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JURISPRUDENCIARelación de empleo público. Baja de la designación. Planta permanente. Estabilidad. Ley 25.164. Idoneidad. Senado de la Nación
Se confirma la sentencia que rechazó la demanda incoada por una empleada pública contra el Estado Nacional -Honorable Cámara de Senadores de la Nación- con el objeto de que se declare la nulidad del decreto que dejó sin efecto las designaciones dispuestas y ordenó su baja en el empleo. Ello es así porque no se advirtió de manera manifiesta la arbitrariedad o ilegalidad del decreto cuestionado, en razón de haber determinado la baja de una empleada cuya designación había vulnerado las exigencias reglamentarias establecidas al respecto y sin acreditar las condiciones de idoneidad y de necesidad requeridas para su función.
En Buenos Aires, a los 16 días de abril de dos mil diecinueve, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para conocer en el recurso interpuesto en autos “Melanie, Ángeles Lago c/ Estado Nacional – Honorable Cámara de Senadores de la Nación s/ Empleo Público”, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
El señor juez de Cámara Jorge Eduardo Morán, dijo:
1º) Que, por sentencia de fs. 181/189vta., el señor juez de la instancia anterior rechazó la demanda incoada por la Sra. Melanie Ángeles Lago contra el Estado Nacional -Honorable Cámara de Senadores de la Nación- con el objeto de que se declarara: a) la nulidad del decreto DP 1872/15, que dejó sin efecto las designaciones dispuestas por los decretos DP 128/15, DP 129/15 y DP 1682/15 y ordenó -en lo que aquí interesa- su baja en el empleo; b) la consecuente reincorporación a su puesto de trabajo; c) el pago de los salarios adeudados, con más su actualización monetaria e intereses; y d) subsidiariamente, el abono de la “liquidación final”.
Impuso las costas a la parte actora vencida, con arreglo al principio general de la derrota (art. 68, primer párrafo, del CPCCN).
Para así resolver, indicó que la actora había ingresado al Senado de la Nación el 03/06/2013 como agente de planta temporaria -categoría A-8-, desempeñando tareas en la Dirección General de Publicaciones. Señaló que, con posterioridad, había sido reubicada en sus funciones a raíz de los nombramientos otorgados por los decretos DP 128/15 -que dispuso su traspaso a la categoría 7 de planta permanente- y DP 1682/15 -que la promovió a la categoría 5-.
Sin embargo, sostuvo que tales designaciones no se habían ajustado a las condiciones de ingreso del personal del Congreso de la Nación, de conformidad con los parámetros delineados en la ley 24.600.
Sobre el particular, especificó que el mentado régimen estipula una serie de requisitos que no se habían verificado en el sub examine, a saber: a) el ingreso de personal a planta permanente necesariamente debe acontecer por el cargo inferior del escalafón -categoría 14-, excepción hecha de aquellos puestos que requiriesen oficio o título habilitante; y b) el ascenso a la categoría cinco (5) superiores exige previamente la existencia de cargo vacante, según lo reglado en su art. 14, inc. c. Asimismo, recalcó que la comprobación de estos extremos debía ser constatada con anterioridad al acto administrativo de designación.
A tenor de lo expuesto, coligió que no se advertían razones de entidad suficiente que justificasen el apartamiento de tales requisitos reglamentarios. Por consiguiente, concluyó que no se apreciaba arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en los actos emitidos por el Honorable Senado de la Nación, criterio que estimó concordante -mutatis mutandi- con el sostenido por el Máximo Tribunal en el precedente “Ramos”. En este sentido, enfatizó que el comportamiento del Estado Nacional no había podido generar en la actora una legítima expectativa de permanencia laboral que mereciere la protección contra el despido arbitrario emanada del art. 14 bis de la Ley Fundamental.
En otro orden de ideas, rechazó la pretensión respecto de los salarios correspondientes a febrero y marzo de 2016, toda vez que el nombre de la actora había sido retirado del listado de agentes asignados a la Dirección General de Publicaciones el 02/02/2016. Por último, al no haberse efectuado el pertinente reclamo en sede administrativa, también desestimó la pretensión en torno al pago de la “liquidación final”.
