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JURISPRUDENCIACompetencia originaria. Requisitos. Carácter excepcional. Constitución provincial. Autonomía provincial. Nombramiento de jueces
Se resuelve que el pedido de declaración de inconstitucionalidad del artículo 156 de la Constitución de la Provincia de Salta, no resulta una controversia que permita la apertura de la instancia originaria ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Para así decidir, se dijo que en virtud de las atribuciones que las provincias se han reservado en el marco de los artículos 121 y 122 de la Constitución Federal, Salta conserva la competencia privativa y excluyente para establecer los procedimientos y condiciones para la elección y nombramiento de sus funcionarios, reserva que excluye categóricamente la intervención del gobierno federal en la integración de los poderes locales.
Buenos Aires, 14 de noviembre de 2017.
Vistos los autos: «Federación Argentina de la Magistratura c/ Salta, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», de los que
Resulta:
I) A fs. 15/20 la Federación Argentina de la Magistratura promueve acción declarativa de certeza contra la Provincia de Salta en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 156, primer párrafo, de la Constitución local (según lo establecido por la reforma de 1998 al texto sancionado en 1986) en cuanto dispone que «Los Jueces de la Corte de Justicia son nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado prestado en sesión pública. Duran seis años en sus funciones pudiendo ser nombrados nuevamente».
Sostiene, para fundamentar la presente acción, que el texto del primer párrafo del actual artículo 156, al prever un sistema periódico de nombramiento de los integrantes de la Corte de Justicia, es contrario al principio de inamovilidad de los jueces y, por ende, violatorio del Preámbulo de la Constitución Nacional -que se refiere al objeto de «afianzar la justicia»-, de las previsiones de los artículos 1°, 5°, 18, 31, 75, inciso 22 y 110 de la Constitución Nacional, y del artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Afirma que el principio de inamovilidad de los jueces en sus funciones mientras dure su buena conducta constituye una regla basilar del régimen republicano que ha sido desconocido por la norma impugnada, que afecta la garantía de independencia del Poder Judicial.
Solicita finalmente el dictado de una medida cautelar de no innovar a fin de que se ordene al Estado local que se abstenga de aplicar la norma atacada y, como complemento, se disponga la permanencia en el cargo de los jueces de la Corte de Justicia de Salta, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en esta causa.
II) A fs. 27/34 esta Corte declara -por mayoría (con la disidencia de los jueces Highton de Nolasco, Argibay y Maqueda) que la causa corresponde a su competencia originaria, ordena correr traslado de la demanda y rechaza la medida cautelar solicitada.
III) A fs. 101/110 la Provincia de Salta contesta la demanda y opone la excepción de incompetencia, alegando que la causa es ajena a la jurisdicción originaria de esta Corte pues la previsión impugnada, relativa al modo en el que son nombrados los magistrados locales, se encuentra entre las atribuciones no delegadas al gobierno federal.
Arguye que el planteo no entraña una cuestión federal predominante que pueda ser resuelta mediante el mero confronte entre la norma objetada y los preceptos de la Constitución Nacional, sino que la pretensión exige interpretar cláusulas de la Constitución local relativas al ejercicio independiente de la magistratura, a la apertura de la carrera judicial y a la igualdad de oportunidades (artículos 150, 151, 156 y 184 de la Constitución provincial).
Afirma que la acción intentada es inadmisible en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, puesto que la actora cuenta con una vía alternativa para hacer valer el derecho que pretende tutelar, cual es, la acción popular de inconstitucionalidad prevista en el artículo 92 de la Constitución local.
En relación con el fondo de la controversia, manifiesta que la pretensión de la actora está fundada en una identificación incorrecta entre el principio que asegura a los magistrados inamovilidad en el cargo mientras dure su designación y el carácter vitalicio del nombramiento. Sostiene que solamente la inamovilidad por el término de la designación constituye una garantía de la separación de poderes que las provincias deben respetar al momento de darse sus instituciones. Agrega que, por el contrario, el ejercicio vitalicio de la función de juez es un atributo del cargo que la Constitución Nacional establece para los magistrados del Poder Judicial de la Nación por decisión del constituyente federal, pero no resulta exigible a las provincias, pues no viene impuesta por la forma republicana de gobierno, la división de poderes o la independencia judicial, que pueden ser aseguradas adecuadamente mediante diseños institucionales distintos al del Estado Nacional.
Señala que ni los tratados internacionales de derechos humanos ni los organismos regionales encargados de velar por su cumplimiento, han considerado que el carácter vitalicio del cargo de magistrado sea un presupuesto indispensable para la independencia e imparcialidad del Poder Judicial en ninguno de sus pronunciamientos. Concluye que la inamovilidad vitalicia contemplada en la Constitución Nacional para los magistrados nacionales y federales no es trasladable a las provincias con fundamento en los artículos 5° y 31, ni deben estas necesariamente reproducirla en su jurisdicción local.
Aduce que la experiencia ha demostrado que la periodicidad de los nombramientos no ha obstaculizado el afianzamiento de la justicia en la provincia y observa que el sistema instrumentado por el constituyente salteño garantiza el principio de separación de poderes al prever periodos más extensos para el desempeño de los cargos de jueces de la Corte -seis años-, y de gobernador -cuatro años- (artículos 140 y 156, Constitución provincial).
IV) A fs. 119/120 -por mayoría- se rechaza la excepción de incompetencia y a fs. 126 se confiere a las partes un traslado por su orden a fin de que cada una se expida sobre la cuestión debatida, el que fue contestado a fs. 205/206 por la Federación Argentina de la Magistratura y a fs. 209/211 por la Provincia de Salta.
V) A fs. 217/222 dictamina el señor Procurador Fiscal subrogante, y a fs. 224 se llaman «autos para sentencia».
Considerando:
1°) Que esta Corte reiteradamente ha establecido que la apertura de su jurisdicción originaria en razón de la materia solo procede cuando la acción entablada se basa directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa.
Cabe entonces tener en cuenta que, a los efectos de determinar la competencia, más allá de las normas que la actora invoca como fundamento de su pretensión, corresponde atender de modo principal a la exposición de los hechos que hace en la demanda y, en la medida en que se adecue a ellos, a las normas en principio aplicables de la Constitución provincial.
En este marco, la instancia originaria será improcedente cuando se incluyan cuestiones de índole local y de competencia de los poderes provinciales, ya que la autonomía de las provincias determina la adopción de este criterio, a fin de lograr el equilibrio que debe coexistir evitando acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa (causa «Díaz», Fallos: 329:5814, entre otros).
2°) Que la naturaleza y las implicancias de la acción interpuesta llevan a reiterar que este Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y es por ello que, en virtud de las atribuciones que las provincias se han reservado en el marco de los artículos 121 y 122 de la Constitución Federal, Salta conserva la competencia privativa y excluyente para establecer los procedimientos y condiciones para la elección y nombramiento de sus funcionarios, reserva que excluye categóricamente la intervención del gobierno federal en la integración de los poderes locales (conforme doctrina de los jueces Highton de Nolasco y Maqueda en Fallos: 329:3021; y causa «Paredes, Eduardo y Pessoa, Nelson» -Fallos: 329:3027-, allí referida).
