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JURISPRUDENCIAMinisterio Público Fiscal. Remuneración del Fiscal General Adjunto. Equiparación al juez de primera instancia
Se revoca la sentencia que declaró la inconstitucionalidad del inc. d) del art. 12 de la Ley Nº 24.946, en cuanto equipara la situación salarial de la actora con la de un fiscal de primera instancia, pues la norma no vulnera el principio de igualdad ante la ley.
En Buenos Aires, a los 16 días del mes de febrero de dos mil dieciséis, reunidos en acuerdo los Señores Jueces de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal para conocer en relación a los recursos interpuestos en autos: “Prieto, María Cristina c/ Procuración General de la Nación y otro s/ Empleo Público”, contra la sentencia obrante a fs. 418/423vta., el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? El Dr. José Luis Lopez Castiñeira dijo:
I.- La Sra. María Cristina Prieto -en su carácter de Fiscal General Adjunta (en adelante, FGA) ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (en adelante, CNAT)- promovió demanda contra la Procuración General de la Nación – Ministerio Público Fiscal, a fin de que se declarara la nulidad de la Resolución PER Nº472/2010, por cuanto desestimó su pedido de reconsideración y asimilación de su remuneración a la inherente al cargo de Fiscal General (en adelante, FG), o en subsidio se estableciera una mayor a la que percibía en la actualidad.
A tal efecto, planteó la inconstitucionalidad de los arts. 12, inc. d) y 72, inc. e) de la Ley Nº24.946, y peticionó que se asimilara la remuneración percibida como FGA, a la del cargo de FG.
En subsidio, solicitó que se adecuara su remuneración y se estableciera una mayor a la percibida hasta ese entonces, que estaba equiparada a la de Fiscal de Primera Instancia, en virtud que las tareas desempeñadas evidenciaban funciones de mayor jerarquía que ese cargo (fs. 2/12 vta.).
A fs. 192/210 contestó demanda el Ministerio Público Fiscal, solicitando su rechazo, con imposición de costas.
II.- A fs. 418/423 vta. la señora Jueza de primera instancia hizo lugar a la demanda interpuesta por la actora, declaró la inconstitucionalidad del inc. d) del art. 12 de la Ley Nº24.946 y la nulidad de la Resol. PER Nº472/10, en todo a lo que allí se oponía. En consecuencia, ordenó que se asimilara la remuneración que percibía la señora Prieto como FGA ante la CNAT, a la inherente al cargo de FG ante la misma Cámara. Distribuyó las costas por su orden.
Para así decidir, entendió que se hallaba suficientemente acreditada la especificidad que caracterizaba el cargo de FGA ante la CNAT, y s e había probado que los cargos de FG y de FGA conllevan la realización de tareas y/o funciones sustancialmente análogas y autónomas entre sí, las que se desarrollaban, con exclusividad, por ante la Segunda Instancia del Fuero Laboral.
Sumado a ello, destacó que las tareas que realizaba la actora como FGA no se equiparaban a las que llevaba a cabo el Fiscal de la Primera Instancia, sobre quien, además, tenía atribuciones revisoras.
Al respecto, consideró que la Sra. Prieto había concursado y ascendido al cargo de FGA, en el que ejercía funciones de mayor jerarquía y rango ante la CNAT, pero seguía percibiendo una remuneración equivalente a la que recibían los magistrados que se desempeñaban ante la anterior instancia.
En adición, razonó que, las pruebas testimonial e informativa resultaban especialmente ilustrativas, a fin de lograr el convencimiento acerca de la especificidad del funcionamiento del Ministerio Público ante la CNAT, revirtiendo el argumento de la demandada relativo a la “actuación subsidiaria” de la FGA ante su “Superior jerárquico”, así como la aplicación de la doctrina del Máximo Tribunal al respecto.
Añadió que, la Ley Nº24.946 había reemplazado las denominaciones que antes identificaban, respectivamente, al Procurador General del Trabajo y al Subprocurador General Adjunto, ante la CNAT (Ley Nº18.345), por los actuales de FG y de FGA, siempre ante la CNAT. Además, había disminuido la remuneración del FGA puesto que, bajo el régimen anterior estaba equiparado al FG y/o Juez de la Cámara del Trabajo. Ello, sin haber esbozado razón y/o fundamento específico para semejante cambio. Es decir, el legislador omitió dar razón objetiva para disminuir, en la forma que lo hizo, la remuneración que antes había diseñado la Ley Nº18.345.
Por lo tanto, dicha situación violaba el derecho social al salario justo (art. 14 bis C.N. y normas supralegales) y el principio de igual remuneración por igual tarea (art. 16 C.N.), que además, implicaba discriminación.
Indicó que el trato discriminatorio se oponía al nivel remunerativo y/o la garantía de equivalencia funcional que se había expuesto en los debates parlamentarios previos a la sanción de la Ley Nº24.946. Relató que, en dicha oportunidad, los legisladores sostuvieron “…equiparar en todos los rangos a los miembros del Ministerio Público con los miembros del Poder Judicial”, lo que implicó que se otorgara a los Defensores y Fiscales una remuneración equivalente a la de los Jueces ante quienes ejercían sus funciones. Al respecto, consideró que la disminución salarial del FGA no había sido advertida por el legislador (en la redacción final de la citada ley), y que en el caso, el control jurisdiccional se limitaba a corregir una decisión legislativa, que resultaba contraria al orden jurídico en su conjunto, irrazonable y discriminatoria (conf. CSJN, in re: “Pena c/ E.N.”, del 17/04/12).