2º) Que, contra ese pronunciamiento, la actora interpuso recurso de apelación a fs. 190, que fue concedido libremente a fs. 191. A fs. 194/199vta. expresó sus agravios, los que fueron replicados por su contraria a fs. 201/208.
En primer término, señala que su incorporación a la Dirección General de Publicaciones resultó motivada por una necesidad permanente del Senado de la Nación, en tanto entiende que las tareas que le habían sido encomendadas merecen tal calificación -verbigracia, “[d]ar ingresos a los expedientes de la Cámara, hacer copias de los mismos, ingresarlos en soportes digital, realizar los informes sobre éstos, [y] enviarlos a imprenta” (fs. 196)-. Sostiene que el magistrado de grado, al adoptar una exégesis contraria en el fallo recurrido, incurre en arbitrariedad por dos motivos, a saber: a) se sustenta en un informe efectuado por una dependencia del propio Congreso Nacional, cuya imparcialidad reputa cuestionable; y b) ignora las declaraciones testimoniales obrantes en autos que dan respaldo a su tesitura.
En otro orden de ideas, enfatiza que los decretos bajo examen merecen, sin distinción alguna, la presunción de legitimidad propia de los actos administrativos, toda vez que cada uno de ellos produjo los efectos jurídicos para los cuales fueron concebidos. Por lo tanto, objeta que el a quo haya otorgado primacía a tal presunción únicamente respecto del decreto que extinguió su relación laboral con el Senado, mas lo haya omitido en relación con los dictados con anterioridad -es decir, aquellos que dispusieron: a) su contratación; b) su pase a planta permanente; y c) su posterior ascenso-.
Alude que la pérdida de su trabajo le generó un perjuicio irreparable, atento el carácter alimentario del salario. Considera que este cuadro de situación resultó agravado por habérsele adeudado los meses de febrero y marzo de 2016.
Asimismo, expone que la notificación del acto administrativo que dispuso su baja había sido efectuada con posterioridad al año de ejercicio de funciones en planta permanente, por lo que ya había adquirido la estabilidad laboral estatuida en el art. 9º de la ley 24.600. Por otra parte, añade que la destitución de su cargo se formalizó sin haberse instruido el sumario administrativo previo exigido por la normativa aplicable, en clara conculcación a sus derechos adquiridos y a las garantías de legítima defensa y debido proceso.
3º) Que, a fin de arribar a una solución justa y equitativa, resulta pertinente efectuar una reseña de los antecedentes fácticos relevantes del caso.
El 28/06/2013, la Sra. Melanie Ángeles Lago fue designada en la planta temporaria (personal administrativo y técnico) del Honorable Senado de la Nación -categoría A-8-, con destino a la Dirección General de Publicaciones (cfr. art. 5º, decreto DP 855/13). Asimismo, se constituyó el 03/06/2013 como fecha de iniciación en el ejercicio de sus funciones.
El 26/01/2015, el entonces Presidente del Senado, Lic. Amado Boudou, dispuso el pase a planta permanente de diversos empleados, individualizados en los anexos I, II y III del decreto DP 128/15. Entre ellos, resultó beneficiada la aquí actora, quien fue asignada a la categoría 7. La medida se sustentó en diversos factores, a saber: a) la solicitud efectuada por el Secretario General de la Asociación del Personal Legislativo, Norberto Di Prospero; b) el buen desempeño demostrado por el personal; y c) la preferencia por aquellos trabajadores que prestaban servicios en planta transitoria para ingresar a la planta permanente.
Con idénticos fundamentos, y nuevamente como resultado de una multitudinaria reestructuración del personal, el 03/11/2015 se ordenó el ascenso de la Sra. Lago a la categoría 5 (cfr. decreto DP 1682/15 y sus anexos).
El 30/12/2015, una vez acontecido el cambio de autoridades en el Congreso de la Nación, la flamante Presidente del Senado, Lic. Marta Gabriela Michetti, dejó sin efecto las designaciones dispuestas “masivamente” por los decretos DP 128/15, 129/15 y 1682/15 (cfr. art. 1º, decreto DP 1872/15), justificando su decisión en los siguientes asertos: a) los nombramientos revocados no habían obedecido a necesidades permanentes del Poder Legislativo y habían provocado un incremento del 146% respecto de la planta existente en 2011 -proyectándose así un déficit presupuestario superior a los $ 571.000.000-; b) los beneficiarios de tales designaciones carecían de funciones concretas; c) no había transcurrido el plazo de un año desde que habían iniciado la prestación de sus servicios; y d) no se habían cumplido los requisitos legales de acceso a la planta permanente.