3°) Que en resguardo de los legítimos fueros de las entidades que integran el gobierno federal dentro de su normal jerarquía, se expresó con meridiana claridad en el precedente de Fallos: 176:315 «Camps» -criterio ratificado en Fallos: 328:3555 «Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat»- que «contra las leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado: a) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados con las naciones extranjeras, o leyes federales, debe irse directamente a la justicia nacional; b) si se arguye que una ley es contraria a la Constitución provincial o un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe ocurrirse a la justicia provincial; y c) si se sostiene que la ley, el decreto, etc., son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a esta Corte por el recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48».
4°) Que en aplicación de las doctrinas expuestas, cabe hacer notar que en el caso en estudio la primera confrontación normativa se produce entre artículos de la Constitución de la Provincia de Salta.
En efecto, los términos de la demanda, que se centran en la afectación de la garantía de independencia del Poder Judicial, permiten advertir que se ha formulado en el caso un planteamiento conjunto y no exclusivamente federal -como se requiere para que proceda la competencia originaria de la Corte- pues el juez que deba resolver la controversia tendrá que interpretar si las disposiciones de la norma impugnada no solo confrontan la Constitución Nacional (artículos 1°, 5°, 18, 31, 75, inciso 22 y 110) sino también si contrarían las disposiciones de los artículos 150 y 151 de la misma Constitución provincial. El primero de los nombrados, en cuanto a la composición del Tribunal, prescribe que «El Poder Judicial de la Provincia es ejercido por una Corte de Justicia, que asegura el ejercicio independiente de la función judicial…» y el segundo, en resguardo de su independencia, afirma que «El Poder Judicial, para afirmar y mantener la inviolabilidad de su independencia orgánica y funcional, tiene todo el imperio necesario».
5°) Que la evidencia de que los cuestionamientos de la actora remiten ineludiblemente a la consideración de temas que pertenecen al derecho público local surge nítida a poco de observar que la Constitución salteña de 1998 no solamente reformó la norma que impugna la actora, sino que también agregó al citado artículo 150 (correspondiente al artículo 146 de la Constitución de 1986) la previsión atinente a que la Corte de Justicia «asegura el ejercicio independiente de la función judicial».
Es entonces a la luz de la Constitución local que podrá arribarse a una conclusión respecto de los planteos formulados, que están vinculados centralmente a la interpretación y aplicación de -al menos- otras dos normas de la Constitución provincial sustancialmente relativas a la independencia del Poder Judicial.
6°) Que, en consecuencia, se advierte que la interpretación de la norma local impugnada con las disposiciones federales en la materia, no constituye el único camino para determinar si la expresa previsión en ella contenida supera o no el test de constitucionalidad.
Por el contrario, el tema a decidir determinará que se diluciden -en primer término y con relación a los cuestionamientos que se formulan- puntos de derecho público provincial de carácter constitucional, extremo que evidencia que la exégesis de ese precepto y de las instituciones de derecho público local puede ser determinante en la causa. Ello, desde ya, sin perjuicio de que el Tribunal, en su momento y como ya quedó expuesto, pueda entender en los temas federales comprometidos, por la vía extraordinaria (Fallos: 328:3555; 329:5814 y 331:1302).
7°) Que el estado procesal de las actuaciones no obsta a un pronunciamiento como el indicado, pues la competencia originaria de esta Corte -de incuestionable raigambre constitucional- reviste el carácter de exclusiva e insusceptible de extenderse, por persona ni poder alguno, como lo ha establecido una constante jurisprudencia del Tribunal (Fallos: 271:145; 280:176; 302:63), razón por la cual la inhibición que se postula debe declararse de oficio en cualquier estado de la causa y pese a la tramitación dada al asunto (Fallos: 109:65; 249:165; 250:217; 258:342; 259:157, entre muchos otros).
Por ello, oído el señor Procurador Fiscal subrogante, se resuelve: Declarar que esta causa no corresponde a la instancia originaria de esta Corte. Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
JUAN CARLOS MAQUEDA
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
HORACIO ROSATTI (por su voto)
CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ (en disidencia)
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON HORACIO ROSATTI
Resulta:
Que el infrascripto coincide con los resultandos I a V que encabezan este pronunciamiento, a los que cabe remitir en razón de brevedad.
Considerando:
1°) Que en el marco del ideario federal generador de la Constitución Nacional, las provincias guardan subordinación con el Estado Federal en los estrictos términos jurídicos de la Norma Fundamental nacional. No se trata de una subordinación indeterminada sino limitada por la Carta Magna y que bien puede ser considerada como una «autolimitación», en la medida en que las provincias originarias son quienes fundaron al Estado Nacional, tal como se remarca en el Preámbulo constitucional. En tal sentido deben ser interpretadas las cláusulas de los artículos 5°, 31, 124 (en lo pertinente), 126, 127 y 128, así como la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los términos del artículo 117 de la Norma Fundamental de la Nación.
Situado el análisis bajo esta perspectiva, cabe recordar que la autonormatividad constituyente de las provincias tiene reconocimiento constitucional explícito cuando se afirma que «cada provincia dicta su propia constitución» (artículo 123, Constitución Nacional), «bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria (artículo 5°, Constitución Nacional)».
2°) Que la naturaleza y las implicancias de la acción interpuesta llevan a reiterar que este Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y es por ello que, en virtud de las atribuciones que las provincias se han reservado en el marco de los artículos 121 y 122 de la Constitución Federal, Salta conserva la competencia privativa y excluyente para establecer los procedimientos y condiciones para la elección y nombramiento de sus funcionarios, reserva que excluye categóricamente la intervención del gobierno federal en la integración de los poderes locales (conforme doctrina de los jueces Highton de Nolasco y Maqueda en Fallos: 329:3021; y la causa «Paredes, Eduardo y Pessoa, Nelson» -Fallos: 329:3027-, allí referida).
3°) Que la autonormatividad constituyente provincial reconocida en la Constitución Nacional implica la potestad de las autoridades provinciales para interpretar el ordenamiento jurídico local y, en particular, para ponderar con criterio sistémico las diversas cláusulas de la norma suprema provincial aplicables al caso en estudio (artículo 156 atinente a la inamovilidad temporaria de los magistrados de la Corte de Justicia, artículos 150 y 151 en lo que refiere a la independencia del Poder Judicial y artículo 153 con referencia a la naturaleza del sistema de control de constitucionalidad instrumentado por el constituyente provincial). Todo ello, sin perjuicio de la potencial posterior actuación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los términos del artículo 14 de la ley 48, con relación a los temas federales comprometidos.
En consecuencia, el análisis de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en virtud del artículo 117 de la Norma Fundamental debe ser enmarcado en el ideario federal ínsito en la Constitución Nacional, conforme al cual no es posible concebir un bien general que se edifique sobre la anulación de una idiosincrasia local.
4°) Que lo sostenido en los considerandos precedentes resulta acorde con la reiterada doctrina de esta Corte que ha establecido que la apertura de su jurisdicción originaria en razón de la materia solo procede cuando la acción entablada se basa directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa.
