderes públicos.
Finalmente, mantiene la reserva del caso federal y solicita se haga lugar al recurso de apelación articulado, revocándose el fallo atacado y dictándose uno nuevo que admita las pretensiones introducidas en su escrito de demanda, con expresa imposición de costas a la contraria.
3°) En la contestación pertinente, la mandataria de la parte demandada plantea la deserción del recurso de apelación interpuesto por la accionante; subsidiariamente, replica lo sostenido por la contraria y peticiona que se rechace la pieza recursiva en traslado, confirmándose la sentencia de primera instancia. Asimismo, hace reserva del caso federal.
4°) Delimitado entonces el tema a decidir en las presentes actuaciones, ingresaré ahora en el tratamiento de la fundabilidad del recurso de apelación interpuesto, no sin antes recordar que no es preciso que el Tribunal considere todos y cada uno de los planteos y argumentos esgrimidos por las partes, ni en el orden que los proponen, bastando que lo haga únicamente respecto de aquellos que resulten esenciales y decisivos para sustentar debidamente el fallo de la causa. Tal como lo ha establecido el más Alto Tribunal Federal, los jueces no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes, sino sólo aquellos que estimen pertinentes para la solución del caso (cfr. CSJN, Fallos: 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros; esta Cámara en la causa n° 3.426/12, “Chivilcoy Continuos S.A. c/ Municipalidad de Luján s/ pretensión restablecimiento o reconocimiento de derechos – otros”, sent. del 14 de marzo de 2.013, entre muchas otras).
5°) Dicho ello, a los efectos de encuadrar la actuación de la Sra. Juez de grado en el sub lite -y en relación a los agravios levantados por la recurrente-, creo necesario precisar que la cuestión a decidir gira en torno a determinar si la magistrada ha ponderado de manera deficiente la prueba reunida en autos y/o desinterpretado la normativa y/o jurisprudencia que en la materia resultaban aplicables al caso, al haber decidido rechazar la demanda interpuesta por la Sra. Adriana Graciela María Castro contra la Provincia de Buenos Aires -Ministerio de Seguridad provincial-, por medio de la cual pretendiera la declaración de nulidad de la Resolución 1.1.1.17 n° 109 de fecha 27 de abril de 2.006 y de la Resolución n° 1.256 de fecha 23 de agosto de 2.016; y el reconocimiento de su derecho al cobro de las diferencias salariales entre el grado de “comisario” y el de “comisario mayor” devengadas entre el 25 de julio de 2.000 y el 24 de mayo de 2.004, por la mayor función que alegara haber desempeñado, con más los intereses compensatorios correspondientes desde el momento en que debieron haberse abonado tales adicionales y hasta su efectivo pago. Ello, con fundamento -en lo sustancial- en la ausencia de un acto administrativo emanado de autoridad competente que la hubiera designado expresamente en el cargo en cuestión.
6°) Cabe reiterar, en tal tarea, que contra la sentencia de grado se ha alzado la accionante cuestionando en lo esencial -por un lado- que se haya desestimado su reclamo por la falta del acto administrativo de su designación en la función de Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección, sin haber valorado el pedido “expreso” para el dictado del acto administrativo pertinente que habían efectuado sus superiores por escrito al por entonces Ministro de Seguridad que nunca fue atendido y la -a su entender- arbitraria, antijurídica y claro ejemplo de desvío de poder que habría importado rechazar el reclamo salarial con sustento en la ausencia de un acto administrativo que aquél debió haber dictado en su momento, como tampoco que había quedado demostrada la efectiva prestación de funciones y el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80; y criticando -por el otro- que no se haya tenido en cuenta que los actos administrativos emitidos por los Sres. Ministros de Seguridad intervinientes que ha impugnado, han desestimado su petición habiéndose apartado de lo dictaminado por los Organismos consultivos actuantes sin la motivación suficiente.
Siendo entonces que los agravios de la recurrente van dirigidos, en una parte, a cuestionar la valoración y la selección de la prueba efectuada por la magistrada a quo, resulta oportuno destacar que esta Alzada viene sosteniendo reiteradamente que: “rige para el Juez el principio de apreciación de la prueba según las reglas de la sana crítica -cfr. art. 384 CPCC-, es decir aquellas reglas ‘que son aconsejadas por el buen sentido aplicado con recto criterio, extraídas de la lógica, basadas en la ciencia, en la experiencia, y en la observación para discernir lo verdadero de lo falso” (cfr. SCBA LP, Ac. y Sent., 1959, V.IV, pag. 587; y esta Cámara en las causas n° 1.859/09, «Poeta, Alfredo Horacio c/ Municipalidad de Vicente López s/ Daños y Perjuicios”, sent. del 26 de marzo de 2.010; n° 499/06, “Correa, Mariano c/ Provincia Bs. As. Ministerio de Salud Pública Htal. Petrona Villegas de Cordero s/ pretensión indemnizatoria”, sent. del 17 de junio de 2.010; n° 2.061/10, “Quevedo, Rubén Vicente c/ Municipalidad de San Isidro y/o otro s/ Daños y Perjuicios”, sent. del 16 de julio de 2.010; y n° 2.359/10, “Honig, Carola María c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión Indemnizatoria”, sent. del 17 de marzo de 2.011, entre muchas otras).