III.- Disconformes con lo resuelto, apelaron la demandada a fs. 426 y la actora a fs. 430. Ambos expresaron agravios a fs. 440/448 y a fs. 437/438, respectivamente, los que fueron replicados por sus contrarias a fs. 453/458 y a fs. 450/451, respectivamente.
Agravios de la actora
Se quejó respecto de la distribución de costas por su orden y solicitó la imposición en su totalidad a la demandada vencida.
En ese sentido, sostuvo que el decisorio incurrió en una contradicción, ya que en realidad, debió recurrir a la Justicia a fin de obtener el reconocimiento de su derecho, es decir, la declaración de inconstitucionalidad del inc. d) del art. 12 de la Ley Nº24.946 y la nulidad de la Resol. PER Nº472/10, y asimismo, la asimilación de la remuneración que percibía como FGA ante la CNAT, a la de FG ante la misma Cámara. Por lo tanto, la acción entablada fue necesaria para que se accediera a lo demandado.
Agravios de la demandada
Sostuvo que la sentencia dictada carecía de la debida fundamentación, tanto en relación a su sustento fáctico como jurídico, e incurrió en afirmaciones dogmáticas al citar normas constitucionales que consideraba supuestamente vulneradas, sin que la reclamante haya logrado acreditar y demostrar en forma fehaciente cuáles eran los derechos y garantías allí vulnerados. Es decir, a su entender la magistrada de grado efectuó un análisis parcial y aislado de los elementos de juicio obrantes en las actuaciones, sin haberlos integrado armónicamente en su conjunto, requisito ineludible, según las reglas de la sana crítica, relativo a los distintos medios probatorios.
Entendió que debía efectuarse una interpretación armoniosa de los arts. 37 y 38 de la Ley Nº24.946, ya que el legislador había establecido con criterio razonable las distintas funciones, atribuciones y responsabilidades tanto del FG como del FGA, en su actuación ante los Tribunales indicados en el art. 3 inc. c) de la citada Ley.
En ese sentido, consideró que tal como lo señalaba el citado art. 38, la actuación del FGA era de carácter auxiliar, que venía a complementar y no estructurarse como autónomo. Es decir, no se advertía la presencia de elementos propios de especificidad, sino que sus funciones y actividades tenían carácter auxiliar. Agregó que éste cumplía las mismas tareas que el FG, solamente cuando debía sustituirlo o reemplazarlo por las razones establecidas en los incs. a) y b) del art. 38.
Discrepó con la solución alcanzada respecto de la violación de la garantía constitucional que contemplaba el principio de igual remuneración por igual tarea, así como que aquello implicaba una discriminación. En efecto, indicó que con la sanción de la Ley Nº24.946 -arts. 3, 12, 37 y 38- el legislador se encargó de establecer objetiva y razonablemente las diferencias funcionales y remunerativas entre el cargo de FG y el de FGA. Más precisamente, aclaró que de la propia citada Ley surgía que los deberes y funciones de la FGA eran básicamente sustituir, reemplazar e informar al FG, y por ello, resultaba razonable la diferencia remunerativa entre ambos establecida por el legislador.
Consideró que no se encontraba normativamente prevista la equivalencia funcional, las responsabilidades, los requisitos necesarios para el ingreso y de jerarquía entre el FG y el FGA, siendo la diferencia salarial la cristalización de tales distinciones legalmente establecidas.
Adujo que el término “igualdad” debía ser aplicado entre aquellos que se encontraban en la misma situación, bajo las mismas circunstancias, y no como rezaba la sentencia dictada, en situaciones “similares”, que no eran iguales sino parecidas, ya que dichas situaciones debían tener algunos puntos en común o de contacto, pero le faltaban otros, que permitieran trazar una distinción razonable, que no fuera persecutoria ni antijurídica.
En virtud de lo anterior, entendió que la discriminación alegada se basaba en afirmaciones sin sustento probatorio y que el legislador había establecido objetiva y razonablemente las diferencias funcionales, de responsabilidad y jerarquía que conllevaban distinciones en la base remunerativa entre los cargos de FG y FGA.
Por otra parte, indicó que no se advertía la violación del derecho al salario justo reconocida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ya que los salarios de cada uno de los magistrados contemplaban situaciones diferentes que no podían ser valoradas como irrazonables o arbitrarias.
Finalmente, y con sustento en lo esbozado en los párrafos precedentes, cuestionó que la Jueza de la anterior instancia no hubiera aplicado los precedentes de la CSJN, in rebus: “Facciuto, Omar” y “Pena, Indiana”. Al respecto, entendió que ambos fallos eran plenamente aplicables al caso de marras, sumado a que la doctrina establecida debía seguirse por la autoridad moral y el deber institucional que ellos generaban.
En función de lo señalado, solicitó la revocación de lo decidido en la instancia anterior y, en consecuencia, el rechazo de la demanda interpuesta.
IV.- Antes de adentrarme en el estudio de los recursos interpuestos, corresponde recordar que los jueces no estamos obligados a seguir a las partes en todas y cada una de las argumentaciones que se pongan a consideración del Tribunal, sino tan solo aquellas que sean conducentes para decidir el caso y basten para dar sustento a un pronunciamiento válido (conf. C.S.J.N. en Fallos: 258:308, 262:222, 265:301, 272:225; 278:271; 291:390; 297:140: 301:970; y esta Sala, in re: “Martino, Eduardo Cándido c/ E.N. -C.S.J.N.- C.M. -(Expte. 1938/00) s/ Empleo Público”, del 1º/09/15; entre otros). Tampoco es obligación del juzgador ponderar todas las pruebas agregadas, sino únicamente las que estime apropiadas para resolver el conflicto (conf. C. Nac. de Apel. en lo Civil, Sala B, in re: “P., A. c/ S., E. S.”, del 05/02/10).