Cabe entonces tener en cuenta que, a los efectos de determinar la competencia, más allá de las normas que la actora invoca como fundamento de su pretensión, corresponde atender de modo principal a la exposición de los hechos que hace en la demanda y, en la medida en que se adecúe a ellos, a las normas en principio aplicables de la Constitución provincial.
En este marco, la instancia originaria será improcedente cuando se incluyan cuestiones de índole local y de competencia de los poderes provinciales, ya que la autonomía de las provincias determina la adopción de este criterio, a fin de lograr el equilibrio que debe coexistir evitando acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa (causa «Díaz», Fallos: 329:5814, entre otros).
5°) Que en resguardo de los legítimos fueros de las entidades que integran el gobierno federal dentro de su normal jerarquía, se expresó con meridiana claridad en el precedente de Fallos: 176:315 «Camps» -criterio ratificado en Fallos: 328:3555 «Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat»- que «contra las leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado: a) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados con las naciones extranjeras, o leyes federales, debe irse directamente a la justicia nacional; b) si se arguye que una ley es contraria a la Constitución provincial o un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe ocurrirse a la justicia provincial (…); y c) si se sostiene que la ley, el decreto, etc., son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a esta Corte por el recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48».
6°) Que, asimismo, esta solución conlleva el reconocimiento de la legítima oportunidad de las autoridades locales para interpretar las normas provinciales, afianzando de este modo el valor epistemológico de la democracia deliberativa (Nino, Carlos Santiago, «La paradoja de la irrelevancia moral del gobierno y el valor epistemológico de la democracia», en AA.VV., «En torno a la democracia», Ed. Rubinzal-Culzoni, 1990, pág. 97 y ss.). Conviene asimismo recordar el razonamiento de John Stuart Mill, cuando remarcaba la importancia de no silenciar a ninguna voz para evitar «un robo a la especie humana, a la posteridad y a la generación presente, a los que se apartan de esta opinión y a los que la sustentan, y quizá más. Si esta opinión es justa se les priva de la oportunidad de dejar el error por la verdad; si es falsa, pierden lo que es un beneficio no menos grande: una percepción más clara y una impresión más viva de la verdad, producida por su choque con el error…» (Mill, John S., «Sobre la libertad», Ed. Aguilar, pág. 33).
7°) Que en aplicación de las doctrinas expuestas, cabe hacer notar que en el caso en estudio la primera confrontación normativa se produce entre artículos de la Constitución de la Provincia de Salta.
En efecto, los términos de la demanda, que se centran en la afectación de la garantía de independencia del Poder Judicial, permiten advertir que se ha formulado en el caso un planteamiento conjunto y no exclusivamente federal -como se requiere para que proceda la competencia originaria de la Corte- pues el juez que deba resolver la controversia tendrá que interpretar si las disposiciones de la norma impugnada no solo confrontan la Constitución Nacional (artículos 1°, 5°, 18, 31, 75, inciso 22 y 110) sino también si contrarían las disposiciones de los artículos 150 y 151 de la misma Constitución provincial. El primero de los nombrados, en cuanto a la composición del Tribunal, prescribe que «El Poder Judicial de la Provincia es ejercido por una Corte de Justicia, que asegura el ejercicio independiente de la función judicial…» y el segundo, en resguardo de su independencia, afirma que «El Poder Judicial, para afirmar y mantener la inviolabilidad de su independencia orgánica y funcional, tiene todo el imperio necesario».
8°) Que la evidencia de que los cuestionamientos del actor remiten ineludiblemente a la consideración de temas que pertenecen al derecho público local surge nítida a poco de observar que la Constitución salteña de 1998 no solamente reformó la norma que impugna la actora, sino que también agregó al citado artículo 150 (correspondiente al artículo 146 de la Constitución de 1986) la previsión atinente a que la Corte de Justicia «asegura el ejercicio independiente de la función judicial».
Asimismo la pretensión deducida también podría exigir la consideración de la naturaleza del sistema de control de constitucionalidad instrumentado por el constituyente provincial, en el marco de la interpretación del artículo 153 de la norma suprema local.
Es entonces a la luz de la Constitución local que podrá arribarse a una conclusión respecto de los planteos formulados en el sub examine, que están vinculados centralmente a la interpretación y aplicación de -al menos- otras dos normas de la Constitución provincial sustancialmente relativas a la independencia del Poder Judicial.
9°) Que, en consecuencia, se advierte que la interpretación de la norma local impugnada con las disposiciones federales en la materia no constituye el único camino para determinar si la expresa previsión en ella contenida supera o no el test de constitucionalidad.
Por el contrario, el tema a decidir determinará que se diluciden -en primer término y con relación a los cuestionamientos que se formulan- puntos de derecho público provincial de carácter constitucional, extremo que evidencia que la exégesis de ese precepto y de las instituciones de derecho público local puede ser determinante en la causa. Ello, desde ya, sin perjuicio de que el Tribunal, en su momento y como ya quedó expuesto, pueda entender en los temas federales comprometidos por la vía extraordinaria (Fallos: 328:3555; 329:5814 y 331:1302).
10) Que el estado procesal de las actuaciones no obsta a un pronunciamiento como el indicado, pues la competencia originaria de esta Corte -de incuestionable raigambre constitucional- reviste el carácter de exclusiva e insusceptible de extenderse, por persona ni poder alguno, como lo ha establecido una constante jurisprudencia del Tribunal (Fallos: 271:145; 280:176; 302:63), razón por la cual la inhibición que se postula debe declararse de oficio en cualquier estado de la causa y pese a la tramitación dada al asunto (Fallos: 109:65; 249:165; 250:217; 258:342; 259:157, entre muchos otros).
Por ello, oído el señor Procurador Fiscal subrogante, se resuelve: Declarar que esta causa no corresponde a la instancia originaria de esta Corte. Notifíquese, comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.
HORACIO ROSATTI
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ
Resulta:
I. La Federación Argentina de la Magistratura promueve una demanda contra la Provincia de Salta a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del artículo 156, primer párrafo, de la Constitución provincial (según texto reformado y sancionado en 1998, B.O. del 22 de abril de 1998) por reputarlo contrario a la Constitución Nacional, artículos 110, 75, incs. 22, 31, 18, 5° y 1° y al artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El texto del artículo 156, primer párrafo, de la Constitución de Salta dispone que «[l]os Jueces de la Corte de Justicia son nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado prestado en sesión pública. Duran seis años en sus funciones pudiendo ser nombrados nuevamente».
La parte actora sostiene que el sistema adoptado por la Constitución de la provincia es contrario a la Constitución Nacional y los pactos internacionales sobre derechos humanos. Afirma que el principio de inamovilidad de los jueces y funcionarios judiciales en su cargo mientras dura su buena conducta constituye una regla basilar del régimen republicano y una condición insoslayable de la independencia del Poder Judicial.
En su demanda, reconoce que la Constitución Nacional, cuando se refiere a la inamovilidad de los jueces, en el artículo 110, incluye explícitamente a los integrantes del Poder Judicial de la Nación, pero estima que dicha disposición se extiende, por vía de los artículos 5° y 31 de la Constitución, a los ordenamientos provinciales. Cita en apoyo de esta afirmación el precedente «Iribarren» (Fallos: 322:1253).