4º) Que, en función de lo expuesto, se advierte que la cuestión sometida a consideración de este Tribunal se nuclea en torno a los diversos decretos supra reseñados, cuya legitimidad es presumida por el legislador en virtud de lo reglado por el art. 12 de la ley 19.549. Este atributo -propio de los actos administrativos- supone que la actividad oportunamente desplegada por la Administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico.
Empero, tal presunción no es definitiva sino iuris tantum, por lo que cede “cuando la decisión adolece de vicios formales o sustanciales o ha sido dictada sobre la base de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados” (Fallos: 294:69). En consecuencia, corresponde dilucidar si se presentan motivos de suficiente entidad como para desvirtuar dicho carácter en uno o varios de los decretos en juego; o si, por el contrario, su validez y legitimidad permanecen incólumes.
De forma preliminar, vale rememorar que no ha sido objeto de controversia que, por disposición del decreto DP 855 del 03/06/2013, la actora ingresó a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación como agente de planta temporaria para prestar servicios en la Dirección General de Publicaciones (en sentido concordante, informe SARHA de datos del empleado, obrante a fs. 32/34, expediente 47568/16).
Tal designación obedeció al requerimiento efectuado por el director de la aludida dependencia -Dr. Domingo José Mazza-, adecuándose así a lo normado por el art. 49 de la ley 24.600, que regula el Estatuto y Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación.
5º) Que, sin embargo, no puede predicarse idéntica conclusión respecto de los decretos que determinaron su traspaso a planta permanente -DP 128/15- y su posterior promoción -DP 1682/15-, por no haberse ajustado a los parámetros formales establecidos por el plexo normativo vigente.
Al respecto, y en primer término, el art. 5º de la referida ley 24.600 preceptúa que “[s]on requisitos para el ingreso en planta permanente: (…) e) Idoneidad para la función o cargo, acreditada mediante los criterios de selección que para cada caso establezca la reglamentación; f) El ingreso del agente se efectuará por el cargo inferior del escalafón, con excepción de los cargos que requieran oficio o título habilitante, en cuyo caso tendrá prioridad para ocuparlos el personal permanente que acredite condiciones suficientes para su desempeño” (énfasis añadido). Asimismo, tales requisitos “deben ser acreditados con anterioridad al acto administrativo de designación, de lo que deberá dejarse expresa constancia como condición de validez de dicho acto” (art. 5º, in fine).
Ello resulta complementado por el art. 23, en tanto indica que, a los efectos escalafonarios, el personal administrativo y técnico se hallará integrado por “categorías correlativamente numeradas de 1 a 14”.
En el caso, la actora ingresó directamente a la categoría 7 de la planta permanente -es decir, siete categorías por sobre el cargo inferior-, sin que del Anexo I del decreto DP 128/15 se desprenda necesidad de título habilitante alguno que permitiese tal asignación.
Por otra parte, tampoco se verifica en las constancias administrativas acompañadas que se hubiere acreditado la idoneidad requerida por el ordenamiento jurídico. En este sentido, el legajo de la Sra. Lago únicamente permite vislumbrar el cumplimiento de exigencias previas a su incorporación a la planta permanente del Senado, ya sea vinculadas con su ingreso al Poder Legislativo -verbigracia, el examen preocupacional pertinente y una capacitación sobre el uso de matafuegos y riesgo eléctrico (cfr. fs. 46/55, expediente 47568/16)-; o cumplidas durante su prestación de servicios en planta temporaria -actualización de la referida capacitación (cfr. fs 56, expediente 47568/16)-.
En lo concerniente al subsiguiente ascenso de la actora a la categoría 5 del escalafón, cabe destacar que el art. 14 de la ley 24.600 traza las reglas que deben respetarse para la promoción del personal, que incluyen -en lo que aquí es relevante- la acreditación de idoneidad y la existencia de cargo vacante “para ascender a la categoría cinco (5) superiores”. Empero, tales extremos que no resultaron constatados en la documentación adunada a la causa, ni satisfechos por el decreto DP 1682/15.
