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JURISPRUDENCIARégimen de consolidación de deudas provincial
En el marco de una acción de daños y perjuicios contra el Estado, se confirma, por mayoría, la decisión que declaró constitucional y aplicable al caso de autos la ley de consolidación de deudas 12.836 porque la deuda era anterior al 31 de diciembre de 1999.
En la ciudad de La Plata, a trece de mayo de dos mil quince, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Soria, de Lázzari, Kogan, Hitters, Pettigiani, Negri, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa C. 117.286, «Ponce, Marcela Fabiana y otros contra Estado de la Provincia de Buenos Aires. Daños y perjuicios».
La Sala II de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial de Mercedes revocó la resolución de fs. 395/398 y, en consecuencia, declaró constitucional y aplicable al caso de autos la ley 12.836, sus modificatorias y decretos reglamentarios (fs. 430/434 vta.).
Se interpuso, por el letrado apoderado de la actora, recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley (fs. 437/455).
Dictada la providencia de autos, y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente
CUESTIÓN
¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley?
VOTACIÓN
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
1. Versan las presentes actuaciones sobre una acción de daños y perjuicios incoada por Marcela Fabiana Ponce -por sí y en representación de su hijo Juan Marcelo García, hoy mayor de edad- y María Esther Orellana, en virtud del fallecimiento de Fabián Marcelo García Orellana, acaecido el 25 de enero de 1999, mientras se encontraba detenido en calidad de procesado en la unidad carcelaria número 5 de Mercedes (fs. 10/16 y 21/33).
El magistrado de primera instancia condenó a la Provincia de Buenos Aires al pago de la indemnización reclamada (fs. 253/309), decisión que fue confirmada por la Sala II de la Cámara de Apelación Civil y Comercial del Departamento Judicial de Mercedes (fs. 310/321 vta.).
Iniciada la ejecución de sentencia, a fs. 348/vta. el Fisco solicitó la aplicación de la ley de consolidación de deudas 12.836, petición repelida por la actora (fs. 350/352 vta.) quien -con posterioridad- planteó asimismo la inconstitucionalidad de la mencionada normativa y de su modificatoria, la ley 13.436 (fs. 354/358 vta.).
El juez de origen decidió aprobar la liquidación practicada por la accionante, declarando la inconstitucionalidad del régimen de consolidación de deudas provincial (fs. 395/398 vta.), pronunciamiento que motivó la articulación del recurso de apelación de la demandada a fs. 400.
2. A su turno, la Cámara departamental revocó la resolución apelada y declaró constitucional y aplicable al caso la ley 12.836, sus modificatorias y decretos reglamentarios (fs. 430/434 vta.).
3. Lo así decidido motivó la interposición por parte de la actora del recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley de fs. 437/455, mediante el cual denuncia la violación de los arts. 14 bis, 16, 17, 31, 33 y concs. de la Constitución nacional; 25.1 y concs. de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 5 del cap. 2 y 26 y 27 de cap. 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3 y conc. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de la doctrina legal que cita. Hace reserva del caso federal.
4. El recurso no prospera.
I. Tal como resolviera -por mayoría- esta Suprema Corte en la causa L. 106.273 («Geres», sent. de 6-XI-2013), tratándose de deudas cuya causa o título resulte anterior al 1º de enero de 2000, las correcciones introducidas al régimen de consolidación provincial de la ley 12.836 mediante la sanción de la ley 13.929 y los decretos 201/2001 y 304/2012, superan los reparos que la Corte nacional expusiera, en relación con las versiones anteriores de la ley 12.836, en los precedentes «Vergnano» (Fallos: 327:4668) y «Mochi» (Fallos: 331:352). Veamos.
a. Al emitir mi voto en C. 97.293, «Fisco…» (sent. de 12-XI-2008), recordé que en la causa «Vergnano de Rodríguez» (sent. de 26-X-2004; Fallos: 327:4668) la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de la ley 12.836 que diseña un régimen de consolidación en el marco del estado de emergencia declarado por la ley 12.727 (B.O.P., 23 y 24-VII-2001), por adhesión a la ley 25.344 (B.O.N., 21-XI-2000), de conformidad con la invitación prevista en el art. 24 de esta última (ver arts. 8, 2do. párr., ley 12.836; 46, ley 12.727). Este criterio fue seguido en sus grandes líneas por esta Suprema Corte al resolver la causa B. 59.361 («Aubert», resol. de 12-X-2005).
b. Con fecha 27 de diciembre de 2005 fue sancionada la ley 13.436 (B.O.P. de 19-I-2006), norma que modifica varios artículos de la ley 12.836. Mediante el decreto 577 de 28 de marzo de 2006 (B.O.P. de 11-IV-2006) se reglamentaron ambas leyes.
Con base en las modificaciones incorporadas por la citada norma, este Tribunal entendió -en criterio al que adherí- que la sanción de la ley 13.436 y su reglamentación lograban sortear los aspectos cuestionables de la anterior regulación que dieron motivo al fallo de la Corte nacional dictado en la causa «Vergnano» (conf. C. 88.847, in re «Peters», sent. de 12-IX-2007 y C. 92.077, «Almada», sent. de 5-XI-2007).
c. Empero, el alto Tribunal interpretó inconstitucional el régimen de la ley 12.836 en su redacción conforme ley 13.436.
En la causa «Mochi» (Fallos: 331:352; sent. de 26-II-2008) consideró que con las modificaciones dispuestas por la ley provincial 13.436 a la ley de consolidación local 12.836 no desaparecieron las causas que motivaron la decisión in re «Vergnano», dado que la ley en cuestión contiene condiciones más gravosas que las previstas en la legislación nacional, por un doble orden de razones.
En primer término, estimó que la legislación nacional establece que las obligaciones que se cancelen en efectivo se atenderán con los recursos que al efecto disponga el Congreso nacional en la ley de presupuesto de cada año, siguiendo el orden de prelación y cronológico establecido en los arts. 7 y 8 de la ley 23.982, en un plazo máximo de dieciséis años para las deudas en general, a contar desde la fecha de Corte (arts. 14 de la ley 25.344 y 10 del decreto reglamentario 1116/2000). Por el contrario -acotó- el régimen local no contempla el límite aludido (art. 5 de la ley 13.436) por lo cual, si eventualmente, los recursos existentes resultasen insuficientes, podría extenderse su cancelación más allá del plazo previsto en el orden nacional.
En segundo lugar, interpretó que la legislación local extiende más allá de lo permitido el comienzo del pago de la primera cuota en el período de amortización de capital e intereses de los títulos públicos. Precisó al respecto que el plazo de pago de dichos servicios se computa a partir de la fecha de emisión que la ley local fija el 30 de noviembre de 2001, en tanto la nacional lo hace desde el 1º de enero de 2000 (arts. 4 inc. «d» del decreto 1578/2002 y 24 inc. «a» del decreto 1116/2000). Tal diferencia, sostuvo, les ocasionaría a los actores un serio perjuicio, ya que de admitirse la aplicación de la ley 12.836 se comenzaría a percibir la amortización en cuestión en una fecha posterior a la establecida a nivel nacional.
A lo expuesto, añadió que si bien el art. 11 de la ley 13.436 ha modificado el art. 18 de la ley 12.836, dejando de lado el límite del 15% del cálculo de los recursos de la Administración Central vigente al momento de emisión de los títulos, lo cierto era que el decreto reglamentario lo mantiene (arts. 4 inc. «f» del decreto 1578/2002 y 18 y 19 del decreto 577/2006).
d. Ahora bien, la Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2009, nº 13.929, incluyó una serie de disposiciones enderezadas a corregir las objeciones efectuadas por el alto Tribunal en la causa «Mochi».
De un lado, mediante su art. 54, introdujo el siguiente párrafo final al art. 16 de la ley 12.836 -t.o. según ley 13.436-: «… las obligaciones quedarán sujetas a los recursos que anualmente contenga la ley de presupuesto de la Administración Provincial para hacer frente al pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, en un plazo máximo de 170 meses contados a partir de la fecha antes indicada».