Recuerda que si bien en el pasado, algunas constituciones provinciales establecían, con diversas modalidades, un plazo para el ejercicio de los cargos judiciales, en. la actualidad es solamente la Provincia de Salta la que mantiene un sistema semejante. Por lo demás, afirma que en el resto de las provincias el régimen de estabilidad vitalicia, es decir, de permanencia en el cargo mientras dura la buena conducta del magistrado se ha incorporado a las respectivas constituciones.
Advierte que el carácter periódico de la designación de los miembros de la Corte de Justicia afecta gravemente la independencia del Poder Judicial. Dice que el «sometimiento de la renovación en el cargo a la evaluación y decisión de los poderes políticos (el Poder Ejecutivo y el Senado), constituye un menoscabo indiscutible» a la actuación del tribunal, efecto que se extiende «en función de las relevantes funciones que le incumben en su condición de máximo órgano jurisdiccional local a la totalidad del Poder Judicial y a los derechos de la sociedad en su conjunto».
Es inaceptable, enfatiza, que se someta a los señores jueces de la Corte de Justicia de Salta «a la búsqueda del favor político, o a las resultas de su decisión» con el propósito de mantenerse en el cargo, colocándolos en una situación de precariedad que condiciona el afianzamiento de la justicia y favorece la dependencia del Poder Judicial atando la permanencia de la cabeza de este poder a la revalidación política periódica.
Concluye expresando que «el estándar que determina el art. 110 de la Constitución Nacional» no tolera designaciones periódicas, y esta directiva debió ser respetada por la provincia, puesto que el artículo 5° de la Constitución le exige asegurar la administración de justicia. La Provincia de Salta no estaría, de acuerdo con la actora, cumpliendo con el Preámbulo de la Constitución en cuanto manda «afianzar la justicia», ni con su artículo 18 que prohíbe sacar a una persona de sus jueces naturales y tampoco con el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece el derecho de toda persona a contar con un juez independiente e imparcial.
En resumen, la actora sostiene que el régimen constitucional salteño según el cual los jueces de su tribunal superior duran en el cargo seis años determina que tales jueces no cuentan con «inamovilidad» y por consiguiente tampoco son independientes de los otros dos poderes del Estado. Al mismo tiempo, sostiene que la inamovilidad significa duración vitalicia en el cargo y que solamente de esa manera se asegura la independencia del Poder Judicial.
La parte actora afirma que el caso corresponde a la competencia originaria de la Corte porque se dirige directa y exclusivamente a sostener la incompatibilidad del artículo 156, primer párrafo, de la Constitución provincial con la Constitución Nacional y los tratados «constitucionalizados». Aclara al respecto que no están en discusión los alcances o la interpretación de las normas constitucionales locales y que el planteo no refiere a cuestiones atinentes al derecho público provincial, sino al «mero cotejo entre la norma constitucional provincial y el modelo normativo que se deriva de la Constitución Nacional». Cita en su favor el precedente «Amerisse», del año 2002 (Fallos: 325:3514).
En lo concerniente al carácter justiciable de su pretensión, manifiesta que la demanda no constituye el pedido de una opinión consultiva, ni se trata de una «indagación meramente especulativa», sino que «tiene fundamento en la situación fáctica actual de la Corte de Justicia de Salta y la estabilidad de sus miembros, buscándose concretamente que se reconozca a quienes hoy revisten el carácter de Jueces de la Corte la garantía de inamovilidad vitalicia, declarándose la inconstitucionalidad del art. 156 de la Constitución Provincial…». Agrega que la independencia del Poder Judicial y las garantías de sus integrantes que la sostienen, más precisamente, la inamovilidad y la intangibilidad, no son disponibles por quienes eventualmente ejercen la Magistratura, salvo en el aspecto patrimonial, pues existe un interés social o colectivo en su efectiva vigencia. Por lo tanto, «el caso judicial se configura con prescindencia de la manifestación de voluntad de los directamente afectados, generándose la legitimación activa de los presentantes».
Para fundar su legitimación activa, la Federación Argentina de la Magistratura cita el artículo 43 de la Constitución. Aclara que el caso no se trata de «derechos subjetivos puramente individuales de los jueces afectados por el sistema de evaluación periódica instituido por la Constitución de Salta ni de derechos patrimoniales, cuy[o] ejercicio y tutela corresponden exclusivamente a las personas afectadas … Por el contrario, la garantía del juez independiente -cuyo correlato es la garantía de su inamovilidad- constituye un bien colectivo al que tiene derecho todo ciudadano de la República, salvaguarda que, como tal, es indivisible y no admite exclusión alguna».
Para restablecer la vigencia del principio republicano que, según la actora, se halla vulnerado por el artículo 156 de la Constitución de la Provincia de Salta, solicita que esta Corte declare que los integrantes de la Corte de Justicia de Salta actualmente en funciones cuentan con el derecho vitalicio a permanecer en el cargo, es decir, sin una fecha de vencimiento.
La actora también solicita que se dicte una medida cautelar de no innovar a fin de que se ordenara a la demandada que se abstuviera de aplicar la norma impugnada y, como complemento, se dispusiera la permanencia en el cargo de los actuales jueces de la Corte de Justicia, hasta tanto se dictase sentencia definitiva en la causa.
II. A fs. 27/34 el Tribunal, por mayoría, admitió la competencia originaria, rechazó la medida cautelar solicitada y ordenó correr traslado de la demanda.
III. A fs. 101/110 la Provincia de Salta contesta la demanda y solicita su rechazo. En el mismo acto opone excepción de incompetencia de esta Corte para entender en el asunto.
El fundamento central de esta defensa, además de las consideraciones generales sobre el carácter estricto de las normas que rigen la competencia originaria, radica en que la pretensión de la parte actora conduce, de modo inexorable, al análisis de la organización del Poder Judicial de las provincias, que es una materia que ha sido conservada por estas al concurrir a la formación del Estado Nacional (cfr. Fallos: 329:5814), por lo que la Provincia de Salta conserva la competencia privativa y excluyente para establecer los procedimientos y condiciones para la elección y nombramiento de sus funcionarios, reserva que excluye categóricamente la intervención del gobierno federal en la integración de los poderes locales (cfr. Fallos: 329:3021), con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra «Gobierno» incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe «discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al artículo 105 de la Constitución Nacional» (Fallos: 177:390).
De manera adicional, se cita la decisión de esta Corte en el caso «Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», del 23 de febrero de 2010. En dicho pronunciamiento la Corte Suprema declaró que era ajena a su competencia originaria la pretensión de que se declare contraria a la Constitución Nacional (artículo 110) la facultad del consejo local de la magistratura para evaluar periódicamente la aptitud de los jueces. Dice la demandada que esta Corte en la causa «Amerisse» (Fallos: 325:3514) declaró la competencia de los tribunales provinciales para entender en un amparo contra la aplicación del artículo 156 de la Constitución de Salta a un juez de cámara provincial.