Debo señalar también que en materia de prueba el juzgador tiene un amplio margen de apreciación, por lo que puede inclinarse por lo que le merece mayor fe en concordancia con los demás elementos de mérito que puedan obrar en el expediente, siendo ello, en definitiva, una facultad privativa del magistrado. No está obligado, por ende, a seguir a las partes en todas las argumentaciones que se le presenten, ni a examinar cada una de las probanzas aportadas a la causa, sino sólo las pertinentes para resolver lo planteado (cfr. CSJN, Fallos: 258:304; 262:222; 272:225; 278:271 y 291:390, entre otros; y esta Cámara in re: causa n° 2.615/11, “Cortese”, sent. del 20 de septiembre de 2.011, entre otras). Es decir, que es competencia propia del juez de la causa la apreciación o ponderación de la prueba producida (cfr. SCBA LP, C 99.353, sent. del 15 de octubre de 2.008), por lo que dicha ponderación sólo puede ser descalificada por la Alzada en caso de que se pruebe que el a quo no ha tenido en cuenta, sea en la producción, elección o valoración de la prueba, las reglas que determina el ordenamiento adjetivo vigente, o cuando la valoración de la misma resulta palmariamente ilógica, irracional o arbitraria (cfr. este Tribunal, en la causa n° 1.759, “Tamola, Fabiana Alejandra c/ Hospital Zonal de Agudos ‘Magdalena V. de Martínez’ y otros s/ Daños y perjuicios”, sent. del 3 de diciembre de 2.009, entre muchas otras).
Y que, por natural derivación del principio de adquisición procesal, al Juez le es indiferente establecer a cuál de los litigantes correspondía probar, siempre que los hechos esenciales de la causa queden probados. Contrariamente, ante la insuficiencia o ausencia de evidencias es necesario recurrir a los principios que ordenan la carga de la prueba y fallar responsabilizando a la parte que, debiendo justificar sus afirmaciones, no llegó a formar la convicción judicial acerca de los hechos controvertidos (cfr. esta Cámara in re: causas n° 1.722/09, “Rodríguez”, sent. del 26 de junio de 2.012; n° 3.695/13, «Toledo”, sent. del 29 de octubre de 2.013 y n° 1.279/15, «Soria», sent. del 24 de septiembre de 2.015, entre otras).
7°) Bajo tales pautas, procederé a reseñar las constancias obrantes en el expediente administrativo n° 21.100-529.580/03 (aportado en copias certificadas, reservadas conforme constancia de fs. 59 vta.) que estimo relevantes para dilucidar las cuestiones traídas a conocimiento de este Tribunal:
i) A fs. 1 luce el escrito presentado por la actora por ante el Ministerio de Seguridad con fecha 25 de julio de 2.003, mediante el cual solicitó que se tuviera a bien disponer el trámite pertinente a los efectos de percibir la bonificación por mayor función en los términos del artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80 (t.o. Dto. n° 1.068/95), con fundamento en que la Superioridad le había designado como Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección a partir del 25 de julio de 2.000 a propuesta del Sr. Director de ese entonces, repartición que conforme lo establecido en el artículo 25 de la Resolución Ministerial n° 2.137 del 23 de junio de 2.000 exigía que estuviera a cargo de un funcionario de la jerarquía de Comisario Mayor del Agrupamiento Comando o Servicios.
ii) A fs. 6 obra glosada una propuesta de designación elaborada por el Comisario Inspector Director de la Dirección de Servicios Sociales de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, ingresada el 13 de julio de 2.000 al Ministerio de Seguridad provincial, en la cual -entre otros sujetos- se propone a la Comisario Adriana Graciela María Castro (Legajo n° 13.421) como Jefe del Departamento Coordinación e Inspección.
iii) A fs. 7 se encuentra agregado un acta, fechado el 25 de julio de 2.000, en el cual se dejó constancia de lo siguiente: “En la fecha comparece a despacho, el Comisario, legajo nro. 13.421, CASTRO ADRIANA GRACIELA MARÍA, a quien en este acto se le entera y notifica que la Superioridad ha dispuesto designarla como Jefe del Departamento Coordinación e Inspección de este Organismo…”. La misma se encuentra suscripta por la interesada y por un Subcomisario de la Sección Personal de la Dirección de Servicios Sociales de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.
iv) A fs. 8 luce un memo en el que el Comisario Mayor Director a cargo de la Dirección de Servicios Sociales de la Policía provincial informó, con fecha 16 de julio de 2.003, que la aquí actora se desempeñaba como Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección de esa Dirección.
v) A fs. 9/15 obra glosada la Foja de Servicios perteneciente a la actora, de la que surge que el 24 de julio de 2.000 revistaba como Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección en la Dirección de Servicios Sociales (fs. 15).