Del otro, su art. 56 incorporó como penúltimo párrafo del art. 10 de la ley de consolidación el siguiente: «Asimismo, el Poder Ejecutivo podrá realizar la emisión de Bonos de Consolidación con fecha 1º de enero de 2000, con los términos y condiciones establecidos originariamente, de forma que el cronograma de amortización de los mismos finalice a los 16 años de esa fecha», y como último párrafo del citado precepto dispuso que «Los acreedores de obligaciones consolidadas por la presente Ley cuya deuda no hubiere sido cancelada antes del 1º de enero de 2009, que optaren por la cancelación mediante títulos públicos, podrán elegir los títulos emitidos en virtud del párrafo precedente o los emitidos conforme lo dispuesto en el primer párrafo del presente artículo».
A su turno, por decreto del Poder Ejecutivo 201/2010 se encomienda al Ministerio de Economía, en su calidad de autoridad de aplicación, la emisión de bonos para la cancelación de obligaciones consolidadas por ley 12.836, con fecha 1 de enero de 2000, conforme lo previsto en el segundo párrafo del art. 10 de la ley 13.436 modificado por el art. 56 de la ley 13.929, en la medida en que se requiera expresamente esa forma de cancelación, ya sea mediante presentación judicial o administrativa.
Dicho decreto derogó, a su vez, el inc. 1 del art. 4 del decreto 1578/2002 y estableció que la autoridad de aplicación de la ley 12.836 deberá informar a los organismos deudores lo establecido en el art. 54 de la ley 13.928 -respecto a cómo deben ser respondidos los pedidos de informes o requerimientos judiciales que en dicho artículo se indican- y en el art. 55 de la citada ley en lo atinente a la exclusión de aquellas obligaciones de origen previsional del régimen de consolidación.
Finalmente, el Ejecutivo provincial sancionó el decreto 304/2012 mediante el cual dispuso que «… el plazo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, sea que el pago se realice en bonos de consolidación o mediante el procedimiento de pago en efectivo, no excederá del 1º de enero de 2016» (conf. art. 1, dec. cit.).
II. En lo fundamental, las correcciones incorporadas al sistema de consolidación de pasivos provinciales por la ley 13.929 y el decreto 201/2010 superaron los reparos básicos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expuesto, en relación con las versiones anteriores de la ley 12.836, a través de los conocidos precedentes «Vergnano» (V.128.XXXV, sent. de 26-X-2004) y «Mochi» (M.424.XXXIII, sent. de 26-II-2008). Me explico.
a. Al votar en la causa C. 99.858, «Rodríguez» (sent. de 17-VIII-2011), señalé que, en un aspecto específico, al menos en vista de la interpretación fijada en «Mochi», la legislación local presentaba un exceso, menor pero objetivo, respecto de la normativa nacional, cuyas determinaciones debe observar o no agravar en desmedro de los acreedores, según los parámetros trazados en la jurisprudencia federal antes aludida.
Como es sabido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que la ley 12.836 no establecía un límite temporal preciso para las obligaciones que se cancelaren en efectivo, apartándose de la ley 25.344, cuyas reglas establecen un plazo máximo de dieciséis años respecto de las deudas en general a contar desde la fecha de Corte (1-I-2000). En concreto, en el considerando 3º del fallo «Mochi» el reparo a la solución legislativa provincial se había centrado en el hecho de que, conforme a su texto, la consolidación podía extenderse más allá de lo previsto en la legislación nacional para cancelación de lo adeudado, agravando la situación del acreedor.
La modificación dispuesta por la ley 13.929 había procurado subsanar esta falencia, mas el cotejo entre las fechas implicadas (las resultantes de la ley 12.836 con sus reformas y las de la ley 25.344, también con sus reformas) arrojaba una diferencia objetiva: en la normativa provincial el término para cancelar las obligaciones en efectivo supera en 29 días al previsto en el ordenamiento nacional. En este punto, la ley 12.836 (reformada por las leyes 13.436 y 13.929 y reglamentada por los decretos 1578/2002; 577/2006 y 201/2010) se aparta de la legislación nacional.
b. Tal como sostuve en el precedente «Rodríguez», la observancia de lo resuelto en el fallo «Mochi» (v. consid. 3º) y, en función de ella, la consideración de la apuntada brecha temporal como un factor que afecta a la validez de la ley local, no debía conducir a descalificarla in totum, pues en esencia, en su economía general, aquélla respetaba las determinaciones aprobadas por el Congreso de la Nación y se ajustaba a la interpretación sostenida por la Corte federal. No cabía, entonces, postular una conclusión que invalidara todo el régimen provincial sin ignorar que la declaración de inconstitucionalidad no es la primera opción interpretativa del sistema jurídico, sino su ultima ratio (Fallos: 285:322; 300:241 y 1087; 301:962 y 1062; 302:457, 484 y 1149; 307:906; 312:435; 314:407; 326:2692; 327:831 e in re «Berón», B.2216.XXXVIII, sent. de 15-II-2005; entre muchas otras).
c. En suma, consideré que como nos hallábamos frente a un apartamiento parcial y menor en relación con el marco normativo examinado, centrado en la demasía temporal indicada (art. 16 de la ley 12.836, reformada por la ley 13.929), era impropia una invalidación total del régimen provincial y sólo correspondía una descalificación parcial, en cuanto conducía (o podía llevar) a alongar el término para el pago en efectivo en 29 días más que el plazo máximo resultante de la legislación federal vigente, lo que debía importar la subsistencia del resto de las prescripciones que aquél contiene, tal como resultan del texto de la ley 12.836 con las modificaciones efectuadas por las leyes 13.436 y 13.929 y de las disposiciones reglamentarias contenidas en los decretos 1578/2002; 577/2006 y 201/2010 y demás normas concordantes.
d. Ahora bien, meses después de la sentencia dictada por esta Corte en la causa «Rodríguez» -C. 99.858- se sancionó el decreto 304/2012. Con el argumento de corregir un «… error material» (v. consid. 5º, dec. cit.) en orden al límite temporal previsto en la normativa federal, dispone expresamente que «… el plazo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, sea que el pago se realice en bonos de consolidación o mediante el procedimiento de pago en efectivo, no excederá del 1° de enero de 2016» (conf. art. 1, dec. cit.).
De tal modo, como resultado de esta determinación de quien tiene a su cargo la Administración General de la Provincia (art. 144 proemio, Const. pcial.) y la potestad reglamentaria (art. 144 inc. 2, Const. pcial.), el régimen de consolidación local viene a adecuarse al establecido en el ámbito nacional; con ello se supera uno de los motivos que fundaban la objeción constitucional al sistema legal bajo examen.
III. De otra parte, en la especie, no concurren los reparos constitucionales opuestos por la Corte nacional en los autos «Cavada, Juana Estela y otro c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/ daños y perjuicios» (sent. del 3-VIII-2010), posterior a los fallos «Vergnano» y «Mocchi».
a. En la citada sentencia, al resolver por remisión al dictamen de la Procuradora Fiscal, la Corte ha interpretado que la ley 12.836 no es título apto para consolidar las obligaciones a cargo del Estado provincial originadas con posterioridad al 31 de diciembre de 1999.