En cuanto al fondo de la cuestión, la demandada sostiene que la imparcialidad de los jueces y la necesidad consiguiente de independencia en su función no suponen necesariamente la duración vitalicia en el cargo. Señala la demandada, al respecto que «el carácter vitalicio de los jueces no se encuentra, como sugiere la actora, necesariamente relacionado con la garantía de independencia e imparcialidad del Poder Judicial. De allí que los tratados internacionales de protección de los derechos humanos, -de jerarquía constitucional, conforme el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional- […] no consagren…la garantía de que los magistrados sean vitalicios. En efecto, se consagra la necesidad de la ‘independencia’ e ‘imparcialidad’ de los tribunales de justicia, pero ninguna disposición hace referencia a la permanencia ad vitam en los cargos judiciales como requisito sine qua non para la correcta administración de justicia» (fs. 107).
Aduce que el riesgo de manipulación del Poder Judicial por parte del ejecutivo, no se ha traducido en hechos concretos que hayan sido denunciados a la Federación denunciante. El hecho que si fue denunciado, el caso del juez Amerisse, relacionado con el párrafo 3° del artículo 156, ha encontrado una solución «por el conducto legalmente previsto por la Constitución de la Provincia, sin que tal procedimiento hubiera suscitado mengua alguna en la permanencia en el cargo o en el ejercicio de sus funciones como Camarista» [El énfasis es original]. Sobre la base de este y otros ejemplos, niega que en los hechos se produzca un «inaceptable sometimiento» del Poder Judicial.
Se opone a la procedencia de la acción declarativa por cuanto el artículo 92 de la Constitución provincial establece una acción popular que permite plantear pretensiones como la deducida por da actora, lo cual torna inadmisible que haya recurrido a una acción que, por su naturaleza, reviste carácter subsidiario y por ende supone la inexistencia de vías alternativas para plantear la cuestión.
IV. A fs. 119/120 se rechaza la excepción de incompetencia. A fs. 126 se confiere a las partes un traslado por su orden a fin de que cada una se expida sobre la cuestión debatida, el que fue contestado a fs. 205/206 por la Federación Argentina de la Magistratura y a fs. 209/211 por la Provincia de Salta.
V. A fs. 217/222 dictamina el señor Procurador Fiscal subrogante.
Considerando:
1°) Que la competencia originaria ha sido declarada por esta Corte a fs. 27 y 119, sin que nuevas circunstancias justifiquen revisar la decisión sobre el punto.
2°) Que para un ordenado tratamiento de las cuestiones que deben ser resueltas por el Tribunal, corresponde examinar en primer lugar si, como lo pretende la Federación Argentina de la Magistratura, su demanda constituye causa o caso contencioso puesto que de ello depende la posibilidad de que los tribunales de la Nación se encuentren habilitados para el ejercicio del poder o jurisdicción asignado a esta rama del gobierno por la Constitución (artículo 116) y por una de las leyes fundamentales que rigen su organización (ley 27, artículo 2°). Para el examen de este presupuesto de la jurisdicción, el Tribunal no se encuentra limitado por los desarrollos argumentativos de las partes ni por su conformidad sobre el punto; los tribunales nacionales, de oficio y en cualquier etapa del proceso, han de resolver acerca del carácter justiciable de las pretensiones sometidas a su decisión (Fallos: 308:1489 y sus citas; 312:473; 318:1967; 325:2982; 330:5111; 332:1823), puesto que su ausencia importa la cancelación de la potestad de juzgar (Fallos: 334:236).
Asimismo, según lo ha declarado esta Corte, un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia apta para su resolución por los jueces de la Nación es la legitimación procesal de la persona que ha promovido la acción (Fallos: 322:528; 323:4098), es decir, que se cumplan las condiciones bajo las cuales esa persona puede presentarse ante los tribunales como una de las partes de la controversia.
3°) Que, para justificar su legitimación activa, los accionantes no han invocado ser titulares de un derecho propio, es decir, de una relación jurídica sustantiva con la Provincia de Salta en torno a la cual existe un litigio o controversia. Para iniciar el proceso, dicen actuar en defensa de un bien colectivo, en los términos del artículo 43 de la Constitución.
De acuerdo con esa disposición, en lo que aquí concierne, la acción de amparo puede ser promovida «en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general» por «el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización». De los sujetos que se hallan habilitados por esta cláusula para iniciar la acción de amparo en defensa de los derechos de incidencia colectiva, la Federación Argentina de la Magistratura se incluye a sí misma dentro de la categoría «asociaciones que propendan a esos fines» (fs. 19).
4°) Que en el precedente «Halabi» (Fallos: 332:111): esta Corte explicó el significado de las distintas clases de derechos y de los sujetos habilitados para promover la acción de amparo reglada en el artículo 43 de la Constitución. Así, las demandas para la tutela de los derechos individuales, como regla, solo pueden ser promovidas por sus titulares (salvo el caso de los grupos de personas afectadas de manera homogénea), mientras que para el amparo de derechos colectivos se admite la iniciativa de sujetos tales como el defensor del pueblo o las asociaciones que tengan ese objeto. El Tribunal dejó asentado que los derechos de incidencia colectiva mencionados en el artículo 43 de la Constitución tienen por objeto bienes colectivos, los cuales son tales porque pertenecen a toda la comunidad, son indivisibles y no admiten exclusión alguna. Por esta razón, con el objeto de reforzar su protección se concede una legitimación extraordinaria, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el «bien; se trata de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva (cfr. considerandos 9° a 11).
5°) Que por lo tanto cuando una asociación promueve una acción de amparo en defensa de un bien colectivo e invoca para ello la legitimación procesal especial reconocida en el artículo 43 de la Constitución, debe identificar y describir de manera clara y precisa cuál es el bien de carácter colectivo que se encuentra lesionado o amenazado por aquellos sujetos contra los cuales se dirige la demanda. Esta descripción deberá luego ser comunicada por el juez actuante al Registro Público de Procesos Colectivos creado por la acordada 32/2014 de este Tribunal (artículo 4°, inciso c, del reglamento).
Si el accionante no cumple satisfactoriamente con esta carga, faltará el presupuesto básico para reconocerle, en el caso, la legitimación procesal que el artículo 43 de la Constitución otorga en general a las asociaciones que propenden a la protección de los derechos de incidencia colectiva.
6°) Que, al respecto, debe decirse que la demanda no contiene la descripción de un bien colectivo que, como el ambiente, sea objeto de un derecho de incidencia colectiva.
La exigencia no se ve cumplida con la mención que hace la parte actora a «la garantía del Juez independiente -cuyo correlato es la garantía de su inamovilidad- constituye un bien colectivo al que tiene derecho todo ciudadano de la República, salvaguarda que, como tal, es indivisible y no admite exclusión alguna» (fs. 19).
Sobre el punto, cabe recordar que, de la ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional de 1994, no se sigue una automática aptitud para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción. Ello es Así, en atención a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el poder conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales inferiores de la Nación por los artículos 108, 116 y 117 de la Constitución solo ha de ejercerse para la resolución de causas o, en los términos del artículo 2° de la ley 27, de «casos contenciosos» (Fallos: 337:627, 1447; 339:1223).