vi) A fs. 25 se encuentra agregado un informe elaborado por la Directora General de Despacho del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, fechado el 13 de febrero de 2.004, en el que se dejó constancia de que a través de una compulsa realizada en los registro de la Mesa General de Entradas de la Secretaría Privada del señor Ministro se había establecido la inexistencia de antecedente o trámite alguno relativo al requerimiento en relación a la solicitud de designación de la Comisario Adriana Graciela Castro como Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección de la Dirección de Servicios Sociales de la Policía provincial, ni acto administrativo aprobatorio del mencionado requerimiento. Asimismo, que dispuso su devolución a tal repartición a efectos de que se sirviera agregar toda documentación obrante en aquella dependencia que pudiera contribuir a demostrar el desempeño de la nombrada como responsable del área mencionada.
vii) A fs. 30 luce una petición del Comisario Inspector Director a cargo de la Dirección de Servicios Sociales de la Policía provincial al Director de Personal de tal fuerza, fechada el 4 de julio de 2.001 pero resultando ilegible el cargo de ingreso a esta última repartición, mediante la cual solicitó que se dispusiera el acto administrativo que designara -entre otras propuestas- a la Sra. Castro como Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección, función que cumplía desde 24 de julio de 2.000. Explicó a la vez que la Dirección de Servicios Sociales se encontraba incorporada a la Estructura Orgánico Policial por Resolución n° 2.137 de fecha 23 de junio de 2.000 del Sr. Ministro de Seguridad, la cual fuera publicada por Orden del Día n° 60 del 30 de junio de 2.000; y que a partir de la aprobación de la Reglamentación interna, había pasado a formar parte de la Organización Policial, ya que había sido creada en el ámbito de la Ley n° 12.155, como Unidad Policial (cfr. art. 4°).
viii) A fs. 34 obra glosada una planilla interna de movimientos titulada “A LA FIRMA DEL SEÑOR MINISTRO DE SEGURIDAD”, fechada el 11 de julio de 2.001, en la que consta que en el marco del expediente administrativo n° 21.100-714.186/01 estaba a despacho el trámite para asignar función en el ámbito de la Dirección de Servicios Sociales al Comisario Deolindo Reinaldo Romero y a dos efectivos más (Comisarios Castro y Montesino).
ix) A fs. 68 se encuentra agregado el dictamen de la Asesoría de Gobierno provincial en que se consignó que si bien se advertía la ausencia de acto administrativo expreso de designación de la solicitante, con la documentación acompañada constaba el efectivo desempeño de la misma en el cargo de Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección de la Dirección de Servicios Sociales de la Policía de la provincia a partir del 25 de julio de 2.000. Indicó en base a ello que si el Sr. Ministro lo estimaba oportuno y conveniente, con carácter excepcional, podía reconocer la mayor función peticionada con los alcances del artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80 (t.o. por Decreto n° 1.068/95).
x) A fs. 74 luce un memo elaborado por un Comisario de la Sección Personal de la Dirección de Servicios sociales y dirigido a la Subdirectora del área, fechado el 24 de noviembre de 2.004, en el que hace saber que la Comisario Castro se había desempeñado como Jefe del Departamento Coordinación e Inspección hasta el 24 de mayo de 2.004, momento en el que había sido notificada de su traslado a la Jefatura Departamental Morón atento lo dispuesto por la Superioridad en Volante D.M.P.T. 375 de fecha 18 de mayo de 2.004.
xi) A fs. 136/136 vta. obra glosado el dictamen elaborado por la Secretaría Legal y Técnica de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires con fecha 7 de abril de 2.005, en el cual se expuso que las funciones de mayor jerarquía requeridas por la reclamante se hallaban incluidas en el artículo 139 y concordantes del Decreto n° 1.675/80, no obstante lo cual no se había acreditado en autos el cumplimiento de los presupuestos de hecho exigidos por el artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80 (t.o. 1.995), por cuanto específicamente no se contaba con acto de designación de autoridad competente, pero se opinó que existían otros elementos que daban crédito a lo expuesto por la interesada, razón por la cual si el Sr. Ministro lo estimaba oportuno y conveniente y en uso de las facultades legalmente atribuidas podría en esa instancia, por vía de excepción, dar curso favorable al reclamo articulado por el lapso implicado mediante el acto administrativo pertinente.
A fs. 138, con fecha 20 de abril de 2.005, el Sub-contador General de la Provincia de Buenos Aires indicó que correspondía continuar con las tramitaciones tendientes a su resolución en la forma señalada.
xii) A fs. 140/140 vta. se encuentra agregado el dictamen de la Fiscalía de Estado provincial, en el que -tras detallarse los requisitos normativos exigidos para el otorgamiento del suplemento reclamado- se señaló que no se había acreditado con las constancias de autos la existencia de acto administrativo emanado de autoridad competente que avalara el ejercicio de las mentadas funciones, circunstancia que -en principio- obstaría a la procedencia de la pretensión, pero que sin embargo el Sr. Ministro podría reconocer las diferencias salariales siempre que considerara fehacientemente acreditado el desempeño de las funciones de mayor jerarquía entre el 25 de julio de 2.000 y el 24 de mayo de 2.004.
xiii) A fs. 142/142 vta. luce la Resolución 1.1.1.17 n° 109, de fecha 27 de abril de 2.006, mediante la cual el Sr. Ministro de Seguridad bonaerense resolvió desestimar el pago del adicional por función de mayor jerarquía solicitado por la aquí actora.