La decisión comentada trae a colación otra implicancia de la distinta fecha de corte fijada en los regímenes nacional y provincial que apunta a determinar el alcance de los pasivos comprendidos en la consolidación. En concreto, se interpreta allí que las obligaciones nacidas entre el 1° de enero de 2000 y el 30 de noviembre de 2001 en el régimen local están afectadas por la consolidación, mientras que no sucede lo mismo en el régimen de la ley 25.344.
b. Para arribar a esta conclusión, el dictamen que hace propio la Corte descarta la posibilidad de considerar que la prórroga prevista en el orden federal por la ley 25.725, que extendió el alcance de la ley 25.344, pueda invocarse con el objeto de sustentar la validez de la ley provincial. Se aduce, por un lado, que al momento de la sanción de la ley 12.836 aún no regía la citada norma nacional; por otro, con remisión al precedente «Prado» (P.794.XLII., «Prado, Emilce Noemí c/Eduardo Lagraña y/o Estado de la Pcia. de Corrientes y/o q.r.r. s/ ordinario»; sent. de 1-VII-2008), que la coincidencia entre el período que abarca el sistema nacional -considerando la prórroga introducida por la aludida ley 25.725- y el previsto en la ley provincial no basta para sostener la constitucionalidad de esta última, pues se requiere un acto expreso y válido de adhesión por parte de la legislatura local, que en la especie no concurre.
c. Podría sostenerse que las sucesivas reformas a las normas de consolidación aquí enjuiciadas expresan a cabalidad el propósito de adecuarse (de adherir) al contenido e interpretación jurisprudencial del ordenamiento federal sobre la materia, pudiendo precisarse que antes que una «mera coincidencia» ese proceso de modificación de la legislación local importa la aceptación del régimen nacional, o predicarse, además, que la diferencia (originaria) de fechas de corte entre ambas regulaciones no alonga el plazo de pago de los pasivos provinciales consolidados más allá de los confines que hoy día resultan de la legislación nacional vigente, por lo que la aparente falta de adhesión expresa en todo caso poseería valor en un opinable plano ritual. Empero, esta línea de interpretación es desplazada por el criterio expuesto en el fallo «Cavada», que, como se ha visto, erige este último dato en un factor desencadenante de la inaplicabilidad, parcial, de la normativa de la Provincia.
Obsérvese que, excepción hecha sobre la inteligencia que cuadra acordar a la señalada cuestión de la adhesión al régimen nacional, más precisamente a su prórroga, el cotejo entre ambas regulaciones implicadas no permitiría afirmar que la vigente en el orden local contenga mayores restricciones para el cobro de las acreencias consolidadas que la federal, como para derivar de ello una afectación inconstitucional a los derechos de sus titulares frente a la Provincia de Buenos Aires. Aún así, no puede afirmarse que la ley 13.929 supere el reparo que ahora surge del precedente «Cavada» respecto de las deudas nacidas entre el 1º de enero del 2000 y el 30 de noviembre de 2001.
Con todo, como anticipé, la deuda cuyo cobro se persigue en autos resulta anterior al 31 de diciembre de 1999, por lo cual corresponde confirmar la sentencia de Cámara dictada a fs. 430/434 vta., declarando aplicable al presente caso el régimen de consolidación previsto en la ley 12.836 y sus modificatorias, en la porción del crédito de autos que exceda los $ 10.000 (art. 10 de la ley 12.836).
Esto último por cuanto, con sustento en el art. 10 de la referida ley que establece la exclusión de ciertas obligaciones del régimen de consolidación de deudas, esta Corte consideró que las prestaciones enumeradas en dicho precepto debían pagarse en efectivo hasta la suma de diez mil pesos, aplicándose el régimen de pago en bonos de consolidación de deudas a la parte en que la liquidación aprobada excediera dicho importe (conf. art. 10 de la ley 12.836; doctrina causas B. 61.751, «Galli» y B. 61.975, «Llanos», ambas resols. de 7-IX-2005; B. 61.667, «Chiaese», resol. de 12-X-2005; entre otras). Siendo ello así, y toda vez que las prestaciones debidas en autos por el estado «por daños a la vida» se encuentran incluidas dentro de las exceptuadas por el citado art. 10, hasta la suma de $ 10.000, igual criterio cabe aplicar al sub lite.
d. Por lo demás, resta destacar que este criterio ha sido recientemente convalidado por la Corte federal, al pronunciarse a favor de la validez del régimen de consolidación de deudas establecido en la ley 12.836 con las modificaciones introducidas por la ley 13.929 y los decretos 201/2010 y 304/2012, in re «Ragone, Adelma M. c/ Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires y otro s/indemnización por accidente de trabajo» (sent. de 30-IX-2014, R.275.XLVIII).
e. En lo que atañe al planteo subsidiario formulado por el recurrente a fs. 450/454 vta., cabe destacar que no está presente en el caso la hipótesis fáctica que diera lugar a la doctrina elaborada por esta Corte con relación a la inaplicabilidad de las normas de consolidación en casos excepcionales (conf. causas B. 60.359, «Spinedi», resol. de 3-II-2005; B. 58.965, «Lacay de Durruty», resol. de 9-XII-2004; B. 61.789, «Mascara», resol. de 4-VIII-2004; B. 57.881, «Jarisz», resol. de 2-VI-2004; B. 59.438, «Platini» y B. 58.477, «Colombo», ambas resol. de 11-VI-2003; B. 58.854, «Cal Herbertz», resol. de 28-V-2003; B. 59.332, «Alegeri», resol. de 21-V-2002; B. 58.558, «Dietrich», resol. de 4-IX-2002; entre otras).
5. Por lo expuesto, corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad interpuesto (conf. art. 289, C.P.C.C.).
En cuanto a las costas generadas respecto de la validez constitucional del régimen de consolidación de deudas públicas, atento a los cambios legislativos y jurisprudenciales sobrevinientes a la interposición del recurso, las de todas las instancias serán soportadas en el orden en que han sido causadas (arts. 68 y 289, C.P.C.C.).
Voto por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo:
I. Adelanto mi adhesión al voto del doctor Soria.
II. Sin perjuicio de ello y, en lo que hace a la superación del test de constitucionalidad del bloque legislativo de emergencia económica, me permito recordar muy sucintamente que, al sufragar en la causa C. 99.858 («Rodríguez»), sentencia del 17-VIII-2011, delineé dos argumentos respecto de la inconstitucionalidad de la normativa: sostuve, por una parte, que las modificaciones introducidas por la ley 13.929 y el decreto 201/2010 no alcanzaban a superar las objeciones que se habían planteado respecto de la constitucionalidad de la original ley 12.836, dado que la misma resultaba (aunque por un corto lapso) más extensa que la establecida en el orden nacional lo que, a la luz de las previsiones de los arts. 19 de la ley 23.982 y 13 de la ley 25.344, implicaba su invalidez.
Pues bien: tal como señala el ponente, poco después del citado pronunciamiento el Gobierno provincial dictó el decreto 304/2012, por el que se dispuso que los pagos de la deuda consolidada no excederían la fecha del 1° de enero de 2016. De esta manera se corrigió la diferencia existente con la normativa nacional y se subsanó la objeción que había decidido mi postura por la inconstitucionalidad de la norma.
El segundo argumento se refería a que, en el orden local, se establecía que las obligaciones nacidas durante el lapso que va entre el 1° de enero de 2000 y el 30 de noviembre de 2001 quedaban incluidas en la consolidación, a diferencia de lo establecido por los arts. 13 de la ley 25.344 y 58 de la ley 25.725, reglas que resultan ser la matriz a la que deben ajustarse las normas provinciales que declaren la emergencia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró en la causa «Cavada» (C. 632.XLIV, sent. del 3-VIII-2010), que un apartamiento de tales parámetros resultaba una causal para decretar -aunque de forma parcial- la inconstitucionalidad de la ley 12.836 y sus modificatorias, postura que hice mía en el citado precedente y en los pronunciamientos que lo siguieron. Esta objeción, sin embargo, no resulta atinente en el presente caso, ya que el hecho (origen del reclamo y la acreencia de la actora) ocurrió el día 25 de enero de 1999 (es decir, con anterioridad a la fecha consignada).
III. Salvados, según lo apuntado, los respectivos reparos constitucionales, reitero aquí mi anticipada adhesión al sufragio del distinguido colega que abre el acuerdo.
Voto por la negativa.