Una necesaria implicación del sistema así adoptado por la Constitución es que las normas jurídicas son el fundamento de las decisiones judiciales, pero no su objeto. Los jueces nacionales no emiten declaraciones generales sobre la derogación o imposición de normas, según lo ha sostenido el Tribunal desde los días de su instalación en el año 1863 (cfr. Fallos: 1:28). Lo contrario implicaría la potestad de juzgar sobre tales normas por sí mismas y no para la resolución de una causa o controversia acerca de derechos individuales o colectivos. En el artículo 43, de modo coherente, la Constitución crea un sistema que tiene por finalidad primordial el amparo de derechos, pero no concede al Poder Judicial la potestad de erigirse en el juez de las normas jurídicas creadas de acuerdo con los procedimientos constitucionalmente previstos.
7°) Por último, en la presente causa no se han invocado, ni mucho menos acreditado, circunstancias de inusitada excepcionalidad que justifiquen excepcionar la doctrina que esta Corte ha desarrollado a lo largo de su historia. Las normas de la Constitución de Salta puestas en cuestión, según lo reconoce la misma actora, han estado vigentes en dicha provincia, con diversas variantes, desde 1929 (fs. 15). También se acepta en la demanda que, en el pasado, normas constitucionales similares a las que impugna han tenido vigencia en otras provincias (fs. 17). Es decir que no se trata en autos de evitar el quiebre impensado de la Constitución provincial vigente, ni una alteración ilegítima del procedimiento de reforma constitucional y tampoco median circunstancias que por su inusitada excepcionalidad justifiquen apelar a un criterio igualmente excepcional para admitir la legitimación procesal.
Por ello, y habiendo intervenido el señor Procurador Fiscal subrogante se rechaza la demanda, con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese, comuníquese a la Procuración General y, oportunamente, archívese.
CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ
Suprema Corte:
-I-
La Federación Argentina de la Magistratura promueve la presente acción declarativa de certeza contra la provincia de Salta -art. 322, CPCCN-, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 156, primer párrafo, de la Constitución local, en cuanto prevé que los jueces de la Corte de Justicia duran seis años en sus funciones, pudiendo ser designados nuevamente por igual procedimiento y período -B.O. 22/04/98- (v. fs. 15/20).
Cuestiona esa norma en el entendimiento de que la designación periódica de los magistrados del máximo tribunal provincial contradice el principio de inamovilidad del artículo 110 de la Constitución Nacional y viola, por ende, su Preámbulo y los artículos 1, 5, 18, 31 y 75, inciso 22, así como el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Argumenta que si bien el artículo 110 de la Constitución Nacional refiere a la inamovilidad de los jueces del Poder Judicial de la Nación, los artículos 5 y 31 de la Constitución Nacional proyectan el mencionado principio a las provincias, al imponerles la obligación de adoptar garantías de estabilidad equivalentes para asegurar la independencia de la función judicial, la forma republicana de gobierno y el afianzamiento de la justicia.
Funda su legitimación en el artículo 2 de su estatuto y en las disposiciones del artículo 43 de la Constitución Nacional.
Solicita el dictado de una medida cautelar de no innovar que ordene a la provincia que se abstenga de aplicar el artículo impugnado y que disponga la permanencia en el cargo de los jueces actuales de la Corte de Justicia de Salta hasta tanto se dicte sentencia definitiva.
De conformidad con lo dictaminado por este Ministerio Público, esa Corte declaró que la causa corresponde a su competencia originaria y negó la medida cautelar solicitada (v. fs, 22 y 27/34, publicada en Fallos: 333:709).
-II-
La provincia de Salta se presenta a fojas 101/110 y opone la excepción de incompetencia, alegando que la causa es ajena a la jurisdicción originaria de esa Corte pues la previsión impugnada, relativa al modo en el que son nombrados los magistrados locales, se encuentra entre las atribuciones no delegadas al gobierno federal (arts. 121, ss. y ccds., C.N). Asimismo, arguye que el planteo no entraña una cuestión federal predominante que pueda ser resuelta mediante el mero confronte entre la norma objetada y los preceptos de la Constitución Nacional, sino que la pretensión exige interpretar cláusulas de la constitución local relativas al ejercicio independiente de la magistratura, a la apertura de la carrera judicial y a la igualdad de oportunidades (arts. 150, 151, 156, 184 y ccds., C. Pcial).
Por su parte, afirma que la acción intentada es inadmisible en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, puesto que la actora cuenta con una vía alternativa para hacer valer el derecho que pretende tutelar: la acción popular de inconstitucionalidad prevista en el artículo 92 de la Constitución de la Provincia de Salta.
En relación con el fondo de la controversia, manifiesta que la pretensión de la actora está fundada en una identificación incorrecta entre el principio que asegura a los magistrados inamovilidad en el cargo mientras dure su designación y el carácter vitalicio del nombramiento. Postula que solamente la inamovilidad por el término de la designación constituye una garantía de la separación de poderes que las provincias deben respetar al momento de darse sus instituciones. Por el contrario, el ejercicio vitalicio de la función de juez es solamente un atributo del cargo que la Constitución Nacional establece para los magistrados del Poder Judicial de la Nación por decisión del constituyente federal, pero no resulta exigible a las provincias pues no viene impuesta por la forma republicana de gobierno, la división de poderes o la independencia judicial, que pueden ser aseguradas adecuadamente mediante diseños institucionales distintos al del Estado Nacional.
Señala que ni los tratados internacionales de derechos humanos ni los organismos regionales encargados de velar por su cumplimiento, han considerado que el carácter vitalicio del cargo de magistrado sea un presupuesto indispensable para la independencia e imparcialidad del Poder Judicial en ninguno de sus pronunciamientos. Concluye, así, que la inamovilidad vitalicia contemplada en la Constitución Nacional para los magistrados nacionales y federales no es trasladable a las provincias con fundamento en los artículos 5 y 31 de ese ordenamiento, ni deben éstas necesariamente reproducirla en su jurisdicción local.
Por último, aduce que la experiencia ha demostrado que la periodicidad de los nombramientos no ha obstaculizado el afianzamiento de la justicia en la provincia y observa que el sistema instrumentado por el constituyente salteño garantiza el principio de separación de poderes al prever períodos más extensos para el desempeño de los cargos de jueces de la Corte -seis años-, que para el de los empleos electivos, como gobernador y senadores, que intervienen en el proceso de designación -cuatro años- (arts. 103, 140 y 156, C. Pcial.).
-III-
A fojas 119/120, el Alto Tribunal desestimó la excepción de incompetencia y, como medida para mejor proveer, corrió traslado a las partes a fin de que cada una se expidiera sobre la cuestión debatida (cfse. fs. 126). La Federación Argentina de la Magistratura contestó el traslado a fojas 205/206 y la Provincia de Salta lo hizo a fojas 209/211.
A fojas 212/213 se remitieron las actuaciones a esta Procuración General de la Nación para dictaminar sobre el fondo de la cuestión planteada (v. fs.. 212, acápite III).