Para así decidir, resaltó que la Fiscalía de Estado había advertido que no se había acreditado la existencia de acto administrativo de designación que hubiera avalado el ejercicio de las mentadas funciones, circunstancia que -en principio- obstaría a la procedencia de la pretensión, y que procedió a valorar conforme las circunstancias de oportunidad y conveniencia para concluir en el rechazo.
A fs. 147, con fecha 7 de junio de 2.006, la interesada fue notificada de lo resuelto.
xiv) A fs. 149/153 obra glosado el recurso de revocatoria y jerárquico en subsidio presentado el 16 de junio de 2.006 (cfr. fs. 148) por la Comisario Castro contra lo resuelto por el Sr. Ministro de Seguridad bonaerense.
xv) A fs. 156/156 vta. se encuentra agregado el dictamen emitido por la Asesoría Letrada del Ministerio de Seguridad con fecha 31 de agosto de 2.006, en el que se señaló que se advertía que por cuestiones ajenas a la voluntad de la recurrente no se había dictado acto administrativo para efectuar la designación de la misma en el cargo ocupado -habiendo respondido ello a una orden interna dada en el marco del servicio-, por lo que la función le había sido concedida por una orden de superioridad que indefectiblemente debió acatar y que efectivamente había sido desarrollada durante el período por el cual se reclamaba. Se estimó, en consecuencia, que devenía pertinente interpretar con criterio amplio las disposiciones legales aplicables sobre el particular, pudiendo darse curso al recurso interpuesto.
xvi) A fs. 158 luce el dictamen emitido el 4 de octubre de 2.006 por la Asesoría General de Gobierno bonaerense, en el que reiteró la opinión vertida en su anterior intervención (fs. 68) y estimó que correspondía admitir el recurso articulado y proceder al dictado del pertinente acto administrativo revocatorio del atacado.
xvii) A fs. 160 obra glosado el dictamen elaborado por la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires con fecha 6 de diciembre de 2.006, mediante el cual reiteró en todos sus términos el criterio esbozado a fs. 136/136 vta. y sugirió proceder en consecuencia.
xviii) A fs. 162 se encuentra agregado el dictamen de la Fiscalía de Estado bonaerense, fechado el 6 de febrero de 2.007, en el que expresó que no habiéndose agregado el acto administrativo que avalara el ejercicio de las funciones traídas a reconocimiento, correspondía desestimar el recurso de revocatoria incoado como así también el jerárquico en subsidio. Indicó, no obstante, que conforme lo manifestado anteriormente si lo estimara oportuno y conveniente y considerara fehacientemente acreditado el desempeño de las funciones de mayor jerarquía por parte de la recurrente, podría hacerse lugar al recurso impetrado disponiendo el reconocimiento y pago de las diferencias salariales respectivas por el período implicado.
xix) A fs. 172, con fecha 21 de mayo de 2.008, la Directora de Servicios Técnico Administrativos del Ministerio de Seguridad provincial dispuso elevar las actuaciones a la Asesoría General de Gobierno – y luego a la Contaduría General y a la Fiscalía de Estado- a los fines de emitir nuevo dictamen, atento el tiempo transcurrido.
xx) A fs. 173 luce el dictamen emitido por la Asesoría General de Gobierno con fecha 2 de junio de 2.008, en el que ratificó en todos sus términos la opinión efectuada a fs. 158.
xxi) A fs. 175 obra glosado el dictamen elaborado el 27 de junio de 2.008 por la Contaduría General de la Provincia, mediante el cual ratificó lo pronunciado a fs. 160.
xxii) A fs. 177 se encuentra agregado el dictamen de la Fiscalía de Estado bonaerense, fechado el 7 de agosto de 2.008, en el que ratificó íntegramente lo opinado en su anterior intervención.
xxiii) A fs. 181 luce el escrito de pronto despacho presentado por la aquí actora el 28 de enero de 2.016.
xxiv) A fs. 183/183 vta. obra glosada la Resolución n° 1.256, de fecha 23 de agosto de 2.016, mediante la cual el Sr. Ministro de Seguridad provincial resolvió rechazar el recurso de revocatoria articulado por la Sra. Castro contra la Resolución 1.1.1.17 n° 109/06, dejando agotada la instancia administrativa de acuerdo a las previsiones del artículo 97 del Decreto-Ley n° 7.647/70.
Para así decidir, ponderó que la recurrente no había aportado elementos nuevos ni fundamentaciones que permitieran modificar el acto atacado, el que se ajustaba a derecho, no habiendo encontrado otros elementos de juicio que conmovieran el criterio vertido en la resolución impugnada.
A fs. 193 y 195, con fecha 31 de octubre de 2.016, la interesada fue notificada de lo resuelto.