6º) Que, profundizando en esta línea argumental, corresponde añadir que el texto del art. 4º del estatuto califica como personal de planta permanente a aquel “contratado para satisfacer necesidades permanentes del Poder Legislativo de la Nación que, en virtud de ello, goza de los derechos a la estabilidad en el empleo y al progreso en la carrera administrativa” (énfasis añadido).
Conforme tales premisas, cabe colegir que la legislación establece un status privilegiado para estos agentes, con facultades y obligaciones propias y distintivas. Esta tesitura se ve robustecida por lo preceptuado en el art. 49 de la ley 24.600, toda vez que “[e]n ningún caso podrá asignarse al personal de planta temporaria tareas propias del personal de planta permanente” (énfasis añadido).
Al respecto, no puede soslayarse que la Dirección General de Recursos Humanos del Senado de la Nación, al expedirse en relación con los nombramientos efectuados mediante los decretos DP 128/15, DP 129/15 y DP 1682/15, resaltó que “la incorporación del personal no obedeció a motivos relacionados con la atención de necesidades permanentes y, por ende, no coincidiendo con una necesidad operativa de la casa” (cfr. considerandos decreto DP 1872/15, segundo párrafo; énfasis añadido).
Por otra parte, la Sra. Lago ha mantenido una postura uniforme en el sub discussio respecto de las labores desempeñadas en la Dirección General de Publicaciones desde su ingreso a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación -a mero título ilustrativo, pueden cotejarse las apreciaciones vertidas a fs. 3 del escrito de inicio y a fs. 195/196 del memorial de agravios-. En análogo sentido se han expresado los testigos Liberato Loto (fs. 94/94vta.), Valentín Eduardo Murcia (fs. 95/96) y Haydee Caride (fs. 102/102vta.).
Sin embargo, en momento alguno la actora ha podido acreditar y demostrar que las labores efectuadas una vez traspasada a planta permanente hubieran variado respecto de las realizadas con anterioridad -cuyo carácter de tareas propias del personal de planta temporaria, vale recalcar, no fue puesto en tela de juicio-. Máxime cuando el ordenamiento jurídico establece de forma expresa que las funciones de una y otra planta no resultan equiparables.
7º) Que, con el objeto de hacer frente a irregularidades, la nueva Presidente del Senado dictó el decreto DP 1872/15 y, en consecuencia, dejó sin efecto las designaciones efectuadas en los decretos DP 128/15, DP 129/15 y DP 1682/15. Sustentó su decisión en la necesidad de propiciar transparencia en su gestión y de exponer una administración pública eficiente de cara a la ciudadanía.
Sobre tales bases, afirmó que “el ejercicio razonable de la contratación de personal con carácter estable no puede nunca implicar un crecimiento desmedido e injustificado de trabajadores que, más allá de no tener funciones concretas, conspiran contra la propia fortaleza de la carrera del personal permanente de esta casa” (considerandos decreto DP 1872/15, cuarto párrafo).
Por lo tanto, estimó que el incremento de la planta permanente dispuesto por tales decretos no había presentado correlato con las necesidades de servicios de carácter permanente del Senado, ni había redundado en un mejoramiento de su eficiencia prestacional.
Conforme tales lineamientos, no se advierte de manera manifiesta la arbitrariedad o ilegalidad del decreto 1872/15, cuestionado en el memorial por la actora. Ello, en razón de haber determinado la baja de una empleada cuya designación había vulnerado las exigencias reglamentarias establecidas al respecto y sin acreditar las condiciones de idoneidad y de necesidad requeridas para su función (en sentido concordante, Sala I, “Masera Lew, Martina c/ E.N. – H. Cámara de Senadores s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 09/03/2017; Sala II, “Boico, Roberto José c/ E.N. – H. Senado de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 25/10/2016; Sala III, “Mena Gélvez, Lisa María c/ E.N. – H. Cámara de Senadores de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 15/12/2016; y Sala V, “Bogado, Verónica c/ E.N. – H. Cámara de Senadores de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 08/06/2017; “Castelli, Julieta c/ E.N. – H. Cámara de Senadores de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 23/06/2017; y “Malamud, Alicia Mónica c/ E.N. – H. Cámara de Senadores s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 15/08/2017). En particular, esta Cámara ha puesto énfasis con anterioridad en el incumplimiento del art. 5º, inc. f, de la ley 19.549, toda vez que se había dispuesto su nombramiento en una categoría superior a la determinada en el estatuto.
