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JURISPRUDENCIADerecho a obtener un pronunciamiento sin dilaciones indebidas. Nulidad de las sanciones impuestas
Se dejan sin efecto las sanciones impuestas en la resolución recurrida, por entender que se configuró una dilación irrazonable del procedimiento administrativo, que afecta los principios de defensa en juicio y debido proceso.
Buenos Aires, 23 de abril de 2015.
AUTOS Y VISTOS:
I.- Que por medio de la resolución n° 203, dictada el 17 de octubre de 2007 (fs. 554/577), el Superintendente de Entidades Financieras y Cambiarias del Banco Central de la República Argentina impuso las siguientes multas: (i) $… al señor Daniel Santos Arena -dispuso además su inhabilitación por el lapso de un año-; (ii) $… al señor Horacio José Font; (iii) $… al señor Raúl Alberto Trombetta; (iv) $… al señor Luis Alberto Dania; (v) $… a los señores Ricardo Antonio Fernández y Juan Carlos Riquelme; (vi) $… a los señores Rodolfo Héctor Tedeschi, Francisco Luis Scola y Héctor Arístides Borcosque; y (vii) $… a los señores Alfredo Luis Lanatta, Jaime Chirom, Eduardo Saborido y Jorge Rodríguez Córdoba, como consecuencia de que se comprobó la existencia de las infracciones imputadas -en el marco del sumario financiero n° …- mientras prestaron servicios en la ex entidad bancaria “Adrogué Compañía Financiera SA”.
Concretamente, los cargos formulados fueron los siguientes: 1) “irregularidades en política crediticia”; 2) “insuficiente constitución de previsiones por riesgo de incobrabilidad de créditos”; 3) “excesos en la relación activos inmovilizados”; 4) “incumplimiento de las disposiciones sobre el régimen de efectivo mínimo con incidencia en la cuenta Regulación Monetaria”; 5) “deficiente integración del depósito indisponible”; 6) “incumplimiento de las disposiciones sobre horario de entidades financieras”; 7) “inobservancia de los controles mínimos a cargo del Directorio”; y 8) “incumplimiento de las normas sobre procedimientos mínimos de Auditorías Externas”.
II. Que, disconformes con esa decisión, los señores Rodríguez Córdoba (fs. 629/637); Saborido (fs. 639/647); Riquelme (fs. 649/661); y Tedeschi (fs. 716/726) la recurrieron en los términos del artículo 42 de la ley 21.526.
Las instancias generadas a partir de los últimos dos de los recursos recién referidos fueron declaradas caducas por esta sala mediante pronunciamientos del 23 de mayo de 2013 y del 24 de febrero de 2015 (fs. 970 y 1011) y esas decisiones han adquirido firmeza.
El Banco Central sólo replicó los primeros dos recursos, dado que esos recurrentes sí hicieron efectivo el traslado de sus apelaciones en tiempo y forma (fs. 995/1002).
En atención a que la situación fáctica de ambos co-actores es prácticamente idéntica -los dos fueron parte de la sindicatura de la entidad bancaria durante los mismos períodos- y que además son patrocinados por el mismo letrado y, por tanto, sus recursos exhiben una analogía sustancial, sus agravios pueden sintetizarse en que:
(i) todas las infracciones imputadas se vinculan con un período posterior a su renuncia a la comisión fiscalizadora de la entidad;
(ii) las sanciones aplicadas tienen naturaleza penal, de manera que resultan aplicables los principios propios de esa disciplina;
(iii) la potestad sancionatoria del Banco Central se encuentra prescripta en tanto las supuestas irregularidades tuvieron lugar durante noviembre de 1984 y, consecuentemente, el plazo de prescripción de seis años previsto en el artículo 42 de la ley 21.526 habría operado el 1° de diciembre de 1990; la resolución n° 16 -enfatizan- mediante la cual se instruyó el sumario administrativo fue dictada el 2° de enero de 1991 y fue notificada el 17 de septiembre de 1992;
(iv) el informe n° 461/1209, emitido el 27 de noviembre de 1990 no es idóneo para interrumpir el curso de la prescripción;
(v) el artículo 42 de la ley 21.526, en cuanto prevé que el recurso contemplado en el artículo 41 tiene efecto devolutivo, es inconstitucional y así debe ser declarado.
Por otra parte, peticionaron que se decretara, con carácter cautelar, la suspensión de los efectos del acto administrativo dictado por el Banco Central.