A la cuestión planteada, la señora Jueza doctora Kogan dijo:
Participo de la decisión a la que arriba el doctor Soria y considero conveniente expedirme -a tenor del desarrollo efectuado por los colegas que me preceden en el orden de votación- sobre la validez constitucional del régimen de consolidación de pasivos consagrado por la ley 12.836 -texto según ley 13.436- con la sanción de la ley 13.929 y el dictado de los decretos 201/2010 y 304/2012.
a. Al emitir sentencia en la causa «Mochi» (M.424.XXXIII, sent. del 26-II-2008) la Corte federal sostuvo que la normativa provincial es inconstitucional pues mantiene condiciones más gravosas que las previstas en la legislación nacional (conf. «Vergnano de Rodríguez, Susana c/Provincia de Buenos Aires s/daños y perjuicios», sent. del 26-X-2004), postura que fue adoptada por esta Suprema Corte en diversos precedentes (L. 98.365, «Rouco», sent. del 5-XI-2008; L. 97.312, «Polizzi», sent. del 10-XII-2008; L. 95.262, «Piedrabuena», de la misma fecha; C. 85.462, «Konrad»; C. 85.288, «Empresa de Servicios Gastronómicos»; C. 89.303, «Díaz»; C. 93.622, «N., M. M.»; C. 86.373, «Wrobel»; C. 89.340, «Clark», todas sents. del 27-VIII-2008; entre muchas otras).
b. Con posterioridad, la Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2009 (ley 13.929, arts. 54 a 57, B.O.P. del 30-XII-2008) incluyó algunas modificaciones a la ley 12.836. El 25 de marzo de 2010 se dictó el decreto 201, reglamentario de la ley 13.929, con el expreso propósito de subsanar las observaciones realizadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso «Mochi».
En la causa «Rodríguez», C. 99.858 (sent. del 17-VIII-2011), este Tribunal analizó la razonabilidad del nuevo régimen establecido. En esa oportunidad adherí al voto del doctor Negri, pues entendí como él que «… Con la sanción de la ley 13.929 (B.O.P., 30-XII-2008) se contempló un plazo máximo para el pago de las obligaciones que, si bien pondría fin al estado de incertidumbre antes referido (v. pto. 1), al fijar ese límite temporal más allá del previsto por la ley nacional 25.344 (B.O.N., 21-XI-2000) y su decreto reglamentario 1116/2000, ha determinado una nueva restricción para los acreedores que colisiona con los arts. 17 de la Constitución nacional y 31 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires».
«Esa incompatibilidad se mantiene aún con las modificaciones introducidas por el decreto 201/2010 (B.O.P., 26-V-2010) pues, la diferencia temporal continúa afectando directamente a los acreedores que han optado por el procedimiento de pago en efectivo de sus créditos y que, según emerge de los considerandos del referido decreto, resultan ser la mayoría».
c. Con fecha 4-VI-2012 se publicó el decreto provincial 304/2012 haciendo hincapié en sus considerandos en que el fin perseguido era el de «… receptar lo observado por la Corte federal (pues) al dictarse la nueva normativa se incurrió involuntariamente en un error material, por cuanto el término establecido supera el límite temporal previsto en la normativa federal».
Así en el art. 1 dispone textualmente que: «… El plazo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, sea que el pago se realice en bonos de consolidación o mediante el procedimiento de pago en efectivo, no excederá el 1° de enero de 2016».
De tal modo, el decreto mencionado viene a subsanar la incompatibilidad constitucional entre la normativa nacional y la provincial, deslizada en la legislación anterior, aplicable a las obligaciones de causa o título anterior al 1° de enero de 2000, al equiparar la fecha de pago de las acreencias consolidadas en ambos regímenes.
En consecuencia, la normativa dictada para las obligaciones de causa o título anterior al 1° de enero de 2000 como la que aquí nos ocupa, en tanto data del 25 de enero de 1999, resulta constitucional, al conformarse con la ley 23.982 y sus modificatorias.
Reafirmo, en consecuencia, mi adhesión al sufragio del doctor Soria.
Voto por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters dijo:
I. Coincido con la opinión del doctor Soria en cuanto sostiene la constitucionalidad del régimen de consolidación de pasivos provinciales consagrado por la ley 12.836, validez supralegal que en mi parecer ha devenido, como ya tuve oportunidad de explicarlo en la causa L. 106.273 («Geres», sent. del 6-XI-2013), a propósito de las modificaciones sucesivas introducidas por las leyes 13.436, 13.929 y el dictado de los decretos 201/2010 y 304/2012.
En efecto, como lo expresé en el aludido precedente:
1. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, al dictar sentencia en la causa «Mochi», con fecha 26 de febrero de 2008 (Fallos: 331:352), tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la compatibilidad del régimen de consolidación dispuesto por la ley 12.836 -con las modificaciones introducidas por la ley 13.436- respecto del marco intrafederal de referencia establecido por la ley 25.344 y su remisión a la ley 23.982.
Al respecto, es menester recordar que el dispositivo legal de marras, en su versión original, fue tumbado por el alto Tribunal federal al pronunciarse en la causa ‘Vergnano de Rodríguez» (sent. del 26-X-2004; Fallos: 327:4668) y concluir que establecía condiciones más gravosas para el acreedor que las previstas en el régimen federal al que el Estado provincial adhiriera.
La Provincia de Buenos Aires, a través del dictado de la ley 13.436 (B.O.P., 19-I-2006), conforme surge de su exposición de motivos, pretendió superar los señalamientos que tornaban ilegítimo dicho régimen.
2. Como dejara expresado líneas arriba, el superior Tribunal federal, in re «Mochi’, mantuvo la descalificación del modelo de consolidación bajo análisis al advertir que, pese a las modificaciones que introdujera la ley 13.436, aún contenía condiciones más gravosas para el acreedor que las previstas en la legislación nacional.
En tal sentido señaló que:
i) El régimen local no establece, para las obligaciones que se cancelen en efectivo, el límite de dieciséis años contados a partir de la fecha de corte previsto en la legislación nacional (arts. 14 de la ley 25.344 y 10 del dec. reglam. 1116/2000), por lo cual, si eventualmente los recursos existentes no resultaren suficientes, podría extenderse más allá de ese término, contrariando la prohibición del art. 19 de la ley 23.982.
ii) La legislación local extiende más allá de lo permitido el comienzo del pago de la primera cuota de amortización de capital e intereses de los títulos públicos, en tanto el plazo para el pago de tales servicios se computa a partir de la fecha de emisión que ésta fija en el 30 de noviembre de 2001, mientras la regulación nacional lo hace en el 1º de enero de 2000 (arts. 40 inc. «d» del dec. prov. 1578/2002 y 24 inc. «a» del dec. nac. 1116/2000), lo que importa una demora de casi dos años en el comienzo de la percepción de la amortización de capital e intereses.
iii) Si bien el art. 11 de la ley 13.436 modificó el art. 18 de la ley 2.836 en cuanto elimina el límite del quince por ciento (15%) del cálculo de los recursos de la Administración central vigente al momento de emitir los títulos, la reglamentación mantiene dicho tope (arts. 4 inc. «f» del decreto 1578/2002 y 18 y 19 del decreto 577/2006).
3. En la Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2009 (ley 13.929; B.O.P. del 30-XII-2008) se incluyeron una serie de disposiciones tendientes a corregir las objeciones formuladas por el máximo Tribunal de la Nación, aludidas precedentemente.
Así, mediante el art. 54 se incorporó como último párrafo del art. 16 de la ley 12.836 -texto según ley 13.436- la siguiente previsión: «… [las] obligaciones quedarán sujetas a los recursos que anualmente contenga la ley de presupuesto de la Administración Provincial para hacer frente al pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, en un plazo máximo de 170 meses contados a partir de la fecha antes indicada».
A su vez, a través del art. 56 incorporó como anteúltimo y último párrafos del art. 10 de la ley, los siguientes:
«Asimismo, el Poder Ejecutivo podrá realizar la emisión de Bonos de Consolidación con fecha 1º de enero de 2000, con los términos y condiciones establecidos originalmente, de forma que el cronograma de amortización de los mismos finalice a los 16 años de esa fecha».
«Los acreedores de obligaciones consolidadas por la presente ley cuya deuda no hubiere sido cancelada antes del 1 de enero de 2009, que optaren por la cancelación mediante títulos públicos, podrán elegir los títulos emitidos en virtud del párrafo precedente o los emitidos conforme lo dispuesto en el primer párrafo del presente artículo».