-IV-
Ante todo, corresponde poner de resalto que, tal como lo dictaminó este Ministerio Público a fojas 22 y 117/118, esa Corte Suprema es competente para entender en este proceso puesto que, incluso teniendo en cuenta las presentaciones de fojas 205/206 y 209/211, el litigio no entraña un conflicto de reglas locales, sino que la cuestión exige dilucidar el alcance con el que las disposiciones del artículo 110 de la Constitución Nacional son trasladables a los jueces de la Corte de Justicia de Salta, por aplicación de los artículos 5 y 31 del citado ordenamiento (doctrina de Fallos: 331:1302, entre otros).
Por otro lado, la posibilidad de entablar la acción popular de inconstitucionalidad prevista en el artículo 92 de la Constitución provincial, no obsta a la procedencia de la vía contemplada por el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación puesto que, admitida la competencia originaria de esa Corte, que proviene de la Constitución Nacional, ella no puede quedar subordinada al cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas locales (Fallos: 312:475 y sus citas; 331:183 y 1262, entre otros).
Sentado lo anterior, cabe señalar que la actora -una asociación civil sin fines de lucro que nuclea a colegios, círculos y asociaciones de magistrados y funcionarios judiciales de todas las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- está legitimada para demandar como lo ha hecho, puesto que se encuentra entre las entidades civiles orientadas a la tutela de derechos de incidencia colectiva, que fueron incluidas en el espectro de sujetos legitimados en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994 (doctr. de Fallos: 323:1339; 326:2150; 329:4593 y 330:3836).
En el caso, la Federación Argentina de la Magistratura deduce su pretensión en cumplimiento de los fines para los cuales fue creada, esto es, según surge de su estatuto (fs. 1/6), para “representar, en su acción de conjunto y en la defensa de los intereses y principios comunes, a las entidades federadas que la constituyen” y “velar por la independencia del Poder Judicial a través de la inamovilidad en la función mientras dure el buen desempeño, la intangibilidad de las remuneraciones, el acceso y promoción a los cargos en función del criterio de idoneidad y los demás principios y garantías que la sustentan” (art. 2, incs. a y b).
Como se advierte de los términos de la demanda, la presente acción tiene por objeto tutelar la garantía de la independencia judicial, que constituye un bien colectivo cuya titularidad difusa corresponde a toda la comunidad de la Provincia de Salta, y cuyo contenido, a juicio de la actora, está integrado por la inamovilidad vitalicia de los magistrados en sus cargos (fs. 18 vta. y 19).
En tales condiciones, se configura un caso contencioso en los términos de los artículos 116 de la Constitución Nacional y 2 de la ley 27, pues la petición no reviste carácter meramente consultivo sino que está orientada a hacer cesar un presunto agravio efectivo y actual al derecho constitucional invocado (doctrina de Fallos: 310:606, 2812 y sus citas).
-V-
La cuestión de fondo planteada en la presente acción exige determinar si la cláusula del artículo 110 de la Constitución Nacional, que acuerda a los magistrados del Poder Judicial de la Nación inamovilidad en su cargo “mientras dure su buena conducta”, resulta oponible a las provincias por aplicación de los artículos 5 y 31 de la Ley Fundamental y si, por ese motivo, constituye un límite que la Provincia de Salta excedió al establecer en el artículo 156, primer párrafo, de su Constitución que los miembros de su tribunal superior “duran seis años en sus funciones pudiendo ser nombrados nuevamente”.
A fin de examinar los planteos de la actora cabe, preliminarmente, destacar que, desde antiguo, la Corte ha sostenido que la declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado como ultima ratio del orden jurídico (cf. Fallos: 329:5567; 333:447); por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441; 335:2333).
Además, en lo inherente a este caso, corresponde señalar que las provincias conservan todo el poder no delegado al momento de constituirse la Nación y, como lo tiene dicho la Corte desde su origen, los actos dictados por las autoridades locales no pueden ser invalidados sino en los supuestos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en los que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas (doctrina de Fallos: 3:131; 302:1181; 322:2331).
-VI-
La naturaleza de la demanda me lleva a recordar que las provincias, en virtud de su autonomía, tienen competencia privativa y excluyente para establecer los procedimientos y condiciones para la elección y el nombramiento de sus funcionarios, por ser cuestiones que se rigen por la constitución y las leyes provinciales (cfr. arts. 121, 122 y ccds. de la Constitución Nacional y doctrina de Fallos: 329:5814; 330:1114, entre otros).
En ese sentido, el Alto Cuerpo ha sentado el postulado axiomático de que «la Constitución Federal de la República se adoptó para su gobierno como Nación, no para el gobierno particular de las Provincias, las cuales según la declaración del art. 105, tienen derecho a regirse por sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir, que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el artículo 104» (Fallos: 7:373; 317:1195; 329:5814).
En razón de lo expuesto, toda vez que el litigio versa sobre la designación periódica de los magistrados integrantes de la Corte de Justicia provincial, el alcance mediante el cual aquella sea consagrada constituye materia propia de la zona de reserva local e inmune -en principio- a la actividad del Tribunal, puesto que si bien la garantía de la inamovilidad de los jueces no podría -por lo que se dirá- ser desconocida por las provincias, de ello no se desprende que su implementación deba ser necesariamente igual a la trazada en la esfera nacional.
Así lo ha entendido la Corte Suprema respecto de la garantía de la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces en Fallos: 311:460; 315:2780 y 316:2747, doctrina que, a mi ver, resulta aplicable al sub lite, puesto que tanto la inamovilidad de los jueces como la intangibilidad de sus retribuciones constituyen sendas garantías de la función y conforman dos de los contenidos de la independencia del Poder Judicial (cfse. doctr. de Fallos: 176:73; 307:2174, entre otros).
En efecto, de acuerdo con el artículo 5° de la Constitución Nacional “cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia (…)”, por lo que el principio de inamovilidad mencionado -lo reitero- no podría ser desconocido en el ámbito provincial, pero ello no implica que las provincias estén obligadas a reproducir o trasladar en forma idéntica la institución nacional en el ámbito local, sino que basta con que preserven su sustancia, su esencia, para que la exigencia del artículo 5° resulte suficientemente cumplida (Fallos: 311:460, en especial, cons. 19).
Lo expresado parte de dos órdenes de premisas consustanciales a nuestra organización política. Por un lado, la relativa a que, con arreglo a la esencia republicana de gobierno, la inamovilidad de los jueces no puede ser soslayada por las provincias. Por el otro, que de conformidad con la raigambre federal de ese mismo gobierno, es del resorte de los estados locales establecer la regulación de dicha inamovilidad. Luego, la función de esa Corte, como órgano garante de la supremacía de la Constitución en los casos llevados a su conocimiento, se debe encaminar a establecer, siguiendo los términos de los precedentes mencionados, si la “sustancia” de lamentada garantía de los jueces provinciales se encuentra preservada o no, si su ratio ha resultado frustrada o lograda; mas, satisfecha esa exigencia, lo referente a las particularidades mediante las cuales las provincias resguarden tal garantía, configura materia insusceptible de ser revisada en esta instancia de derecho federal (cfse. doctrina de Fallos: 316:2747, aplicable al sub lite por analogía).