8°) Habiendo examinado pormenorizadamente los elementos de prueba a considerar, adelanto que el recurso de apelación articulado no puede ser receptado favorablemente.
Ello pues, si bien con fecha 23 de febrero de 2.010 y en el marco de la causa n° 1.820/09 -caratulada “Ravenna, Julio Alberto c/ Provincia de Buenos Aires s/ Pretensión anulatoria”- esta Cámara resolvió confirmar -en lo sustancial- el fallo de primera instancia que había hecho lugar a un reclamo salarial similar al ventilado en las presentes actuaciones, lo cierto es que con posterioridad la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha elaborado una jurisprudencia en la materia debatida fijando y consolidando una posición contraria a la adoptada por esta Alzada en el citado precedente.
a) Así, en la causa B. 67.388, caratulada «Rubén, Juan José contra Provincia de Buenos Aires (Ministerio de Seguridad). Demanda contencioso administrativa» (sent. del 7 de julio de 2.010), el Máximo Tribunal provincial -actuando en instancia originaria- rechazó la demanda promovida por el accionante para que se declarara la nulidad de las resoluciones del entonces Ministro de Justicia y Seguridad que habían desestimado su solicitud en sede administrativa y el rechazo del recurso interpuesto contra tal denegatoria, y se le reconociera el derecho al cobro de las diferencias salariales en virtud de haber desempeñado funciones de mayor jerarquía a las que correspondían con su situación de revista.
Para así decidir, sostuvo -ante un planteo similar al intentado por la recurrente en estos actuados y frente a una plataforma fáctica semejante- que los organismos consultivos que habían intervenido previamente a emitirse la resolución ministerial puesta en crisis, habían mencionado la posibilidad de admitir el reclamo con carácter excepcional y de estimarse oportuno y conveniente, a la vez que habían coincidido en señalar que no se cumplían en el caso los requisitos exigidos por el artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80, extremo que conformaba el escollo principal vertido por la autoridad administrativa al haber denegado el reclamo. Y recalcó al respecto, invocando doctrina legal de su autoría, que las opiniones vertidas por cada uno de los funcionarios actuantes en el curso del trámite administrativo no podían ser alegadas para sustentar una decisión contraria, desde que se trataban de actos preparatorios de la decisión final que no acordaban ningún derecho a la parte accionante, constituyendo la expresión de un criterio cuyo propósito era el asesoramiento al órgano que tenía la potestad decisoria.
Explicó que el citado artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80 -cuya interpretación correspondía ser realizada conforme a lo que directamente surgía de su letra, dada su claridad y precisión- tenía por objeto compensar el mayor esfuerzo que implicaba el cumplimiento de funciones de jerarquía superior y que el derecho a percibir las diferencias salariales aparecía incontestable siempre que concurrieran y se mantuvieran dos requisitos: 1) que hubiera habido designación de la Jefatura teniendo en cuenta razones de mejor servicio; y 2) el efectivo desempeño de las funciones.
Afirmó entonces que a los efectos de obtener el pago pretendido era menester que el empleado policial se encontrara en las condiciones que fijara la norma y destacó que la situación del actor no era asimilable a ese principio por cuanto de las constancias administrativas se desprendía la ausencia de un acto expreso de designación en un cargo de revista superior (emanado de la Jefatura de Policía, órgano competente al momento de los hechos). Señaló en tal aspecto, recordando precedentes análogos, que la pretensión de servicios en un cargo superior al que legalmente se tenía no autorizaba a exigir el pago de un sueldo correspondiente al cargo superior pues era necesario el nombramiento respectivo y que la percepción de un sueldo mayor al asignado sólo podía justificarse si la autoridad administrativa designara con carácter retroactivo al funcionario que hubiera prestado esos servicios; ello pues -por una parte- el derecho al sueldo nacía con el acto legislativo o administrativo que lo concediera y se expresaba generalmente en el nombramiento y -por otra- un empleado no tenía derecho a reclamar diferencias de haberes por el desempeño de funciones de mayor jerarquía, en tanto las normas que regulaban la relación de empleo así lo establecían.
Reparó, en definitiva, en que la tarea probatoria del actor se había enderezado a demostrar el efectivo desempeño de las funciones denunciadas -extremo sobre el que no existía discrepancia entre las partes-, no obstante lo cual los elementos arrimados no dejaban lugar a dudas sobre la ausencia de un acto expreso de designación en la posición denunciada como desempeñada, recaudo cuya falta impedía el progreso de la acción.
b) Algunos meses más tarde, el Cimero Tribunal provincial se pronunció -también en instancia originaria- en la causa B. 63.790, caratulada «Demilta, Juan José contra Provincia de Buenos Aires (Ministerio de Seguridad). Demanda contencioso administrativa» (sent. del 25 de agosto de 2.010), en la cual se ventilaron pretensiones idénticas a las del precedente antes mencionado, ratificando la doctrina allí sentada y rechazando el reclamo intentado con sustento en la ausencia de un acto expreso de designación del accionante en el cargo que denunciara haber desempeñado.
c) El 5 de marzo de 2.014, el Máximo Tribunal local dictó sentencia en la causa A. 71.195, caratulada «Cicili, Marta B. y otros contra Provincia de Buenos Aires (Ministerio de Seguridad). Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley», en la cual el juzgado de primera instancia previniente había acogido la demanda anulatoria perseguida por los actores contra los actos que habían denegado su pedido de pago adicional por el ejercicio de funciones de mayor jerarquía y había condenado a la demandada Provincia de Buenos Aires a abonar tales diferencias salariales, decisión que fuera luego revocada en la Alzada interviniente al haberse admitido el recurso de apelación deducido por la accionada.