4. El 25 de marzo de 2010, el Gobernador de la Provincia dictó el decreto 201 (B.O.P. del 26-V-2010), mediante el cual: i) encomendó al Ministerio de Economía, en su calidad de autoridad de aplicación, la emisión de Bonos para la cancelación de obligaciones consolidadas por la ley 12.836, con fecha 1º de enero de 2000, conforme lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 10 de la ley 13.436 modificado por el art. 56 de la ley 13.929, en la medida en que se requiera expresamente esa forma de cancelación, mediante presentación judicial o administrativa; ii) derogó el inc. 1 del art. 4 del decreto 1578/2002 y iii) estableció que la autoridad de aplicación de la ley 12.836 deberá informar a los organismos deudores lo establecido en el art. 54 de la ley 13.929 -respecto a cómo deben ser respondidos los pedidos de informes o requerimientos judiciales que en dicho artículo se indica- y en el art. 55 de la misma ley respecto a la exclusión de las obligaciones de origen previsional del régimen de consolidación.
5. Como tuve oportunidad de expresarlo al votar en la causa C. 99.858, «Rodríguez» (sent. del 17-VIII-2011), ya con los ajustes introducidos por la ley 13.929 y el dictado del decreto 201/2010 al régimen de consolidación establecido por la ley 12.836, modificatorias y normas complementarias, los señalamientos formulados por el más alto Tribunal de la Nación en la causa antes referida y que fueran reseñados en el Capítulo I.2., en mi consideración quedaban superados.
En efecto, puestas bajo el microscopio una a una las observaciones aludidas, di las razones por las cuales estimé cumplido el ajuste con el marco intrafederal que oficia de referencia, bien que sujeto a ciertas condiciones, que hoy en día y como más adelante habré de explicar, pueden considerarse saldadas.
Dije al respecto en la mencionada causa «Rodríguez»:
i) El régimen local no establece, para las obligaciones que se cancelen en efectivo, el límite de dieciséis años contados a partir de la fecha de corte previsto en la legislación nacional (arts. 14, ley 25.344 y 10 del decreto reglamentario 1116/2000), por lo cual, si eventualmente los recursos existentes no resultaren suficientes, podría extenderse más allá del término allí previsto, contrariando la prohibición del art. 19 de la ley 23.982.
a) La legislación nacional fijó como fecha de corte el 1º de enero de 2000 (arts. 13, ley 25.344; 4 inc. «b», decreto 1116/2000), estableciendo un plazo máximo de dieciséis (16) años a contar a partir de esa fecha para hacer frente a las obligaciones generales (arts. 14, ley 25.344; 10, decreto 1116/2000).
b) La ley 13.929 introdujo un último párrafo al art. 16 de la ley 12.836 -texto modificado por ley 13.436-. El texto del mentado artículo, en su versión actualizada, es el siguiente:
«El pago de las obligaciones consolidadas se efectuará, a opción del acreedor:
Mediante los títulos públicos cuya emisión autoriza el art. 18 de la presente ley y conforme lo dispuesto en el art. 17 de la misma, o
En efectivo, en moneda de curso legal conforme los criterios que establezca la normativa aplicable y los procedimientos y condiciones que determine la reglamentación.
Los pedidos de informes o requerimientos judiciales respecto al plazo en que se cumplirá cualquier obligación alcanzada por la consolidación dispuesta en la presente ley, ya sea que el pago se realice mediante Bonos de Consolidación o mediante el procedimiento de Pago en Efectivo, serán respondidos por el Poder Ejecutivo o cualquier ente deudor de obligaciones alcanzadas por la consolidación indicando que tales obligaciones quedarán sujetas a los recursos que anualmente contenga la ley de presupuesto de la administración provincial para hacer frente al pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001 en un plazo máximo de 170 meses contados a partir de la fecha antes indicada».
c) De la lectura del último párrafo in fine de la norma precedentemente transcripta se desprende la incorporación de un plazo máximo de ciento setenta (170) meses para hacer frente al pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, contados a partir de la fecha antes indicada, lo que permite considerar superada, en lo sustancial, la observación de la Corte federal.
Dije en lo sustancial porque no se me escapaba que dicho término sobrepasaba en 29 días el límite temporal previsto en la norma federal aludida, en tanto el vencimiento operaría el 30 de enero de 2016 (art. 25, Código Civil).
No obstante lo cual entendí que: i) tal exceso obedeció a un error aparentemente material y ii) que podía ser corregido por el Poder Ejecutivo.
Para comprobar el primero de tales asertos advertí que en los fundamentos del proyecto que luego se convirtiera en la ley 13.436 se afirmaba textualmente: «En lo que se refiere al segundo perjuicio que acarrea la diferencia de fechas de consolidación, se entiende necesario adecuar la fecha de vencimiento de los bonos de la ley 12.836, de manera que completen su amortización en un plazo similar al vencimiento de los bonos nacionales. Por ello el proyecto prevé en su articulo 10, que el Poder Ejecutivo deberá modificar los términos y condiciones de los bonos para que sean totalmente amortizados en el mes de enero de 2016 y, asimismo, deberá adecuar el cronograma de amortizaciones a ese nuevo vencimiento. La idea detrás de esta norma es equiparar el vencimiento del Bono de Consolidación ley 12.836 al de los bonos de consolidación nacionales». En el mismo sentido, en los considerandos del decreto 201/2010 se señala que: «… atento las restantes observaciones realizadas por el Supremo Tribunal, el artículo 54 de la ley 13.929 modifica el artículo 16 de la ley 12.836, al establecer un plazo máximo de ciento setenta (170) meses contados a partir del 30 de noviembre de 2001, ya sea que el acreedor opte por bonos o por el procedimiento en efectivo, para hacer frente al pasivo consolidado, plazo que coincide con el del régimen nacional» (los subrayados me pertenecen).
Respecto del segundo aspecto dije que siendo que el establecido por la Legislatura es un «plazo máximo» y que el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado a dictar las normas reglamentarias, complementarias e interpretativas que requiera la implementación de lo dispuesto por los arts. 54, 55 y 56 de la ley 13.929 (conf. art. 57 de la ley 13.929), no se advertía -en esa situación- impedimento para que éste, ajustándose estrictamente al marco federal de aplicación (arts. 31 de la Const. nac.; 19, ley 23.982; 13 y 24, ley 25.344), estableciera que el tiempo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001 -sea que el pago se realice en Bonos de consolidación o en efectivo- no podrá exceder el 1° de enero de 2016, ordenando las medidas pertinentes a tales efectos.
En tales términos y bajo la especificada condición podría considerarse que el régimen de consolidación local se ajusta, en lo sustancial, al bloque federal que le sirve de sustento.
d) Agregué que coadyuvaba a lo expuesto la opción que, a favor de los acreedores que optaren por recibir bonos de consolidación, ha incorporado la ley 13.929.
En efecto, el art. 10 de la ley 13.436 edicta: «El Poder Ejecutivo modificará los términos y condiciones de los Bonos de Consolidación que el artículo 18 de dicha ley autoriza a emitir, de manera que la amortización total de los mismos se complete en el mes de enero de 2016 y adecuará el cronograma de amortizaciones a dicha fecha, respetando el plazo de gracia previsto en el articulo 19 del referido texto legal».
«Asimismo el Poder Ejecutivo podrá realizar la emisión de Bonos de Consolidación con fecha 1º de enero de 2000, con los términos y condiciones establecidos originalmente, de forma tal que el cronograma de amortización de los mismos finalice a los 16 años de esa fecha».
«Los acreedores de obligaciones consolidadas por la presente Ley cuya deuda no hubiere sido cancelada antes del 10 de enero de 2009, que optaren por la cancelación mediante títulos públicos, podrán elegir títulos emitidos en virtud del párrafo precedente o los emitidos conforme lo dispuesto en el primer párrafo del presente artículo».