En lo que hace al supuesto en examen, lo esencial está constituido por el mantenimiento del régimen republicano, que implica la existencia de un poder judicial separado de los poderes políticos, y por la garantía de su funcionamiento independiente. Extender más allá la primacía del texto básico nacional implicaría la anulación del federalismo, de igual jerarquía constitucional que el régimen republicano (art. 1° de la Constitución Nacional), que permite a las provincias darse sus propias instituciones (arts. 122 y 123 de la Constitución Nacional) y, obviamente, regular su composición y su funcionamiento.
Cabe recordar que el respeto que el federalismo encierra hacia las identidades locales no encuentra su campo de realización solamente dentro del ámbito de los poderes no delegados (art. 121), sino también en el de la adecuación de sus instituciones a los requerimientos del artículo 5° de la Constitución Nacional (cfse. Fallos: 311:460 y 315:2780).
Así lo afirmó Joaquín V. González, al expresar que la necesidad de armonía entre los estados locales y el Estado Nacional “debe conducir a que las constituciones de Provincia sean, en lo esencial de Gobierno, semejantes a la nacional; que confirmen y sancionen sus ‘principios, declaraciones y garantías’, y que lo modelen según el tipo genérico que ella crea. Pero no exige, ni puede exigir que sean idénticas, una copia literal o mecánica, ni una reproducción más o menos exacta e igual de aquélla. Porque la Constitución de una Provincia es el código en que condensa, ordena y da fuerza imperativa a todo el derecho natural que la comunidad social posee para gobernarse, a toda la suma originaria de soberanía inherente, no cedida para los propósitos más amplios y extensos de fundar la Nación. Luego, dentro del molde jurídico del código de derechos y poderes de ésta, cabe la más grande variedad, toda la que pueda nacer de la diversidad de caracteres físicos, sociales e históricos de cada región o Provincia, o de sus particulares anhelos o aptitudes colectivos” (González, Joaquín V., “Manual de la Constitución Argentina”, Bs. As. 1959, Ed. Estrada, págs. 648/649).
En esa línea, y con especial referencia al tema, también lo entendió Germán J. Bidart Campos al sostener que “la inamovilidad vitalicia de los jueces provinciales no viene impuesta por la forma republicana, ni por la división de poderes, ni por la independencia del poder judicial” (…) y que “cuando aquella inamovilidad es establecida por la constitución federal para los jueces federales no cabe interpretar que se trate de un principio inherente a la organización del poder que deba considerarse necesariamente trasladado por los artículos 5° y 31 a las constituciones de provincia, ni que éstas deban necesariamente reproducirlo para su poder judicial local…” (cfse. Bidart Campos, Germán J., “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, Tomo II-B, nueva edición ampliada y actualizada 2002-2004, 1ª edición, Bs. As., Ed. Ediar, 2005, pág. 417).
Por lo tanto, dentro de los límites marcados por el artículo 5°, la provincia tiene plena potestad para organizar su poder judicial. De manera que lo que cabe establecer en esta causa es si la designación periódica dispuesta en el artículo 156, primer párrafo, de la Constitución local excede esos límites. En tal sentido, el examen de la cuestión no puede partir del juzgamiento de la conveniencia en abstracto de la inamovilidad permanente, aspecto que está librado a la apreciación del constituyente local, sino que debe establecer si la Constitución Nacional le impone a las provincias la adopción de tal criterio.
A mi modo de ver, no resulta de la interpretación del artículo 110 ni de ningún otro precepto de la Constitución Nacional, la prohibición de que los estados provinciales le impongan límites objetivos a la estabilidad en sus cargos de los magistrados judiciales, al menos en tanto esos límites no generen un riesgo para la independencia de los jueces.
De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos la garantía de independencia judicial, tanto en su faceta institucional como en su dimensión individual, tiene como objetivo “evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o, incluso, por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación” (cfse. Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Reverón Trujillo vs. Venezuela”, sentencia del 30/06/09, párrafo 67).
En el sub lite, no se patentiza que exista un riesgo de afectar la garantía de la independencia judicial pues, más allá de que el diseño institucional de la Constitución local difiera del modelo nacional respecto de los integrantes del Poder Judicial, lo cierto es que los jueces de la Corte de Justicia de la Provincia de Salta son inamovibles de sus cargos durante el período para el que han sido designados y, en ese lapso, gozan de plena independencia para ejercer la función judicial, libre de presiones externas o de restricciones indebidas.
Esta exégesis, finalmente, se ajusta a los Principios de Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura que han sido receptados por la Corte Interamericana en su conteste jurisprudencia (Corte IDH, “Chocrón Chocrón vs. Venezuela”, sentencia del 1/07/11, considerando 99, y “Reverón Trujillo”, ya citado, párrafo 75). El artículo 11 de dichos principios dispone que “[l]a ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos” y su artículo 12, que “[s]e garantizará la inamovilidad de los jueces […] hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto” (Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en la ciudad de Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32, del 29 de noviembre de 1985, y 40/146, del 13 de diciembre de 1985).
A esto cabe agregar que el artículo 99, inciso 4°, de la Constitución Nacional contiene una cláusula similar respecto de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de los tribunales federales cuya edad supere la de setenta y cinco años. Esta regla dispone que la designación ulterior de esos magistrados dura cinco años y que la renovación requiere de un nuevo nombramiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional, con igual acuerdo del Senado. Es decir, que el Constituyente de 1994 entendió que los nombramientos por períodos de esos funcionarios no comprometen la garantía de independencia del Poder Judicial, en particular, el principio de inamovilidad de los jueces.
Por último, la presencia de esta clase de sistemas en diferentes provincias ha quedado incluso registrada en antecedentes del Alto Tribunal tan alejados en el tiempo como los de Fallos: 154:192 y 310:804, en los que esa Corte observó que las designaciones de los jueces provinciales habitualmente “se hacen por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, por tiempo determinado o mientras dura la buena conducta del funcionario”. También ha quedado registrada en Fallos: 322:1253, donde se hace referencia, además, al artículo 99, inciso 4°, de la Norma Fundamental, ya citado, y a las constituciones de América Latina, las que en algunos casos consagran el principio de inamovilidad y, en otros, admiten limitaciones por el carácter periódico de la función o el cese a una determinada edad.
En definitiva, al no estar atribuida a esa Corte la posibilidad de juzgar la conveniencia o inconveniencia del diseño institucional escogido por las provincias sino, exclusivamente, su compatibilidad con la Constitución Nacional, estimo que el artículo 156, primer párrafo, de la Constitución de la Provincia de Salta no merece reproche en cuanto no se constata una evidente contradicción con los preceptos de la Ley Suprema Federal.
-VII-
Por todo lo expuesto, opino que debe rechazarse la acción declarativa de inconstitucionalidad promovida por la Federación Argentina de la Magistratura en sede originaria.
Buenos Aires, 16 de diciembre de 2013
Marcelo Adrián Sachetta
Procurador Fiscal ante la
Corte Suprema de Justicia
de la Nación
Subrogante
ADRIANA N. MARCHISIO
Prosecretaria Administrativa
Procuración General de la Nación
Municipalidad de La Rioja c/Provincia de La Rioja s/amparo- Corte Sup. Just. Nac – 23/06/2015- Cita digital IUSJU001826E
022528E