En tal precedente, en el que se confirmó lo resuelto por la Cámara platense, además de convalidar nuevamente su posición en la materia se remarcó que la Policía de la Provincia de Buenos Aires se obligaba mediante un acto formal, tal como era la resolución de Jefatura de Policía expedida por razones de mayor servicio, no siendo posible admitir la asignación de las tareas de un cargo superior mediante órdenes verbales, desde que el principio en la materia era, precisamente, el contrario. Se dijo, también, que la Ley n° 12.155 había dejado subsistente, hasta tanto se sancionara una ley de personal, el régimen del Decreto-Ley n° 9.550/80, y había conferido la conducción al Ministro Secretario de Justicia y Seguridad, con la atribución de efectuar las designaciones.
Por último, sostuvo que el principio de enriquecimiento sin causa invocado tampoco podía incidir en la suerte adversa del recurso interpuesto por el actor, pues como lo venía sostenido reiteradamente, cuando, como en el caso, la cuestión se encontrara resuelta por previsiones administrativas -principalmente las atinentes a la necesidad de designación por autoridad competente para obtener las diferencias pretendidas- aquel principio, por su carácter supletorio en la materia, carecía de andamiento.
d) Ese mismo año, la Suprema Corte bonaerense se expidió en el marco de la causa A. 70.858, caratulada «López, Andrés Claudio contra Provincia de Buenos Aires. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley» (sent. del 9 abril de 2.014).
Allí, el Alto Tribunal ratificó lo resuelto por la Cámara platense del fuero que había revocado la sentencia dictada por el juzgado de primera instancia interviniente, organismo que había hecho lugar la pretensión anulatoria promovida por el accionante para que se declarara la nulidad de los actos administrativos denegatorios de su reclamo y se le reconociera el derecho a percibir las diferencias salariales derivadas del desempeño de funciones de mayor jerarquía por su labor en una repartición policial.
En tal sentido, desestimó el argumento del actor mediante el cual aspirara imponer para la resolución del caso la verdad de los hechos, esto es, el efectivo cumplimiento de las tareas, insistiendo con que a los efectos de obtener el pago de la bonificación era menester que el agente policial se encontrara en las condiciones que fijaba la norma (art. 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80): 1) que hubiera habido designación de la Jefatura teniendo en cuenta razones de servicio, y 2) el efectivo desempeño en las funciones; recalcando que la ausencia de uno de los requisitos para acceder al suplemento -designación por autoridad competente, en el caso- resultaba insalvable a los efectos de hacer lugar a la pretensión incoada por el litigante.
Descartó, asimismo, la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa invocado, por los mismos fundamentos que en precedente detallado en el punto anterior.
e) Finalmente, más cerca en el tiempo, el Alto Tribunal local resolvió la causa A. 72.025, caratulada «Klappenbach, Santiago Miguel contra Ministerio de Seguridad. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley» (sent. del 21 de diciembre de 2.016), reiterando una vez más su postura en la materia y confirmando la sentencia de Alzada que había revocado el fallo de primera instancia que había hecho lugar a un reclamo de similares características al ventilado en el presente litigio y en los fallos relatados, desestimando las pretensiones intentadas.
Para así decidir, reafirmó que la simple lectura del artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80 -norma aplicable que definía ‘per se’ la controversia en los términos considerados en supuestos similares- dejaba en evidencia que la exigencia de un acto de designación venía impuesto por la norma y que en ausencia del mismo resultaba inviable hacer lugar a la pretensión por el tiempo por el cual no había sido expresamente reconocido a través de un acto de la autoridad competente, no siendo posible admitir la asignación de las tareas de un cargo superior mediante órdenes informales, dado que el principio en la materia era precisamente el contrario. Es decir que, según su doctrina legal, se exigía el nombramiento regular por autoridad competente para proceder al reconocimiento de las mayores funciones.
Rechazó, por último, la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa con sustento en lo sentado al respecto en los precedentes anteriormente invocados.