Vale decir que, en cada caso en el que le toca intervenir, el magistrado ha de realizar una verdadera reconstrucción histórica con el objeto de determinar si los hechos propuestos por las partes son ciertos o no. Para ello, examina detenidamente las pruebas rendidas, las aprecia con un criterio lógico jurídico y, finalmente, les asigna su valor de acuerdo con las reglas de la sana crítica (conf. artículo 386 del código de rito) y las máximas de la experiencia, constituyendo un límite esencial la fundamentación de sus argumentaciones (conf. esta Sala, in re: “Schalscha Germán c/ A.N.A. s/ Daños y perjuicios”, del 14/05/10).
V.- Sentado ello, cabe destacar que la actora inició demanda a fin que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 12, inc. d) y 72, inc. e) de la Ley Nº24.946, y en consecuencia, se asimile su remuneración -equivalente a la de juez de primera instancia- a la de Fiscal General -equivalente a la de juez de Cámara-, o en subsidio, se adecúe su remuneración y se establezca una mayor a la que percibe en la actualidad, en tanto las tareas que desempeñaba evidenciaban funciones de mayor jerarquía que ese cargo.
Asimismo, conviene recordar que es jurisprudencia pacífica y consolidada, que toda decisión judicial debe atender a las circunstancias jurídicas y fácticas existentes al momento de su dictado, debiendo tomar en cuenta no sólo los factores iniciales, sino también -y sobre todo- los sobrevinientes (Fallos:
292:140; 301:947; 304: 1020; 308:1087; 310:670; 311:870; 313:701; entre muchos otros y esta Sala, in re: “Lerda, Juan Alberto c/ P.E.N. s/ Amparo”, del 27/08/13, entre otros). En virtud de ello, es dable señalar que, con posterioridad a que se hubiera trabado la litis y previo al dictado de la sentencia de la instancia anterior, fue dictada la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal Nº27.148 (B.O. 18/06/15).
Por lo tanto, a fin de abordar el reclamo impetrado, efectuaré una reseña de las normas dictadas y un análisis integrativo del caso a la luz de ambas leyes.
VI.- De manera previa, resulta preciso apuntar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad institucional, que debe considerarse como última ratio del orden jurídico (Fallos: 302:1149 y 303:241, entre muchos otros), por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca los derechos o garantías constitucionales invocados, supuesto que, cabe adelantar, no se encuentra mínimamente acreditado en el sub examine.
En la misma línea, se ha sostenido que la declaración de inconstitucionalidad de una norma impone a quien la pretende la obligación de demostrar claramente de qué forma aquélla contraría la Constitución Nacional, causándole un gravamen y, para ello, es menester que precise y acredite fehacientemente en el supuesto concreto el perjuicio que le genera la aplicación del dispositivo (Fallos: 316:687; 324:3345; 325:645; 327:1899; 328:4282; entre muchos otros y esta Sala, in re: “Trench, Eduardo Roberto c/ E.N. -Mº Interior- Renar -Disp. 197/06 s/ Proceso de Conocimiento”, del 15/12/11).
VII.- Establecido lo anterior, con relación a la cuestión debatida, cabe poner de relieve que no se encuentra discutido en el sub examine que la actora se desempeña como Fiscal General Adjunta ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo y que, de acuerdo a los dispuesto en los arts. 3º, inc. d) y 12, inc. d) de la Ley Nº24.946, se encuentra equiparada en remuneración a los jueces de primera instancia del Poder Judicial de la Nación, situación que se sostiene incólume luego de la modificación introducida por la Ley Nº27.148.
VIII.- Ahora bien, a fin de dilucidar la contienda, corresponde tener presente que reiterada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación apunta que la ley debe ser igual para los iguales en igualdad de circunstancias.
Es por ello que, el principio de igualdad ante la ley que la Constitución ampara, comporta la consecuencia de que todas las personas sujetas a una legislación determinada dentro del territorio de la Nación, sean tratadas del mismo modo, siempre que se encuentren en idénticas circunstancias y condiciones, lo que implica, sin duda, el reconocimiento de un ámbito posible de discriminaciones razonables para el legislador (conf. C.S.J.N., Fallos: 318:1256, in re: “Bozzano, Edgardo Omar c/ Estado Nacional”, del 13/06/95, entre otros).
Además, no es ocioso recordar que la primera fuente de interpretación normativa es su letra, y cuando ésta no exige esfuerzos hermenéuticos debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso contempladas por la norma, y ello es así pues no cabe apartarse del principio primario de sujeción de los jueces a la ley, ni atribuirse el rol de legislador para crear excepciones no admitidas por ésta, pues de hacerlo podría arribarse a una interpretación que, sin declarar la inconstitucionalidad de la disposición legal, equivaliese a prescindir de su texto (conf. C.S.J.N., Fallos: 326:4909, in re: “Banco Ganadero Argentino c/ Medicina Técnica”, del 18/12/03, entre otros).
IX.- A continuación, cabe recordar que la Ley Nº24.946 estableció ciertas cuestiones que -en cuanto aquí importa- vale subrayar. A tal efecto, d ebe resaltarse que:
– el Ministerio Público Fiscal está integrado por los siguientes magistrados: “… c) Fiscales Generales ante los tribunales colegiados, de casación, de segunda instancia, de instancia única, los de la Procuración General de la Nación y los de Investigaciones Administrativas; d) Fiscales Generales Adjuntos ante los tribunales y de los organismos enunciados en el inciso c); e) Fiscales ante los jueces de primera instancia: los Fiscales de la Procuración General de la Nación y los Fiscales de Investigaciones Administrativas” (art. 3º).