III. Que el señor Fiscal General se pronunció por la admisibilidad de ambos recursos (fs. 981).
IV. Que en su réplica el Banco Central afirma que el agravio sustancial de los recurrentes resulta improcedente en tanto sólo se los sancionó por los cargos n°s 4 y 7, cuyos antecedentes sí se produjeron durante el período en que éstos prestaron servicios en la ex entidad.
Por otra parte, dice que el plazo de prescripción no se consumió en su totalidad, dado que “las infracciones correspondientes a los cargos 4 y 7 […] ocurrieron en el período corrido entre junio de 1984 (cargo 7) y el 5 de julio de 1985 (cargo 4), consecuentemente, la fecha para computar el plazo de 6 años […] comenzó a correr en la última de las datas citadas”. Y dado que la apertura de sumario fue dispuesta el 2 de enero de 1991, a ese momento el aludido plazo no había transcurrido.
Por último, asevera que la tacha de inconstitucionalidad formulada por los actores no puede ser acogida.
V. Que es conveniente realizar una breve reseña de los antecedentes de la causa.
El expediente administrativo tuvo su punto de partida en la resolución por medio de la cual, el 2 de abril de 1985, el Banco Central designó al señor Carlos Buscarini para que realizara una inspección en la ex entidad Adrogué Compañía Financiera SA (fs. 1).
Dicha inspección fue iniciada ese mismo día y finalizó el 31 de marzo de 1985. Como resultado de esa tarea, aquel funcionario confeccionó un informe final de inspección en el que dejó constancia de que en la entidad ocurrían diversas irregularidades (fs. 2/16).
Tras diversos requerimientos a distintos sujetos que prestaban servicios en la entidad (fs. 43/44, 57, 64/65, 83, 84/85, 158/159, 163) -y sus contestaciones (fs. 45/48, 62/63, 75/76)- y luego de la elaboración de informes por parte de la inspección (fs. 88/94, 95/100, 114, 115/118, 119, 124, 125, 126/132, 160), el 29 de agosto de 1990, el supervisor de asuntos especiales del Banco Central propuso que se remitiera el expediente a la gerencia de formulación de cargos y actuaciones sumariales a efectos de que prosiguiera con su tramitación (fs. 164).
El 11 de septiembre de 1990, dicha gerencia solicitó información sobre las personas que trabajaban en la entidad al departamento administrativo de liquidaciones del Banco Central (fs. 172) y, una vez acompañada esa documentación (fs. 173), el 27 de noviembre de 1990 propuso que se realizara la apertura del sumario (fs. 178/188).
Cabe precisar que en este último informe se indicó, relativamente al cargo n° 4), que “las irregularidades se produjeron desde el mes de noviembre de 1984 hasta el 5.07.85 (fecha de la liquidación de la entidad)”. Y, respecto del cargo n° 7), se dejó constancia de que “período infraccional” era el comprendido entre junio de 1984 y febrero de 1985.
El 2 de enero de 1991, el presidente del Banco Central ordenó la instrucción del sumario (fs. 189/190); dicha resolución fue notificada, al señor Rodríguez Córdoba el 24 de septiembre de 1992 (fs. 211) y al señor Saborido el 30 de septiembre de 1992 (fs. 218 y 301).
El 21 y el 30 de octubre de 1992, ambos presentaron su descargo (fs. 300 y 302/303).
Pese a algunas demoras vinculadas con la notificación de lo actuado a diversas personas (fs. 406/420), el 13 de noviembre de 1996 se dispuso la apertura a prueba del sumario (fs. 423/425). Concretamente, las pruebas cuya producción se había ordenado consistían en que se solicitara al área de liquidación de entidades financieras del Banco Central cierta documentación vinculada con la entidad y en que se requiriera a la secretaría del directorio del Banco Central una copia certificada de la resolución n° 241/1984.
Ambos co-actores se notificaron de dicho acto el 27 de noviembre de 1996 (441 vta. y 449).
El primero de los pedidos aludidos fue cumplido, en forma parcial, el 11 de diciembre de 1996 (fs. 455 y ss.).
El 22 de octubre de 2002, en virtud de que la documentación obtenida hasta ese momento parecía, prima facie, suficiente a efectos de examinar las responsabilidades de los sumariados, el Banco Central cerró el período de prueba y otorgó vista de lo actuado durante ese período (fs. 465/466).