9°) Tras todo lo expuesto, y pese al esfuerzo argumentativo desplegado por la recurrente, encuentro que el temperamento fijado por el Cimero Tribunal provincial en la materia debatida -en cuanto a la exigencia insoslayable tanto de la existencia de un acto formal y expreso de designación de funciones de un cargo de mayor jerarquía como de su prestación efectiva para habilitar el cobro de las diferencias salariales previstas en el artículo 120 del Decreto-Ley n° 9.550/80; y a la falta de carácter vinculante de los dictámenes elaborados por los órganos consultivos intervinientes en la preparación del acto administrativo a dictarse por la autoridad estatal competente, los cuales cabe destacar que en el caso habían sugerido admitir el reclamo por vía excepcional, dado que la agente no se encontraba en las condiciones que fijaba la norma por no existir el nombramiento pertinente- conlleva indefectiblemente a que el criterio oportunamente establecido por este Tribunal de Alzada en el citado precedente “Ravenna” (causa n° 1.820/09, sent. del 28 de febrero de 2.010) sea revisado, debiendo plegarnos a la doctrina legal sentada por la Suprema Corte bonaerense que ha sido desarrollada en el considerando que antecede.
Ello, pues he de recordar que corresponde tener presente la obligatoriedad de los fallos del Superior para los de grado inferior, lo que impide apartarse de la doctrina sentada en los casos análogos por su naturaleza y circunstancias (cfr. SCBA LP, en “Ac. y Sent.”, 1959-IV-169), en tanto la “doctrina legal”, en el sentido del artículo 279 del Código Procesal Civil y Comercial, es la que emana de los fallos de la Suprema Corte Provincial, no siendo necesario que la misma sea producto de la reiteración de fallos, ni derivada de un pronunciamiento sin disidencias (cfr. SCBA LP, Ac. 39.440, “Ayala de Barbero”, sent. del 27 de febrero de 1.990; y esta Cámara in re: causas n° 664, “Rabello, Fernando Adrián c/ Municipalidad de San Fernando s/ Despido”, sent. del 19 de septiembre de 2.006; n° 823, “Zapata, Marta Cecilia c/ Municipalidad de San Fernando s/ Despido”, sent. del 15 de febrero de 2.007; n° 800, “Libonati, Antonio César c/ Honorable Tribunal de Cuentas s/ Impugnación contra Resolución del Tribunal de Cuentas”, sent. del 29 de diciembre de 2.011; y n° 4.848/15, “Lamoglia, Pablo José c/ Honorable Concejo Deliberante de Morón s/ Pretensión restablecimiento o reconoc. de derechos”, sent. del 6 de marzo de 2.019, entre muchas otras).
Así, habiendo quedado fuera de duda en el caso que no ha existido acto formal y expreso de designación de la Sra. Castro en el cargo cuyas funciones afirma haber desempeñado, emanado de autoridad competente -el Señor Ministro Secretario de Justicia y Seguridad (cfr. arts. 4 y 58 de la Ley n° 12.155, vigente al momento de los hechos)-, aprecio estériles las críticas vertidas por la recurrente para revertir el resultado adverso que conlleva la aplicación obligatoria de la doctrina legal antes desarrollada al supuesto bajo examen, el cual ha sido correctamente subsumido en aquella por la magistrada de grado en atención a la plataforma fáctica y jurídica descripta en el presente voto.
En consecuencia, y tal como lo he anticipado, estimo que no cabe sino rechazar el recurso de apelación articulado y confirmar lo resuelto en el decisorio que ha sido puesto en crisis.
10°) No obsta a la conclusión a la que he arribado, el argumento de la apelante vinculado a que la falta de acto expreso de designación en la función desempeñada -en la que se ha sustentado la denegatoria de su reclamo salarial en sede administrativa- ha obedecido a que la propuesta de nombramiento que fuera oportunamente elevada por los superiores de la Sra. Castro nunca fue resuelta por la autoridad ministerial y que ello constituiría una conducta arbitraria, antijurídica y un supuesto de desvío de poder.
Debo recordar que tanto la función o el empleo público -que comprende lo que se denomina «carrera administrativa»- están internamente estructurados en grados diversos, debiéndose tener presente que la facultad del Poder Ejecutivo de nombrar y remover a sus empleados comprende la de otorgarle ascensos y ubicarlos en las respectivas categorías del escalafón, sin que el ejercicio de tales atribuciones pueda ser revisado por el Poder Judicial, salvo el caso de irrazonabilidad, arbitrariedad o lesión de derechos consagrados en la Constitución provincial (cfr. SCBA LP, doct. causas B. 52.092, «Rapisarda», sent. del 17 de octubre de 1.990; B. 51.595, «Manfredi de Rodríguez», sent. del 23 de febrero de 1.993; B. 53.436, «Fiorenza», sent. del 12 de octubre de 1.993; B. 55.971, «Pulvermarcher», sent. del 29 de agosto de 2.007; B. 63.766, «Villoldo», sent. del 2 de septiembre de 2.009; B. 63.447, “Bruni”, sent. del 13 de julio de 2.011; y B. 66.417, “Avila”, sent. del 17 de marzo de 2.010, entre otras).