– para poder ser designado FG ante los tribunales colegiados, de casación, de segunda instancia, de instancia única, de la Procuración General de la Nación y de Investigaciones Administrativas se requería: “[s]er ciudadano argentino, tener treinta (30) años de edad y contar con seis (6) años de ejercicio efectivo en el país de la profesión de abogado o de cumplimiento -por igual término- de funciones en el Ministerio Público o en el Poder Judicial con por lo menos seis (6) años de antigüedad en el título de abogado.” (art. 7º, segundo párrafo).
– para ocupar el cargo de FGA ante los tribunales y de los organismos enunciados en el artículo 3° inciso c) -así como Fiscal de primera instancia- se exigía: “[s]er ciudadano argentino, tener veinticinco (25) años de edad y contar con cuatro (4) años de ejercicio efectivo en el país de la profesión de abogado o de cumplimiento -por igual término- de funciones en el Ministerio Público o en el Poder Judicial con por lo menos cuatro (4) años de antigüedad en el título de abogado. (art 7º, tercer párrafo).
– en el art. 37 se fijaron los deberes y atribuciones de los Fiscales Generales ante los tribunales colegiados de casación, segunda instancia y de instancia única, que eran: “a) Promover ante los tribunales en los que se desempeñan el ejercicio de la acción pública o continuar ante ellos la intervención que el Ministerio Público Fiscal hubiera tenido en las instancias inferiores, sin perjuicio de su facultad para desistirla, mediante decisión fundada; b) Desempeñar en el ámbito de su competencia las funciones que esta ley confiere a los fiscales ante la primera instancia y promover las acciones públicas que correspondan, a fin de cumplir en forma efectiva con las funciones asignadas al Ministerio Público Fiscal; c) Dictaminar en las cuestiones de competencia y definir los conflictos de esa índole que se planteen entre los fiscales de las instancias inferiores; d) Dictaminar en todas las causas sometidas a fallo plenario; e) Peticionar la reunión de la cámara en pleno, para unificar la jurisprudencia contradictoria o requerir la revisión de la jurisprudencia plenaria; f) Participar en los acuerdos generales del tribunal ante el que actuar, con voz pero sin voto, cuando fueren invitados o lo prevean las leyes; g) Responder los pedidos de informes que les formule el Procurador General; h) Elevar un informe anual al Procurador General sobre la gestión del área de su competencia; i) Ejercer la superintendencia sobre los fiscales ante las instancias inferiores e impartirles instrucciones en el marco de la presente ley y de la reglamentación pertinente que dicte el Procurador General; j) Imponer las sanciones disciplinarias a los magistrados, funcionarios y empleados que de ellos dependan, en los casos y formas establecidos en esta ley y su reglamentación.”
– en el art. 38 de la citada ley se detallaron los deberes y atribuciones de los Fiscales Generales Adjuntos ante los tribunales colegiados de casación, segunda instancia o instancia única, los que actuarían en relación inmediata con los Fiscales Generales ante dichos tribunales: “a) Sustituir o reemplazar al Fiscal General titular en el ejercicio de la acción cuando por necesidades funcionales éste así lo resuelva y en caso de licencia, excusación, recusación, impedijmento o vacancia; b) Informar al Fiscal General titular respecto de las causas en que intervengan y asistirlo en el ejercicio de sus funciones, en la medida de las necesidades del servicio.”
– en relación a las remuneración, en su art. 12 determinó que: “[e]l fiscal nacional de Investigaciones Administrativas y los magistrados enumerados en el inciso c) de los artículos 3º y 4º de la presente ley, percibirán una remuneración equivalente a la de un juez de Cámara (inc. c); y que: “[l]os magistrados mencionados en los incisos d) y e) de los artículos 3° y 4° de la presente ley, percibirán una retribución equivalente a la de juez de primera instancia (inc. d))”.
X.- Seguidamente, y en punto a las funciones desarrolladas por la FGA bajo el régimen establecido a partir del dictado de la Ley Nº27.148 (B.O. 18/06/15), deben destacarse ciertas cuestiones que aquí importan.
Para comenzar, resulta preciso subrayar que la citada norma, en el art. 44 -Integrantes del Ministerio Público Fiscal de la Nación- establece que: “[s]on magistrados y funcionarios de carrera del Ministerio Público Fiscal de la Nación quienes detenten los cargos siguientes: a) Procuradores fiscales; b) Fiscales generales; c) Fiscales generales de la Procuración General de la Nación; d) Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas; e) Fiscales; f) Fiscales de la Procuración General de la Nación; g) Auxiliares fiscales; h) Asistentes fiscales. …”.
Asimismo, respecto de los requisitos para cada cargo, el art. 46 indica que: “[p]ara ser fiscal general… se requiere ser ciudadano argentino, tener treinta (30) años de edad y contar con seis (6) años de ejercicio efectivo en el país de la profesión de abogado o un cumplimiento, por igual término, de funciones en el Ministerio Público o en el Poder Judicial, con por lo menos seis (6) años de antigüedad en el título de abogado.”
A su vez, el art. 47 sienta que: “[p]ara ser fiscal… se requiere ser ciudadano argentino, tener veinticinco (25) años de edad y contar con cuatro (4) años de ejercicio efectivo en el país de la profesión de abogado o de un cumplimiento, por igual término, de funciones en el Ministerio Público o en el Poder Judicial, con al menos cuatro (4) años de antigüedad en el título de abogado.”