Esa medida fue notificada a los co-actores el 30 de octubre de 2002 (fs. 489 y 495). Empero, dado que se advirtió un error en la notificación cursada al señor Rodríguez Córdoba (fs. 505), dicha diligencia fue reiterada, con éxito, el 19 de septiembre de 2003 (fs. 544 vta.).
En ese contexto, el 22 de agosto de 2007, la gerencia de asuntos contenciosos elaboró un proyecto de resolución (fs. 535/553), que, previa aprobación del área jurídica del Banco Central (fs. 578/580), finalmente fue suscripto por el superintendente de entidades financieras y bancarias.
Los cargos imputados a los co-actores, en el marco de su actuación como síndicos titulares de la entidad durante el período comprendido entre el 22 de diciembre de 1983 y el 26 de febrero de 1985, fueron los n°s 4) y 7).
El argumento que exhibió el Banco Central para fundar la responsabilidad de aquéllos giró en torno al deber de vigilancia propio de los síndicos sobre los órganos sociales para que éstos cumplan legalmente sus funciones; y también dijo que las funciones de la sindicatura no se limitan a salvaguardar el patrimonio de la sociedad sino que deben constituirse en garantía de una correcta gestión y tutela del interés público.
Ese acto fue notificado al señor Saborido, el 2 de noviembre de 2007 (fs. 604) y al señor Rodríguez Córdoba, el 26 de noviembre de 2007 (fs. 614).
VI. Que esta sala, por medio del pronunciamiento dictado el 2 de junio de 2009, hizo lugar a las medidas cautelares que habían solicitado los señores Rodríguez Córdoba y Saborido y, consecuentemente, suspendió los efectos de la resolución BCRA n°203/2007 (fs. 832/834), decisión que se encuentra firme.
Esa circunstancia torna en inoficioso el tratamiento de los agravios referentes a la inconstitucionalidad del efecto devolutivo del recurso ante esta cámara, previsto en el artículo 42 de la ley 21.526.
VII. Que, con carácter previo al tratamiento de los agravios dirigidos a cuestionar los aspectos sustanciales del acto impugnado, por cuestiones de buen orden metodológico es necesario examinar el planteo dirigido a que se declare prescripta la potestad sancionatoria del Banco Central.
Según el artículo 42 de la ley 21.526 la prescripción opera una vez transcurridos seis años contados desde la comisión del hecho y ese plazo se interrumpe por la comisión de otra infracción y “por los actos y diligencias del procedimiento inherentes a la sustanciación del sumario”, una vez abierto por resolución del presidente del Banco Central.
En el fallo plenario dictado en la causa “Navarrine Roberto Héctor y otros c/ BCRA -resol. 208/05 (expte. 101226/83 sum. fin. 578)” (pronunciamiento del 9 de mayo de 2012), esta cámara fijó la siguiente doctrina: “[l]a apertura a prueba, el cierre del período probatorio, la convocatoria para alegar y sus respectivas notificaciones -como actos y diligencias de procedimientos inherentes a la sustanciación del sumario, una vez abierto por resolución de la autoridad competente que establezca la ley vigente- son idóneos para interrumpir el plazo de prescripción de la acción sancionatoria previsto en el Artículo 42 de la Ley N° 21.526, modificada por la Ley N° 24.144”.
Sobre esas bases, debe examinarse si ha operado el plazo de prescripción, o si, por el contrario, ello no ha ocurrido.
En efecto, como ya se dijo, debe retenerse que:
(a) si bien los hechos que dieron lugar a la formulación de los cargos n°s 4) y 7) tuvieron lugar durante los períodos comprendidos entre noviembre de 1984 y julio de 1985 y entre junio de 1984 y febrero de 1985, debe repararse en que los co-actores cesaron en sus funciones de síndicos a partir del 26 de febrero de 1985 (fs. 302);
(b) la instrucción del sumario tuvo lugar el 2 de enero de 1991 (fs. 189/190);
(c) la apertura a prueba fue dispuesta el 13 de noviembre de 1996 (fs. 423/425);
(d) la clausura del periodo probatorio y el otorgamiento de vista a los fines de presentar los alegatos, se decretó el 22 de octubre de 2002 (fs. 465/466);
(e) la resolución definitiva se dictó el 17 de octubre de 2007 (fs. 554/577).
En suma, es claro que en ninguna de las etapas del procedimiento sumarial transcurrió íntegramente el plazo de seis años.