Y también, en tal orden de ideas, que el Cimero Tribunal local ha expresado que los cargos no han sido creados por la ley para el empleado o funcionario sino en razón del servicio, siendo insuficiente la sola existencia de vacantes para generar la obligación de cubrirlas por parte de la Administración Pública (cfr. SCBA LP, doct. causas B. 52.299, «Sette», sent. del 30 de junio de 1.992; B. 54.853, «Gil», sent. del 11 de marzo de 1.997; B. 57.517, «Devia», sent. del 26 de octubre de 2.005; B. 67.200, «Elizondo», sent. del 11 de marzo de 2.009; y B. 63.447, “Bruni” y B. 66.417, “Avila”, antes citadas, entre otras). Es decir, entonces, que la ley que establece puestos o cargos de funcionarios y empleados públicos no crea derechos subjetivos para candidatos (cfr. esta Cámara en la causa n° 4.139/14, “Harosteguy, Gustavo Oscar c/ Ministerio de Seguridad s/ Pretensión anulatoria – empl. público”, sent. del 13 de junio de 2.017).
A la luz de tales pautas, observo -por un lado- que la recurrente no ha acreditado haber instado el procedimiento administrativo a efectos de que la propuesta de nombramiento en el cargo de Jefe del Departamento de Coordinación e Inspección que habría desempeñado hubiera culminado con el acto administrativo emanado del Sr. Ministro de Seguridad bonaerense, invistiéndola formalmente en las funciones asignadas por su superioridad policial o, en su defecto, desestimando la promoción formulada, lo que en este último supuesto le hubiera permitido articular -incluso ante el silencio administrativo provocado por un pedido de pronto despacho- las acciones impugnatorias frente a tal hipotética decisión adversa al reconocimiento que entendiera que por derecho le hubiera correspondido.
Y por el otro, estrechamente vinculado con la premisa antes sentada, que tampoco ha siquiera cuestionado tal conducta omisiva de manera concreta como uno de los objetos de su demanda -la que se ha circunscripto a la impugnación del acto administrativo denegatorio de su reclamo por diferencias salariales y del que hubo rechazado el recurso de revocatoria con jerárquico en subsidio interpuesto contra aquél, y al pedido de reconocimiento de ese derecho que ha considerado conculcado-, motivo por el que cualquier intento de llevar en esta etapa procesal la pretensión a ese terreno, resulta improcedente por exceder el marco ya delimitado en su oportunidad.
Ello, por cuanto el Órgano Judicial debe ceñirse a los límites que le presentan los titulares de la acción o de la excepción, no pudiendo el juzgador extenderse más allá para conocer o modificar la traba de la relación jurídico procesal, por cuanto en el proceso dispositivo el magistrado -por regla- no puede suplir deficiencias de los que ponen en marcha la pretensión (arg. CC0103 LP, “Federación Patronal Cooperativa de Seguros c/ Calvo Teresa Carmen s/ Daños y perjuicios”, sent. del 24 de octubre de 2.002). Y corresponde precisar, en tal aspecto, que la exactitud y claridad en la descripción del objeto demandado que reclama el artículo 27 del C.C.A. no puede ser suplida por aclaraciones posteriores, ni tampoco cabe entender que esa petición luego explicitada, haya estado comprendida en la pretensión inicial, ya que no son admisibles como regla general las peticiones implícitas o genéricas (arg. CC0002 MO, 32.142, “Ramos, Julio Armando c/ Cruz, Horacio Santos s/ Daños y perjuicios, sent. del 1 de agosto de 1.994; y esta Alzada, en las causas n° 6.954/18, “Ponce, Sergio Arnaldo c/ Municipalidad de José C. Paz s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de derechos”, sent. del 11 de septiembre de 2.018; y n° 6.916/18, “Cooperativa de Trabajo Rocío Ltda. c/ Municipalidad de San Fernando s/ Pretensión indemnizatoria”, sent. del 10 de abril de 2.019).
Entiendo, por todo lo expuesto, que el embate intentado por la apelante no puede tener favorable acogida a efectos de desvirtuar el sólido razonamiento desplegado en los considerandos que anteceden.
11°) Por consiguiente, propongo a mis distinguidos colegas: 1°) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora; 2°) confirmar, en consecuencia, la sentencia de grado en cuanto ha sido materia de agravio; 3°) imponer las costas de Alzada en el orden causado (cfr. art. 51 inc. 2° del C.C.A., t.o. por Ley n° 14.437); y 4°) diferir la regulación de honorarios para el momento procesal oportuno. ASÍ VOTO.
Los Señores Jueces Jorge Augusto Saulquin y Hugo Jorge Echarri votaron a la cuestión planteada en el mismo sentido y por los mismos fundamentos, con lo que terminó el Acuerdo dictándose la siguiente:
SENTENCIA
Por lo expuesto, en virtud del resultado del Acuerdo que antecede, este Tribunal RESUELVE: 1°) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora; 2°) confirmar, en consecuencia, la sentencia de grado en cuanto ha sido materia de agravio; 3°) imponer las costas de Alzada en el orden causado (cfr. art. 51 inc. 2° del C.C.A., t.o. por Ley n° 14.437); y 4°) diferir la regulación de honorarios para el momento procesal oportuno.
Regístrese, notifíquese a las partes mediante cédula en soporte papel dirigida a sus domicilios procesales constituidos (cfr. fs. 122 y escrito electrónico de fecha 21 de diciembre de 2.018, obrante en el Sistema Informático “Augusta”) y, oportunamente, devuélvase.
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