Por otro lado, en cuanto a la remuneración a percibir, el art. 61 reza que: “[l]as remuneraciones de los integrantes del Ministerio Público Fiscal de la Nación se determinarán del siguiente modo: … d)… los fiscales generales percibirán una remuneración equivalente a la de juez de cámara. e) Los fiscales percibirán una retribución equivalente a la de juez de primera instancia. … Las equivalencias precedentes se extienden a todos los efectos patrimoniales, previsionales y tributarios, así como en cuanto a jerarquía, protocolo y trato.”
Por su parte, el art. 31 establece que: “[l]a actuación del Ministerio Público Fiscal de la Nación en materia Civil, Comercial, Civil y Comercial Federal, Contencioso Administrativo Federal, Laboral, Seguridad Social y de Relaciones de Consumo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estará a cargo de los fiscales y fiscales generales con competencia en esos asuntos.”
A continuación, enumera las funciones de estos magistrados, que son las siguientes: a) Velar por el debido proceso legal; b) Peticionar en las causas en trámite donde esté involucrada la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en especial, en los conflictos en los que se encuentren afectados intereses colectivos, un interés y/o una política pública trascendente, normas de orden público y leyes no disponibles por los particulares, el debido proceso, el acceso a la justicia, así como cuando se trate de una manifiesta asimetría entre las partes o estén amenazados o vulnerados los derechos humanos, las garantías constitucionales o la observancia de la Constitución Nacional; c) Solicitar la recusación con causa de los jueces intervinientes, producir, ofrecer y solicitar la incorporación de prueba, peticionar el dictado de medidas cautelares o dictaminar sobre su procedencia, plantear nulidades, plantear inconstitucionalidades, interponer recursos, interponer las acciones previstas en la ley 24.240 y realizar cualquier otra petición tendiente al cumplimiento de la misión del Ministerio Público Fiscal de la Nación y en defensa del debido proceso; d) Intervenir en casos en los que se encuentren en juego daños causados o que puedan causarse al patrimonio social, a la salud pública y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artístico, histórico o paisajístico, en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan; e) Intervenir en cuestiones de competencia, habilitación de instancia y en todos los casos en que se hallaren en juego normas o principios de orden público; f) Intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en todos los relativos al estado civil y nombres de las personas, venias supletorias y declaraciones de pobreza; g) Intervenir en todos los procesos judiciales en que se solicite la ciudadanía argentina; h) Realizar investigaciones con relación a los casos en los que interviene a fin de esclarecer si hay afectaciones a la legalidad, a los intereses generales de la sociedad y/o a los derechos humanos y las garantías constitucionales; i) Impulsar la actuación conjunta con las fiscalías de distrito y las procuradurías especializadas; j) Responder los pedidos de informes que les formule el Procurador General de la Nación; k) Organizar el trabajo y supervisar el desempeño de las tareas de los funcionarios y del personal a su cargo; l) Ejercer las demás funciones previstas por leyes especiales.”
Finalmente, el art. 89 dispone que: “[s]e derogue toda norma, acordada, resolución o cualquier disposición reglamentaria parcial o totalmente contrarias a la presente ley. Las disposiciones contrarias no tendrán validez y no podrán ser invocadas a partir de su entrada en vigencia.
Dentro de los noventa (90) días siguientes a la promulgación de la presente ley, el Procurador General de la Nación dictará los reglamentos e instrucciones generales necesarias para el funcionamiento de la institución.”
XI.- Sentado todo lo expuesto, y frente al marco fáctico y jurídico verificado en autos, corresponde destacar que las cuestiones traídas a este Tribunal, ya han recibido adecuado análisis y tratamiento por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en precedentes con ciertas características similares al que aquí nos ocupa que resultan contrarios a las pretensiones articuladas por la Dra. Prieto.
En efecto, la materia en debate es sustancialmente análoga, en orden a la naturaleza del reclamo formulado y principios invocados, a las examinadas y resueltas por el Máximo Tribunal, en autos: “Pena, Indiana Elsa y otros c/ E.N. -Ministerio Público- Defensoría General de la Nación s/ Empleo Público”, con fecha 17/04/12; y en dicha oportunidad el citado Tribunal tuvo en cuenta que:
a) “el a quo considera que en la ley 24.946 se estableció una equiparación remunerativa y jerárquica entre los integrantes del Poder Judicial de la Nación y los del Ministerio Público (Fiscal y de la Defensa) y que para implementar esa equiparación se tomó como pauta la instancia o jerarquía de los jueces por ante quienes los integrantes del Ministerio Público ejercen su cometido. Por ello concluyó en que el inciso d) del artículo 12 resultaba inconstitucional pues parangonaba la situación salarial de las actoras con las de un juez de primera instancia cuando ellas desempeñaban tareas también ante los tribunales de alzada” (ver considerando 5º);
b) “la inteligencia asignada por la cámara a la normativa en cuestión no resulta admisible. En efecto, un examen integral de la ley 24.946 permite inferir que el legislador, al establecer la estructura del Ministerio Público de la Defensa, no tomó como único parámetro para fijar el esquema de jerarquías y remuneraciones de los defensores la instancia de los tribunales por ante los que deben desempeñarse. Por el contrario, resulta claro que otros factores también fueron valorados para la categorización de los distintos integrantes del Ministerio Público (por ejemplo, los vinculados a las características, alcances y trascendencia de las funciones asignadas). En razón de ello, no parece posible sostener, como lo hace el a quo, que la sola circunstancia de que las demandantes cumplan funciones también ante las cámaras de apelaciones resulte suficiente para disponer, sin más, que su remuneración sea equiparada a la que percibe un juez de cámara” (ver considerando 6º, primer párrafo).