Y el agravio que traen los actores no es idóneo a los fines pretendidos, dado que parte de una premisa incorrecta, cual es la de computar como dies a quo el mes de noviembre de 1984, en tanto allí, según dicen, se habrían iniciado las irregularidades.
Ese razonamiento no es correcto, en tanto el cómputo del plazo de prescripción, según el artículo 42 de la ley 21.526, en cuanto aquí interesa, “se interrumpe por la comisión de otra infracción”; es claro, pues, que aquí las infracciones imputadas a los síndicos fueron cometiéndose en forma sucesiva hasta el día en que cesaron en sus funciones, esto es, el 26 de febrero de 1985.
Consecuentemente, desde esa última fecha, al 2 de enero de 1991, no transcurrió el aludido plazo de prescripción.
VIII. Que el planteo referente a la aplicación de los principios del derecho penal al ámbito de los sumarios financieros sustanciados por el Banco Central ha sido examinado, in extenso, por este tribunal recientemente en la causa “Banco Integrado Departamental Cooperativo c/ BCRA-resol. 295/99 (exp. 100.194/96 sum. fin. 883) s/ recurso directo a cámara”, pronunciamiento del 18 de septiembre de 2014, y a las consideraciones allí expuestas -adversas a la tesis propuesta por los recurrentes- cabe remitirse por razones de brevedad.
Por tanto, aquel planteo no puede ser acogido.
IX. Que, de otro lado, debe ponerse de relieve que esta sala, en la causa “Gorban, Daniel Alberto y otros c/BCRA – resol. 2150/11 (expte. 100037/96 sum. fin. 914)” (pronunciamiento del 16 de septiembre de 2014), consideró que en la causas en las que se revise la legalidad de los sumarios instruidos por el Banco Central debe examinarse, de oficio, si el caso tiene encuadramiento en la doctrina elaborada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del precedente “Losicer” (Fallos: 335:1126) o si, por el contrario, existen causas que justifiquen la extensión temporal que tuvo el procedimiento sumarial.
X. Que ese examen debe realizarse con arreglo a las pautas y a los criterios delineados por la Corte Suprema en el aludido precedente “Losicer”.
Allí el Alto Tribunal señaló que el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, que reconoce con jerarquía constitucional diversos tratados de derechos humanos, obliga a tener en cuenta lo establecido en los artículos 8°, inciso 1°, y 25 del Pacto de San José de Costa Rica, referentes a las garantías judiciales y a la tutela judicial efectiva.
Desde ese punto de partida, expresó que el derecho a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones previas es un corolario del derecho de defensa en juicio consagrado en el artículo 18 de la Constitución Nacional y se remitió a lo que había expuesto en otros precedentes en los cuales había sostenido que las garantías que aseguran a todos los habitantes de la Nación la presunción de su inocencia y la inviolabilidad de su defensa en juicio y debido proceso legal (artículos 5°, 18 y 33 de la Constitución Nacional) se integran con una rápida y eficaz decisión judicial.
Agregó que el carácter administrativo del procedimiento sumarial no puede erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas en el artículo 8° de la citada convención no se encuentra limitada al Poder Judicial -en el ejercicio eminente de esa función- sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hayan sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales.
Puntualizó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que cuando la convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un tribunal competente para la determinación de los derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que por medio de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de personas.
Destacó que el “plazo razonable” de duración del proceso al que se alude en el inciso 1° del artículo 8° del pacto constituye una garantía exigible en toda clase de proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión, y para ello, ante la ausencia de pautas temporales indicativas de esta duración razonable, tanto la Corte Interamericana, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han expuesto en diversos pronunciamientos ciertas pautas para su determinación y que pueden resumirse en las siguientes: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las autoridades judiciales; y d) el análisis global del procedimiento.
Y señaló que aquellas pautas resultan idóneas para apreciar la existencia de una dilación irrazonable, habida cuenta de lo indeterminado de la expresión empleada por la norma, al dar contenidos concretos a las referidas garantías y que en su apreciación deberá presidir un juicio objetivo sobre el plazo razonablemente admisible para que la administración sustancie los pertinentes sumarios y, en su caso, sancione las conductas antijurídicas, sin perjuicio de las concretas disposiciones de la ley de entidades financieras sobre la prescripción de la acción que nace de las infracciones, debido a la laxitud de las causales de interrupción previstas por dichas normas.