De tal modo, expuse que el acreedor que optare por los bonos emitidos con fecha 10 de enero de 2000 verá satisfecho su crédito en las condiciones establecidas originariamente, esto es, aquéllas previstas en el art. 19 de la ley 12.836: «Los bonos de consolidación previstos en el artículo precedente se emitirán en moneda nacional de curso legal a dieciséis (16) años de plazo. Durante los seis primeros años los intereses se capitalizarán mensualmente y a partir del inicio del séptimo año el capital acumulado se amortizará mensualmente, en la forma y condiciones que determine la reglamentación. El poder Ejecutivo podrá ejercer la facultad de rescatarlos anticipadamente y podrá emitirlos registralmente o mediante la impresión de láminas en las condiciones que determine la reglamentación…», las que guardan relación con las previstas en el art. 12 de la ley 23.982.
e) En síntesis dejé allí señalado que:
i) el legislador ha establecido un plazo máximo de ciento setenta (170) meses para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, con lo cual, en lo sustancial, la observación formulada por el cimero Tribunal federal se ha visto satisfecha;
ii) el Poder Legislativo local había incurrido en un aparente error material al establecer el plazo máximo en 170 meses a contar desde el 30 de noviembre de 2001 (debió haber dicho 1º de enero de 2016), por cuanto -pese a la voluntad puesta de manifiesto en los fundamentos del proyecto- excedió en 29 días el previsto por el legislador nacional, en perjuicio de los acreedores;
iii) cierto es que tal déficit se ve circunscripto a las obligaciones a cancelar con dinero en efectivo, dado que los acreedores cuentan, entre otras, con la opción de recibir bonos de consolidación a dieciséis años de plazo, con fecha de emisión 1° de enero de 2000;
iv) siendo que la Legislatura estableció un «plazo máximo» y que el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para dictar las normas reglamentarias, complementarias e interpretativas que requiera la implementación de lo dispuesto por los arts. 54, 55 y 56 de la ley 13.929 (conf. art. 57, ley 13.929), no advierto impedimento para que éste, ajustándose estrictamente al marco federal de aplicación (arts. 31 de la Const. nacional; 19, ley 23.982; 13 y 24, ley 25.344), establezca que el tiempo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001 no podrá exceder el 1º de enero de 2016.
v) Considerando que la declaración de inconstitucionalidad es la ultima ratio, resultando posible y necesario -por lo dicho en el acápite anterior- que el Ejecutivo ajuste reglamentariamente el régimen de consolidación local al bloque federal que le sirve de marco y fundamento (arts. 31 de la Const. nac.; 19 de la ley 23.982; 13 y 24 de la ley 25.344), y en tanto el perjuicio carece de inminencia -en atención al tiempo que distancia este acto del año 2016-, corresponde hacerlo así saber para que adopte las medidas pertinentes, sin perjuicio de la declaración que, oportunamente y de persistir el desajuste, los tribunales puedan formular sobre el particular (arts. 1.1 y 2 del Pacto de San José de Costa Rica).
ii) La legislación local extiende más allá de lo permitido el comienzo del pago de la primera cuota de amortización de capital e intereses de los títulos públicos, en tanto el plazo para el pago de tales servicios se computa a partir de la fecha de emisión que ésta fija en el 30 de noviembre de 2001, mientras la regulación nacional lo hace en el 1° de enero de 2000 (arts. 4 inc. «d» del decreto provincial 1578/2002 y 24 inc. «d» del decreto nacional 1116/2000), lo que importa una demora de casi dos años en el comienzo de la percepción de la amortización de capital e intereses.
Si bien la observación sigue siendo predicable respecto de los bonos de consolidación ley 12.836 originales -aún considerando las modificaciones introducidas a partir de la habilitación prevista a favor del Poder Ejecutivo por el art. 10 de la ley 13.436-, no lo es, en cambio, respecto de los bonos de consolidación cuya emisión fuera habilitada por el anteúltimo párrafo del mentado artículo, en la versión posterior a la adición que contemplara la ley 13.929.
En este último sentido expliqué:
a) Los bonos previstos por la ley 12.836 «originales» fueron concebidos con estas características principales: i) fecha de emisión: el 30 de noviembre de 2001; ii) plazo: dieciséis años; iii) amortización: en ciento veinte cuotas mensuales y consecutivas, equivalentes las 119 primeras al 0,83% del monto total de capital y la última equivalente a 0,873%. El vencimiento de la primera cuota está previsto a los 73 meses de la fecha de emisión; iv) intereses: devengarán la tasa de interés promedio de caja de ahorro común en pesos que publique el Banco Central de la República Argentina. Los intereses se capitalizarán mensualmente durante los primeros 72 meses contados a partir de la fecha de emisión y se pagarán juntamente con las cuotas de amortización. A partir del mes 73 -inclusive-, los intereses se calcularán mensualmente sobre saldo de amortización; v) valor nominal unitario: un peso; vi) moneda: pesos (ver versiones originales de los arts. 18, 19 y concs., ley 12.836; 1 y 4 del decreto 1578/2002).
b) Como ya pusiera de manifiesto, la ley 13.436 (art. 10) habilitó al Poder Ejecutivo a modificar los términos y condiciones de los Bonos de Consolidación que autorizara a emitir el art 18 de la ley 12.836, de manera tal que la amortización total de los mismos se complete en el mes de enero de 2016, permitiendo adecuar el cronograma de amortizaciones a dicha fecha, respetando el plazo de gracia previsto en el art. 19 del referido texto legal.
En cumplimiento de tal manda, se dictó el decreto 577/2006 el cual, entre otras medidas, modificó el plazo y el modo de amortización de los Bonos de consolidación ley 12.836.
Así, el plazo se vio reducido de 192 a 170 meses a contar desde la fecha de emisión (30-XI-2001) y la amortización pasó de 120 a 98 cuotas mensuales y consecutivas equivalentes las 97 primeras al 1,0204% del monto total de capital y la última equivalente al 1,0212%. La primera cuota tiene su vencimiento a los setenta y tres meses de la fecha de emisión.
Como queda de manifiesto, ninguna variación tuvo ni la fecha de emisión de tales Bonos, ni el plazo para que venza la primera cuota (73 meses), con lo cual las observaciones formuladas por la Corte nacional a este respecto se mantienen: la amortización no comienza el 1º de febrero de 2006 sino el 1° de diciembre de 2007 y con ello es clara la mayor restricción al derecho del acreedor, prohibida por el art. 19 de la ley 23.982.
c) Ahora bien, al sancionar la ley 13.929 (art. 56) el legislador local autorizó al Poder Ejecutivo a realizar la emisión de Bonos de Consolidación con fecha 1° de enero del 2000, con los términos y condiciones establecidos originalmente, de forma que el cronograma de amortización de los mismos finalice a los 16 años de esa fecha.
De esa manera, las condiciones de los nuevos Bonos de Consolidación se equiparan a las previstas en el ámbito federal y, en consecuencia, los acreedores no experimentan agravamiento de su situación.
Cabe destacar que la propia norma contempló la situación de los acreedores cuyas deudas no hubieren sido canceladas antes del 1º de enero de 2009 y que optaron por la cancelación mediante títulos públicos, permitiéndoles elegir entre ambas especies.
Como lo he reseñado líneas arriba, mediante el decreto 201 el Ejecutivo encomendó al Ministerio de Economía, en su calidad de autoridad de aplicación, la emisión de Bonos para la cancelación de obligaciones consolidadas por la ley 12.836, con fecha 1° de enero de 2000, conforme lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 10 de la ley 13.436 modificado por el art. 56 de la ley 13.929, en la medida en que se requiera expresamente esa forma de cancelación mediante presentación judicial o administrativa.