Agregó que: “[p]or lo demás, de seguirse el razonamiento propuesto en la sentencia objeto del recurso debería presumirse una grave inconsistencia del legislador al regular la materia en debate, pues el caso de Ias actoras no es el único en el que no existe una correlación entre la retribución de los jueces de la instancia en la que el funcionario del Ministerio Publico desempeña sus funciones y la remuneración percibida por este. Tal es la situación, por ejemplo, de los defensores oficiales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de los defensores auxiliares de la Defensoría General de la Nación (confr. art. 4º, incs. b y f y art. 12, incs. b y e, respectivamente)” (ver considerando 6º, segundo párrafo).
c) “tampoco resulta reprochable que se otorgue a las actoras distinto tratamiento -jerárquico y remunerativo- que el recibido por los defensores públicos oficiales que actúan ante los tribunales federales. Ello es así por cuanto existen sustanciales diferencias entre las competencias, deberes y obligaciones asignadas en la ley 24.946 a unos y otros funcionarios (confr. arts. 4º, 54 y 60); principalmente si se toma en consideración que en el caso de los tribunales federales de la Capital Federal, quien se desempeña en la única defensoría pública oficial de actuación ante ellos, debe asumir no sólo la defensa de los pobres y ausentes, encomendada en el citado artículo 60 de la Ley Orgánica de Ministerio Publico, sino también la de menores e incapaces” (ver considerando 7º, primer párrafo) .
Y sostuvo que: “[l]a diferente categorización que el legislador otorga a ambos cargos también se advierte en los requisitos exigidos para acceder a cada uno de ellos” (ver considerando 7º, segundo párrafo).
d) “no se advierte que los distintos salarios que corresponden a unos y otros magistrados sean contrarios a la garantía reconocida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, porque se trata de situaciones diferentes que no pueden ser valoradas como irrazonables o arbitrarias. En este sentido, es dable
recordar que el principio constitucional de “igual remuneración por igual tarea” es entendido como aquel opuesto a situaciones que implican discriminaciones arbitrarias, como serían las basadas en razones de sexo, religión o raza ( Fallos: 265:242)” (ver considerando 8º); y, e) “tampoco se encuentra lesionada la garantía de igualdad del art. 16 de la Constitución Nacional, porque para que ello ocurra es necesario que se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, mas no impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes ( Fallos: 320:1166). De ahí que se atribuya a la prudencia del legislador una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando los objetos de su reglamentación, en la medida en que dichas distinciones se basen en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra un determinado individuo o grupo de personas (Fallos: 302:457; 306:195 y 1560), pues nada obsta a que se trate de modo diferente a aquellos que se encuentran en situaciones distintas por sus actividades específicas (Fallos: 329:304), sin que se advierta en la especie que dicho tratamiento sea discriminatorio” (considerando 9º).
Asimismo, puede afirmarse que, más allá de ciertas diferencias fácticas que pudieran existir con el precedente reseñado anteriormente, el Máximo Tribunal alcanzó idéntica conclusión en la causa caratulada: “Facciuto, Omar Alberto y otros c/ E.N. – Mº Justicia s/ Empleo Público”, del 28/02/06, en la cual compartió e hizo suyas las razones expuestas por el señor Procurador General de la Nación en su dictamen, a las que se remitió en razón de brevedad.
En definitiva, lo interpretado en los precedentes ut supra señalados arroja una visión desfavorable a la funcionaria del Ministerio Público Fiscal acerca de su pedido de asimilación remunerativa con la del cargo de Fiscal General.
XII.- Sentadas estas pautas hermenéuticas, resulta preciso destacar que la jueza a quo declaró la inconstitucionalidad del inc. d) del art. 12 de la Ley Nº24.946, por cuanto equiparaba la situación salarial de la actora con la de un fiscal de primera instancia, ya que consideró que ella realizaba tareas y/o funciones sustancialmente análogas y autónomas a las del FG, con exclusividad, ante los tribunales de alzada del fuero laboral, lo cual implicaba la violación del derecho social al salario justo, al principio de “igual remuneración por igual tarea” y un trato discriminatorio, y en consecuencia, ordenó se asimilara su remuneración a la del cargo de FG.
Al respecto, debe señalarse que el razonamiento expuesto no resulta admisible. Es que, efectuando un examen integral de la normativa precedentemente reseñada, y con sustento en la pauta interpretativa establecida en el Considerando VIII, debe señalarse que, cuando la intención del legislador ha sido que exista equiparación entre distintos cargos, lo ha establecido expresamente en el texto normativo.
Constituyen un claro ejemplo de la afirmación antedicha, la diferenciación de los requisitos exigidos para acceder a cada uno de los cargos en cuestión -FG y FGA- que establece en la Ley Nº24.946 (ver art. 7º, segundo y tercer párrafos) y el legislador mantuvo con el dictado de la Ley Nº27.148 (ver arts. 46 y 47).
Sumado a ello, y a fin de esclarecer las diferencias entre uno y otro cargo, puede observarse que las funciones desarrolladas por la actora y las asignadas al FG, justifican un tratamiento diferente.
Ello así, ya que si bien ambos cumplen tareas ante la CNAT, existen sustanciales diferencias entre los deberes y obligaciones asignados en la Ley Nº24.946 a uno y otro funcionario (ver arts. 37 y 38), principalmente si se toma en consideración que las relativas a la FGA resultan ser de carácter auxiliar, subisidiaria, de complementación con el FG, sin que se adviertan elementos específicos propios. Además, vale destacar que, conforme surge de la normativa anteriormente detallada, la FGA cumple las mismas tareas que el FG, solamente cuando deba sustituirlo o reemplazarlo por las razones allí establecidas, por lo que no se vislumbra autonomía alguna en su actuar, más bien, por el contrario, se advierte una actuación supletoria de las tareas y/o funciones que cumple el FG.