Desde esa mirada, cabe observar, en primer lugar, que los hechos investigados ocurrieron durante el período comprendido entre el mes de noviembre de 1984 y febrero de 1985, que el sumario fue instruido el 2 de enero de 1991 y que la resolución definitiva fue dictada el 17 de octubre de 2007, esto es, tras aproximadamente veintidós años desde que se cometió el último hecho y después de casi diecisiete años de haberse decidido la instrucción del sumario.
Vale recordar que en el precedente “Losicer” los períodos recién referidos fueron de dieciocho y de catorce años, respectivamente. Y también ha de tenerse presente, como pauta de interpretación, que en el precedente “Fluixa, Wenceslao Emilio y otros c/ BCRA – resol 151/01 (expte 26331/86 – sum fin 633)” (fallo del 15 de mayo de 2014) habían transcurrido más de catorce años entre los hechos que dieron lugar al sumario y el dictado de la resolución sancionatoria y el Máximo Tribunal, también, aplicó la doctrina que surge del precedente “Losicer”.
De ello se sigue que esta causa puede ser asimilada, en cuanto a la extensión temporal del sumario, al aludido precedente “Losicer”.
XI. Que de las constancias del sumario surgen períodos extensos de inactividad por parte del Banco Central.
Un ejemplo de ello es el tiempo que transcurrió, sin que se llevara a cabo ninguna actuación, entre que las actuaciones fueron recibidas por el “Equipo de Asuntos Especiales”-25 de junio de 1985; ver fs. 163 vta.- y el informe emitido por el cuerpo técnico de inspecciones -29 de agosto de 1990; ver fs. 164.
Otra muestra de la paralización es que tras el informe producido por la gerencia de formulación de cargos y actuaciones sumariales, del 8 de junio de 1994 (fs. 420), el expediente no registró movimientos hasta el 13 de noviembre de 1996, día en que se decretó la apertura a prueba del sumario (fs. 423/425).
También se advierte que desde que la gerencia de “formulación de cargos y actuaciones sumariales” recibió las actuaciones -31 de enero de 1997-, que habían sido giradas por la dependencia “asistencia legal de liquidaciones” (fs. 455, subfs. 5 vta.), sólo el 18 de julio de 2002 -sin haber realizado ninguna actuación útil en ese período- intimó a dos de los sumariados para que acompañaran la documentación que habían ofrecido como prueba (fs. 456).
Y debe ponderarse, por último, que el expediente prácticamente no registró movimientos útiles durante el período comprendido entre el 22 de octubre de 2002 -clausura del período probatorio- (fs. 465/466) y el 22 de agosto de 2007 -confección del proyecto de resolución- (fs. 535/553).
Exhibida, como quedó, la prolongación de los tiempos, no se verifica que los hechos o que el derecho debatido presenten una complejidad particular. No surge de la causa, tampoco, que los sumariados hayan desplegado una conducta dirigida a obstaculizar el curso del proceso.
XII. Que, en mérito de las razones expuestas, debe dejarse sin efecto la resolución recurrida en lo referente a las sanciones impuestas a los señores Saborido y Rodríguez Córdoba y declarar inoficioso el tratamiento de los restantes agravios planteados por éstos, con costas en el orden causado, en atención a las particularidades del caso (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
En mérito de lo expuesto, y habiendo dictaminado el Ministerio Público, el tribunal RESUELVE: dejar sin efecto la resolución recurrida en lo referente a las sanciones impuestas a los señores Saborido y Rodríguez Córdoba y declarar inoficioso el tratamiento de los restantes agravios planteados por éstos, con costas en el orden causado, en atención a las particularidades del caso.
Se hace constar que el Dr. Carlos Manuel Grecco suscribe en la presente causa en los términos de la acordada 16/2011 de esta cámara.
Regístrese, notifíquese y, oportunamente, devuélvase al Banco Central de la República Argentina.
Clara María do Pico
(por su voto)
Rodolfo Eduardo Facio
Carlos Manuel Grecco
La Dra. Clara María do Pico dijo:
Adhiero al voto de mis colegas y comparto la aplicación en autos de la doctrina elaborada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del precedente “Losicer” (Fallos: 335:1126), por cuanto las circunstancias del presente caso -reseñadas en los considerandos X y XI- distan de aquellas que tuve oportunidad de examinar en mi disidencia del pronunciamiento recaído el 16 de septiembre de 2014 en la causa “Gorban, Daniel Alberto y otros c/BCRA – resol. 2150/11 (expte. 100037/96 sum. fin. 914)”.
Clara María do Pico
001377E