De tal modo, siendo que el régimen contempla la opción del pago en efectivo o con Bonos, y a su vez dentro de éstos, dos especies, una de las cuales se ajusta plenamente a la regulación federal que le sirve de marco, entiendo que la observación formulada por el alto Tribunal federal se encuentra superada. La opción por el restante, aún de resultar más gravosa, queda en un ámbito de disposición de derechos patrimoniales.
iii) Si bien el art. 11 de la ley 13.436 modificó el art. 18 de la ley 12.836 en cuanto eliminó el límite del quince por ciento (15%) del cálculo de los recursos de la Administración central vigente al momento de emitir los títulos, la reglamentación mantiene dicho tope (arts. 4 inc. «f» del decreto 1578/2002 y 18 y 19 del decreto 577/2006).
Finalmente, en lo atinente al límite del valor nominal de emisión dispuesto en el quince por ciento del cálculo de recursos de la Administración central vigente a la fecha de emisión (art. 4 inc. «f» del decreto 1578/2002 [B.O.P., 8-VIII-2002]), basta con señalar que ha sido derogado por el decreto 201/2010.
6. Por esas razones entonces, y con los condicionamientos emergentes del capítulo 1 punto 5. i) aps. «c», «d» y «e», concluí que los ajustes introducidos por la ley 13.929 y el dictado del decreto 201/2010 al régimen de consolidación establecido por la ley 12.836, modificatorias y normas complementarias, resultaban -hasta ese momento- suficientes para tener por superados los señalamientos formulados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa «Mochi», que fueran reseñados en el Capítulo 1, punto 2.
Me permito a esta altura señalar que bajo una línea de argumentación sustancialmente análoga a la hasta aquí desarrollada, la Corte federal en la causa «Ragone» (R.275.XLVIII, sent. del 30-IX-2014), como lo ha dejado explicado el colega de primer voto, consideró que el régimen de consolidación de pasivos, consagrado por la ley 12.836 y sus normas modificatorias, se ajustaba en lo sustancial al marco intrafederal que se sirve de habilitación y referencia, aventando cualquier descalificación que con ese asidero pudiera achacársele.
7. Hecha esa digresión, sigue entonces finalmente señalar que en forma sobreviniente al dictado de la mencionada sentencia recaída en la causa C. 99.858, «Rodríguez» el Poder Ejecutivo provincial dictó el decreto 304/2012 (B.O.P., 4-VI-2012), mediante el cual dispone que: «… el plazo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, sea que el pago se realice en bonos de consolidación o mediante el procedimiento de pago en efectivo, no excederá el 10 de enero de 2016…».
El Poder Ejecutivo ha procedido de esta manera a corregir aquel defecto relativo al plazo máximo de cancelación del pasivo consolidado, y que como quedó explicado supra tuviera en mi parecer un origen meramente material o involuntario, situación que ha sido reconocida en el propio decreto (v. su considerando 5°), lo que conlleva a tener por definitivamente superadas, y ahora sin condicionante alguno, las observaciones detalladas en el punto I.2 del presente, permitiendo a la vez predicar la constitucionalidad del régimen de consolidación de pasivos estatales establecido por la ley 12.836, modificatorias y reglamentarias, respecto de obligaciones de causa o título anterior al 1º de enero de 2000.
II. En virtud de todo lo expuesto, reiterando mi coincidencia con la propuesta decisoria que funda el voto del distinguido colega que abre el acuerdo, corresponde rechazar el recurso interpuesto. En consecuencia la condena debe ser cancelada por la parte accionada de acuerdo al mentado régimen de consolidación de pasivos estatales, aunque en la porción que exceda los $ 10.000, esto último de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 de la ley citada (conf. causas L. 86.920, sent. del 8-X-2014; C. 105.044, sent. del 24-IX-2014).
Las costas de todas las instancias transcurridas, y en cuanto atañe a la discusión aquí involucrada, corresponde que sean distribuidas en el orden causado, habida cuenta de los cambios legislativos y jurisprudenciales sobrevenidos, y que han quedado reseñados (art. 68, 2do. párr., del C.P.C.C.).
Así lo voto.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo:
1. Adhiero al relato de antecedentes efectuado por el ponente doctor Soria.
2. En cuanto al fondo de la cuestión traída, discrepo con la opinión del distinguido colega respecto a la validez constitucional del régimen de consolidación provincial.
I. La ley 13.929, en los aspectos que refieren a la ley de consolidación 12.836 y a la ley 13.436, que modifica y completa a aquélla, estableció:
Artículo 54. Incorporar como último párrafo del art. 16 de la ley 12.836, modificada por ley 13.436, el siguiente:
(«Artículo 16.- El pago de las obligaciones consolidadas se efectuarán, a opción del acreedor:
Mediante los títulos públicos cuya emisión autoriza el artículo 18 de la presente ley y conforme lo dispuesto en el artículo 17 de la misma, o
En efectivo, en moneda de curso legal conforme los criterios que establezca la normativa aplicable y los procedimientos y condiciones que determine la reglamentación»).
«Los pedidos de informes o requerimientos judiciales respecto al plazo en que se cumplirá cualquier obligación alcanzada por la consolidación dispuesta en la presente ley, ya sea que el pago se realice mediante Bonos de Consolidación o mediante el Procedimiento de Pago en Efectivo, serán respondidos por el Poder Ejecutivo o cualquier ente deudor de obligaciones alcanzadas por la consolidación indicando que tales obligaciones quedarán sujetas a los recursos que anualmente contenga la Ley de Presupuesto de la Administración Provincial, para hacer frente al pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, en un plazo máximo de 170 meses contados a partir de la fecha antes indicada».
Artículo 55. Excluir del Régimen de Consolidación establecido por la ley 12.836 y su modificatoria la ley 13.436 las obligaciones de causa o título previsional.
Artículo 56. Incorporar como anteúltimo y último párrafos del art. 10 de la ley 13.436, los siguientes:
(Artículo 10.- El Poder Ejecutivo modificará los términos y condiciones de los Bonos de Consolidación que el art. 18 de dicha ley autoriza a emitir, de manera que la amortización total de los mismos se complete en el mes de enero del año 2016 y adecuará el cronograma de amortizaciones a dicha fecha, respetando el plazo de gracia previsto en el art. 19 del referido texto legal).
«Asimismo, el Poder Ejecutivo podrá realizar la emisión de Bonos de Consolidación con fecha 1° de enero de 2000, con los términos y condiciones establecidos originalmente, de forma que el cronograma de amortización de los mismos finalice a los 16 años de esa fecha.
Los acreedores de obligaciones consolidadas por la presente Ley cuya deuda no hubiere sido cancelada antes del 1º de enero de 2009, que optaren por la cancelación mediante títulos públicos, podrán elegir los títulos emitidos en virtud del párrafo precedente o los emitidos conforme lo dispuesto en el primer párrafo del presente artículo».
Articulo 57.- «Autorizar al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía, a dictar las normas reglamentarias, complementarias e interpretativas que requiera la implementación de lo dispuesto en los artículos 54, 55 y 56, de la presente ley».
A su turno, el decreto reglamentario 201/2010 estableció, en lo que interesa destacar:
Artículo 1°. Encomendar al Ministro de Economía, en su calidad de autoridad de aplicación, la emisión de bonos para la cancelación de obligaciones consolidadas por ley 12.836, con fecha 1° de enero de 2000, conforme lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 10 de la ley 13.436 modificado por el art. 56 de la ley 13.929, en la medida en que se requiera expresamente esa forma de cancelación mediante presentación judicial o administrativa.
Artículo 2°. Derogar el inc. «f» del art. 4 del decreto 1578/2002.
II. i. Como vemos, si bien por el art. 54 de la ley 13.929 se introdujo en el art. 16 de la ley 12.836 -modificada por ley 13.436- un límite temporal a la cancelación de las deudas consolidadas en efectivo, surge de su simple cotejo con la norma nacional 25.344 (B.O.N., 21-XI-2000) y su decreto reglamentario 1116/2000, a la cual se adhiriera a los fines del dictado de la local que nos ocupa, que el plazo fijado excede el establecido en aquélla, por lo que no logra en este nuevo intento superador sortear el test de constitucionalidad, por resultar más gravoso para el acreedor del Fisco provincial (arts. 31 y 28 de la Const. nac. y 19, ley 23.982).