Y, en cuanto a la Ley Nº27.148, sin perjuicio de señalar que, si bien en su art. 31 estableció las funciones del Ministerio Público en diversas materias, debe subrayarse que dicho art. resulta asimilable a su antecesor 25 de la Ley Nº24.946, en tanto establece pautas de actuación generales de los magistrados que allí indica, más nunca una equiparación funcional o jerárquica entre el FG y el FGA, que resulta claramente de los art. 37 y 38 de la Ley Nº24.946.
Además, vale destacar que el art. 84 inc. e) de la Ley Nº27.148, disponía la modificación de la denominación de los Fiscales Generales Adjuntos y los equiparaba con los Fiscales de primera instancia bajo el nombre de “Fiscales”. Sin embargo, debe también ponerse de relieve que el citado artículo fue derogado por el art. 5º del Decreto Nº257/2015 (B.O. 29/12/15).
No obstante ello, no puede dejar de advertirse que la pretensión de la actora tampoco encontraría sustento en las previsiones de la citada norma. Es que, efectuando una interpretación de la citada ley, tampoco resultaría criticable que también se otorgara a la actora distinto tratamiento -jerárquico y remunerativo- que el recibido por el FG, ya que, bajo el régimen allí dispuesto, se establecía que los Fiscales Generales Adjuntos percibirían una retribución equivalente a la de juez de primera instancia, y que aquellas equivalencias se extenderían a todos los efectos patrimoniales, previsionales y tributarios, así como en cuanto a jerarquía, protocolo y trato. Por lo tanto, a la luz de la citada ley debe señalarse que subsistía la separación de los cargos de FG y de FGA.
Y, en relación con lo antedicho, no debe perderse de vista que la Ley Nº24.946 también establece una concreta diferenciación en la percepción retributiva de uno y otro cargo (ver art. 12).
XIII.- En función de lo señalado es que no resulta reprochable que, bajo el régimen de la Ley Nº24.946, se otorgue a la actora distinto tratamiento -jerárquico y remunerativo- que el recibido por el FG, por más que ambos actúen ante la CNAT. Ello así por cuanto, al establecer la estructura del Ministerio Público Fiscal, no tomó como único parámetro para fijar el esquema de jerarquías y remuneraciones de los fiscales la instancia de los tribunales por ante los que deben desempeñarse.
Además, como bien se detalló precedentemente, existen sustanciales y precisas diferencias entre los deberes y obligaciones asignados en los arts. 37 y 38 de la Ley Nº24.946 a unos y otros funcionarios -que aún están vigentes a la luz de lo dispuesto por el art. 89 de la Ley Nº27.148 y la inexistencia de norma posterior que se contraponga a ellos-, así como también que el legislador otorga a ambos una diferente categorización que también se advierte en los requisitos exigidos para acceder a cada uno de ellos.
Por lo tanto, no se advierte que los distintos salarios que corresponden a unos y otros magistrados sean contrarios a la garantía reconocida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ya que se trata de situaciones diferentes que no pueden ser valoradas como irrazonables o arbitrarias; ni que se encuentre lesionada la garantía de igualdad del art. 16 de la Constitución Nacional, puesto que nada obsta a que se trate de modo diferente a aquellos que se encuentran en situaciones distintas por sus actividades específicas, sin que se advierta en la especie que dicho tratamiento sea discriminatorio.
Así como tampoco resultaría criticable que la Ley Nº27.148 también otorgara a la actora distinto tratamiento -jerárquico y remunerativo- que el recibido por el FG, ya que, al amparo de dicha norma se mantenía la distinción entre el cargo de FG y el de FGA.
En consecuencia, deviene inviable acceder a lo reclamado por la actora, ya que no se advierte -bajo ninguno de los dos preceptos- que se afecten derechos reconocidos en la Constitución Nacional.
XIV.- Por lo demás, cabe añadir que las declaraciones vertidas en la prueba testimonial y la informativa ofrecidas obrantes en autos no logran desvirtuar el razonamiento expuesto anteriormente.
Al efecto, resulta oportuno recordar que el artículo 377 del C.P.C.C.N. establece que cada parte debe probar los hechos a los que atribuye la producción del efecto jurídico que pretende. La actividad probatoria constituye, como toda carga procesal, un imperativo del propio interés. Esa actividad es la encargada de producir el convencimiento o certeza sobre los hechos controvertidos y supone un imperativo del propio interés del litigante quien a su vez puede llegar a obtener una decisión desfavorable en el caso de adoptar una actitud omisiva (C.S.J.N., Fallos: 318:2555 y esta Sala, “Teruel Santiago Ángeles c/ E.N. -Mº Público- Procuración General Resol. 812/05 s/ Empleo Público”, 26/05/11; entre otros).
Desde esta perspectiva corresponde mencionar que la actora no logró demostrar de qué manera cumplía con los requisitos necesarios para que se asimilara la remuneración percibida con carácter de FGA -juez de primera instancia- a la de FG -juez de Cámara-, dado que los medios de prueba ofrecidos no alcanzan para respaldar sus dichos en cuanto a que las funciones cumplidas son por completo susceptibles de ser asimiladas a las de FG.