8º) Que no corre mejor suerte la aseveración de la actora en torno a la conculcación de su derecho a la estabilidad en su empleo.
Sobre el particular, vale rememorar que la estabilidad laboral constituye un derecho propio del empleado legislativo de planta permanente (cfr. art. 8º, inc. a, de la ley 24.600). En efecto, el propio plexo normativo, en su art. 53, excluye su aplicación al personal de planta temporaria.
En este sentido, la Sra. Lago pretende fundamentar sus dichos a partir de los términos del art. 9º de la ley 24.600, en tanto estipulan que “[l]a estabilidad se adquiere luego de un (1) año de labor ininterrumpida desde el inicio de la prestación de servicios”.
Sin embargo, tomando en consideración las irregularidades constatadas en el sub examine (conf. ut supra, considerandos 5 y 6), mal puede la accionante gozar de un derecho cuya adquisición depende pura y exclusivamente de la adecuación formal y material de su nombramiento al ordenamiento jurídico vigente.
Al respecto, no puede dejar de apuntarse que este criterio ya sido receptado por esta Cámara (cfr. citas en considerando 7. Asimismo, Sala II, “Lombardi, Daniela Mariel c/ E.N. – H. Cámara de Senadores s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 06/12/2016; «Morales, Damián Ezequiel c/ E.N. – H. Cámara de Senadores de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 22/12/2016; y “Falcón, Nahuel Facundo c/ E.N. – H. Cámara de Senadores de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, sentencia del 24/05/2017), entendiéndose que resulta concordante con el sostenido -mutatis mutandi- por el Máximo Tribunal en el precedente “Ramos”, en el que se expresó lo siguiente:
“[C]abe recordar que la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional 25.164 establece un régimen diferenciado para empleados que ingresen como planta permanente y para aquellas personas contratadas o designadas como transitorias. En lo que aquí interesa, el artículo 8º sólo reconoce estabilidad a quienes ingresen a cargos pertenecientes al régimen de carrera, y cuya financiación esté prevista en la Ley de Presupuesto.
En tales condiciones, si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa, no sólo se estaría trastocando el régimen previsto por la ley 25.164; sino que también se estaría alterando el monto autorizado por el legislador, en forma diferenciada, para financiar gastos correspondientes a personal contratado y personal permanente” (Fallos: 333:311; énfasis añadido).
9º) Que el agravio referido al cobro de los salarios correspondientes a los meses de febrero y marzo de 2016 tampoco puede prosperar.
En efecto, la prueba informativa producida en la causa permite observar que el nombre de la accionante había sido retirado del listado de agentes asignados a la Dirección General de Publicaciones a partir del 02/02/2016 (cfr. planillas de asistencias reservadas en caja 3), por lo que no resultó acreditado que hubiera prestado servicios durante el período reclamado.
10) Que, en lo que respecta a la imposición de costas, no encontrándose circunstancias excepcionales que justifiquen apartarse del principio objetivo de la derrota, corresponde imponerlas a la actora vencida (art. 68, primera parte, del CPCCN).
Por las razones expuestas y teniendo en cuenta los agravios impetrados, VOTO POR: Rechazar el recurso deducido a fs. 194/199vta. y confirmar la sentencia apelada en cuanto ha sido materia de agravios; con costas a la parte actora vencida (art. 68, primer párrafo, del CPCCN).
El señor juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy adhiere al voto precedente.
En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: Rechazar el recurso deducido a fs. 194/199vta. y confirmar la sentencia apelada en cuanto ha sido materia de agravios; con costas a la parte actora vencida (art. 68, primer párrafo, del CPCCN).
Se deja constancia de que el señor juez Rogelio W. Vincenti no suscribe la presente por encontrarse en uso de licencia (art. 109, R.J.N.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
JORGE EDUARDO MORAN
MARCELO DANIEL DUFFY
037615E