Lo expuesto surge de cotejar la fecha de corte dispuesta en ambos regímenes y el plazo de cancelación en cada uno de ellos.
La norma nacional consolida las deudas hasta el 31 de diciembre de 1999 y establece un plazo máximo de pago al contado de 16 años (equivalente a 192 meses), mientras que la local atrapa las deudas hasta el 30 de noviembre de 2001 y establece un plazo máximo de pago al contado de 170 meses desde entonces, surgiendo -además de un exceso en el universo de deudas así consolidadas por falta de adhesión a las normas de prórroga de la ley nacional- una demasía en el plazo previsto para la cancelación al contado, lo que demuestra per se el exceso de la legislación local, en clara colisión con la norma nacional de rango prevalente, a la que adhiere.
No empece la conclusión a la que arribo en esta parcela el dictado del decreto 304/2012 (B.O.P., 4-VI-2012), toda vez que una ley no puede ser modificada por una norma de rango inferior como la que nos ocupa (arts. 31 y 5 de la Const. nac. y 1 y 144 incs. 2 y 3 a contrario sensu de la Const. prov.).
Lo expuesto no sin dejar de señalar, a mayor abundamiento, que aunque la pretendida reforma se hubiera instrumentado por ley la misma seguiría siendo más gravosa a los acreedores provinciales en relación con los nacionales en el caso de los bonos, pues no equipara el procedimiento de rescate de los mismos conforme los vencimientos operados (art. 19 de la ley 23.982).
ii. En un segundo aspecto, la ley 13.929, al modificar el art. 10 de la ley 13.436, autoriza al Poder Ejecutivo a la emisión de nuevos Bonos de Consolidación, con fecha 1° de enero de 2000, con los términos y condiciones establecidos originalmente, de forma que el cronograma de amortización de los mismos finalice a los 16 años de esa fecha.
Dichos títulos, que podrían emitirse, no sustituirían a los originales y estarían destinados a un universo acotado, ya que solamente se aplicarían a las obligaciones consolidadas cuya deuda no hubiere sido cancelada antes del 1° de enero de 2009.
Si bien aparecen como una subopción para aquellos que optaren por el cobro de sus acreencias mediante títulos públicos, lo cierto es que ésta no es tal, desde que su efectiva emisión queda supeditada al requerimiento de parte (ver art. 1 in fine, dec. 201/2010).
Ello así pues el art. 56 de la ley 13.929, al modificar el art. 10 de la ley 13.436 establece, en primer término y de manera inequívoca, la posibilidad a favor del Poder Ejecutivo de crear el nuevo bono al que me refiriera en el párrafo anterior, como una de las formas de lograr salvar las observaciones formuladas primero por la Corte Suprema de Justicia nacional y luego por ésta, por lo que la segunda pretensa opción a favor del acreedor consolidado no es tal en puridad, pues dichos bonos no están ni tan siquiera creados, dependiendo su concreción de razones ajenas a su exclusiva voluntad, en tanto que del decreto 201/2010 no surge qué tipo de requerimiento judicial o administrativo dispararía su emisión, esto es, si el de un acreedor, el de varios o en el equivalente a un porcentual significativo de la deuda total.
Lo dicho me hace concluir que en esta parcela, más allá del intento legislativo, tampoco se logra superar el test de constitucionalidad.
III. En cuanto a los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación he contribuido a formar la doctrina mayoritaria de este Tribunal en cuanto expresa que aquéllos no constituyen la «doctrina legal» a la que se refiere el art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial.
3. Por todo lo expuesto, considero que con las modificaciones introducidas por la ley 13.929 a las leyes 12.836 y 13.436, y asimismo el posterior dictado del decreto 304/2012 (B.O.P., 4-VI-2012), no se logra superar el test de constitucionalidad, por lo que corresponde acoger el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley sub examenen lo que fuera materia de agravio.
Voto por la afirmativa.
Costas a la parte demandada (art. 289 del C.P.C.C.).
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
1. En las causas B. 60.574 (sent. del 11-VII-2007), L. 88.330 (sent. del 31-VIII-2007) y C. 88.847 (sent. del 12-IX-2007); entre otras, tuve oportunidad de sostener que ni la ley 13.436 (B.O.P., 19-I-2006) ni el decreto 577/2006 que la reglamentaba daban precisiones sobre cuál debía ser el «ejercicio fiscal correspondiente», ni cuál el plazo máximo de espera para quienes hubiesen optado por la cancelación en efectivo de sus deudas consolidadas por la ley 12.836 (B.0.P., 7-I-2002), sumiendo a los acreedores en una incertidumbre inaceptable.
En tal virtud, señalé que dicha legislación resultaba inconstitucional.
2. Con posterioridad, la Corte Suprema de Justicia de la Nación falló la causa «Mochi, Ermanno y otro contra Buenos Aires, Provincia de. Daños y perjuicios» (sent. del 26-II-2008, M.424.XXXIII originario) con fundamentos en parte coincidentes con los que había expresado en los precedentes mencionados.
3. Con la sanción de la ley 13.929 (B.0.P., 30-XII-2008) se contempló un plazo máximo para el pago de las obligaciones que, si bien pondría fin al estado de incertidumbre antes referido (v. pto. 2), al determinar ese límite temporal más allá del previsto por la ley nacional 25.344 (B.0., 21-XI-2000) y su decreto reglamentario 1116/2000, generó una nueva restricción para los acreedores que colisionaba con los arts. 17 de la Constitución nacional y 31 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Esa incompatibilidad se mantuvo con las modificaciones introducidas por el decreto 201/2010 (B.O.P., 26-V-2010); afectando directamente a los acreedores que optaban por el procedimiento de pago en efectivo de sus créditos y que, según emerge de los considerandos del referido decreto, resultaban ser la mayoría.
Así las cosas, al votar la causa «Rodríguez» (C. 99.858, sent. del 17-VIII-2011) puse de relieve la incompatibilidad subsistente y la falta de adhesión expresa de la Provincia de Buenos Aires a la ley nacional 25.725 -art. 58- (norma esta última que prorrogó al 31 de diciembre de 2001 la fecha de corte de las obligaciones a consolidar establecida originariamente en el 1º de enero de 2000 por la ley 25.344).
Con fecha 4 de junio de 2012, se publicó el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 304/2012. Por medio de dicha norma se dispuso que «… el plazo máximo para hacer frente al total del pasivo consolidado al 30 de noviembre de 2001, sea que el pago se realice en bonos de consolidación o mediante el procedimiento de pago en efectivo, no excederá el 1° de enero de 2016…».
4. Ello subsana el defecto en relación al plazo máximo de cancelación del pasivo consolidado que señalara en el punto 4 -diferencia de veintinueve días en perjuicio del acreedor-.
5. Sin embargo, la Provincia aún no ha adherido a la prórroga prevista por el art. 58 de la ley 25.725 (arts. 5 y 22, Const. nac.).
En esas condiciones, perdura la diferencia existente entre las fechas de corte establecidas en la ley local y la norma nacional. La ley de consolidación 12.836 continúa abarcando un período superior al fijado en el art. 13 de la ley 25.344, lo que importa su inconstitucionalidad (conf. art. 31, Const. nac.).
6. En conclusión, observo que a pesar de las reformas incorporadas tanto por el propio Poder Legislativo como por el Poder Ejecutivo, la incompatibilidad constitucional se mantiene (conf. C. 104.022, sent. del 24-IV-2013; L. 106.273, sent. del 6-XI-2013).
Por lo expuesto, corresponde hacer lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley deducido, con costas a la accionada (conf. arts. 289 y 28; C.P.C.C.).
Voto por la afirmativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
SENTENCIA
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza, por mayoría, el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto. Las costas de todas las instancias generadas respecto de la validez constitucional del régimen de consolidación de deudas públicas, atento a los cambios legislativos y jurisprudenciales sobrevinientes a la interposición del recurso, serán soportadas en el orden en que han sido causadas (arts. 68 y 289, C.P.C.C.).
Notifíquese y devuélvase.
027885E