En tal sentido, debe destacarse que si bien los testigos fueron coincidentes en relación a las tareas que desempeñaba la actora, se explayan en valoraciones de carácter subjetivo fundadas únicamente en su sola apreciación personal, en punto a que “las tareas de la FGA se asimilan, asemejan o tiene parangón con las de Fiscal General ante la CNAT”, que “la FGA actúa ante las 10 Sala que conforman el Fuero, asiste a audiencias, Acuerdos generales y de Superintendencia (cuando es convocada por la CNAT), emite dictámenes con autonomía de criterio”, que “los gastos de funcionamiento se efectivizan por partidas diferenciadas para la FG y la FGA”, más sin aportar elementos concretos de orden objetivo en función de los cuales dar razón a sus dichos.
Asimismo, de la prueba informativa se desprendía que la FGA “… asiste a reuniones de Superintendencia de la CNAT y a Acuerdos de la citada Cámara en supuestos de ausencia y/o impedimento del Fiscal General”, que “…se ha desempeñado como autoridad de este Ministerio Público, ante la Sala de feria, durante el mes de enero de los años 2010, 2011 y 2012; que fue designada también para la feria del mes de enero hágole saber que ha sido designada como tal, también para la feria del mes de enero correspondiente al próximo año 2013”; y que “…ha dictaminado en representación del Ministerio Público en el referido fallo plenario de esta Cámara “Couto de Capa Irene M. c/ Areva S.A. s/ Ley 14.546”; también surgía de la resolución del M.P.F. -PGN ADM 30/02- la existencia de Gastos de Funcionamiento “Fondos Rotativos Internos” para la ex Subprocuración General del Trabajo (hoy FGA)” y cinco años después, mediante la Resol. ADM 234/07, daba cuenta, nuevamente, que el Subprocurador General del Trabajo (actual FGA) continúa teniendo asignados “fondos rotativos internos”.
Lo anteriormente indicado no resulta en modo alguno suficiente a fin vislumbrar con certeza la especificidad del cargo de la actora que permita concluir que las tareas desempeñadas por ella fueran similares o susceptibles de ser homologadas a las del FG. En consecuencia, y por lo mismo, es claro que tampoco corresponde que se asimile su remuneración a la inherente al cargo de FG.
En razón de ello, tampoco es posible sostener, como lo hace la jueza a quo, que la sola circunstancia de que la demandante cumpla funciones, con exclusividad, por ante la Cámara de Apelaciones del Fuero Laboral resulta suficiente para disponer, sin más, que su remuneración sea equiparada a la que percibe un juez de cámara.
Vale añadir que, sin perjuicio que la actora haya invocado -al momento de interponer demanda- que la Procuración General de la Nación dispuso la convocatoria para cubrir los cargos vacantes de FGA ante la CNAT -Concurso Nro. 52- y de Fiscal ante los Juzgados Nacionales de Primera Instancia -Concurso Nro. 53- en dos concursos claramente diferenciados, ello no significa que los requisitos para acceder a cada uno de los cargos fueran distintos, sino eventualmente que las funciones asignadas a cada cargo son diferentes. Ello así, teniendo en cuenta que los requisitos para su designación se encuentran contemplados en el art. 7º, tercer párrafo, de la Ley Nº24.946. Y, el hecho de que la actora, ocupando el cargo de Fiscal ante los Juzgados Nacionales de Primera Instancia, haya decidido concursar para el cargo de FGA, debe entenderse como una decisión voluntaria que en nada modifica lo decidido, más aún en el entendimiento que la actora conocía los requisitos de acceso y características del cargo al cual aspiraba acceder.
XV.- Por lo hasta aquí expuesto, resulta clara la imposibilidad de acceder a la pretensión principal de la actora. En efecto, se advierte sin mayores esfuerzos que tal equiparación no surge de los hechos, ni de la aplicación de las específicas normas ajustables al caso, y a la luz de los precedentes citados ya reseñados, sino que a tal equiparación sólo podría llegarse mediante una hermenéutica forzada que otorgue un tratamiento igualitario a quienes no se encuentran en igualdad de condiciones.
Igual resultado se alcanza respecto del planteo subsidiario tendiente a que se le reconozca a la reclamante una mayor remuneración que la percibida, ello por cuanto adoptar una decisión de tal tenor importaría el establecimiento de una nueva equivalencia, que sólo puede ser determinada por modificación legislativa -esfera reservada exclusivamente al Poder Legislativo-. Especialmente, cuando una medida de este tipo obedece a una decisión de política salarial o laboral, adoptada sobre la base de criterios de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en cuenta al momento del dictado de la mentada ley.
XVI.- En cuanto a las costas del proceso, entiendo que, en atención a las particularidades de la causa y la naturaleza de la cuestión debatida, se encuentra justificada la distribución de los accesorios, en ambas instancias, en el orden en que fueron causados (art. 68, 2da. parte y art. 279 del C.P.C.C.N.).
Por lo expuesto, propongo: 1º) hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada. En consecuencia, corresponde revocar la sentencia de primera instancia y rechazar la demanda entablada por la Sra. María Cristina Prieto; y 2º) imponer las costas de ambas instancias en el orden causado, en atención a lo expuesto en el considerando XVI. ASÍ VOTO.
La Dra. María Claudia Caputi y el Dr. Luis María Marquez adhieren al voto precedente.
En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: 1º) hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada. En consecuencia, corresponde revocar la sentencia de primera instancia y rechazar la demanda entablada por la Sra. María Cristina Prieto; y 2º) imponer las costas de ambas instancias en el orden causado, en atención a lo expuesto en el considerando XVI.
Regístrese, notifíquese, y oportunamente, devuélvase.-
LUIS MARÍA MÁRQUEZ
MARÍA CLAUDIA CAPUTI
JOSÉ LUIS LOPEZ CASTIÑEIRA
007097E
