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JURISPRUDENCIAEmpleo público. Cesantía. Extemporaneidad de la demanda. Plazo de caducidad
Se confirma la sentencia que declaró inadmisible la pretensión deducida en virtud de encontrarse superado el plazo de caducidad de noventa días previsto por el art. 18 del CCA, toda vez que la demanda encuentra sustento en una relación de empleo sometida al juzgamiento propio de la competencia contencioso administrativa, y el actor formaba parte del personal becario del Municipio accionado, pretendiendo se lo indemnice por la baja dispuesta.
En la ciudad de General San Martín, a los _25_ días del mes de octubre de 2.016, se reúnen en acuerdo ordinario los señores Jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, estableciendo el siguiente orden de votación de acuerdo al sorteo efectuado: Ana María Bezzi, Hugo Jorge Echarri y Jorge Augusto Saulquin, para dictar sentencia en la causa nº SI2-5377-2016, caratulada «NAVARRO OSCAR ALBERTO C/ MUNICIPALIDAD DE PILAR S/ MATERIA A CATEGORIZAR». Se deja constancia de que el Sr. Juez Hugo Jorge Echarri no suscribe la presente por encontrarse en uso de licencia
ANTECEDENTES
I.- A fs. 123/127 vta., el Sr. Juez titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo n° 2 de San Isidro dictó sentencia resolviendo lo siguiente: «I) Declarar inadmisible la pretensión deducida por la actora analizada en los considerandos 1°) a 4°) (cfr. arts. 12 inc. 1, 14, 18, 20 y concordantes CCA). II) Imponer las costas en el orden causado (cfr. art. 51 del CCA). III) Diferir la regulación de honorarios para una vez firme la presente (art. 51, 57, Decreto Ley 8904)».
II.- A fs. 128/130 vta. la parte actora, interpuso recurso de apelación contra el citado pronunciamiento, con expresión de fundamentos.
III.- A fs. 131, el Sr. Juez de grado dispuso elevar las presentes actuaciones a este Tribunal, las que fueron recibidas a fs. 132 vta. y pasaron a resolver (cfr. fs. 133).
IV.- A fs. 134/134 vta., se efectuó el pertinente examen -formal- de admisibilidad, resolviendo conceder -con efecto suspensivo- el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra lo resuelto a fs. 123/127 y llamarse los autos para sentencia, resolución que se encuentra firme según se desprende de la cédula de notificación que obra glosada a fs. 135/135vta.
V.- Bajo tales condiciones, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a decidir:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
VOTACIÓN
A la cuestión planteada, la Señora Juez Ana María Bezzi dijo:
1º) Mediante sentencia de fs. 123/127 vta., el Sr. Juez Titular a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Nº 2 del Departamento Judicial de San Isidro, dictó sentencia y se expidió en el siguiente sentido:
En primer lugar realizó una breve reseña de los hechos y precisó que la actora expresó en el escrito de demanda -iniciada en el fuero laboral (cfr. fs. 31/38), que la acción intentada persigue la indemnización por despido, depósito de aportes y cobro de haberes adeudados y manifestó que es de aplicación en autos la LCT, debido a que no concursó para el cargo, sino que su contratación fue directa, que no figuraba como personal estable de la planta de la municipalidad, y que el contrato firmado es un claro encubrimiento de una relación laboral en violación de los derechos del trabajador, establecidos ellos, en la ley mencionada.
Señaló asimismo que la actora practicó liquidación individualizando los siguientes rubros: cobro de salarios, preaviso, indemnización art. 245, SAC 2009/2011, SAC proporcional 2012, vacaciones proporcionales e indemnizaciones del art. 1° y 2° de la Ley 25.323.
Seguidamente determinó que cabía encuadrar la pretensión de la accionante en las disposiciones del CCA -ley 12008-, atento a los términos en que ha sido planteada la demanda y la readecuación obrante a fs. 66.
Citó jurisprudencia de la SCBA y manifestó que «La pretensión se individualiza por el factum en que se sustenta y no por la norma abstracta de la ley invocada» (cfr. este Juzgado en causa n° 4318, supra cit.).
Sostuvo que en uso de las facultades interpretativas que le caben como magistrado de grado entendía que de los dichos del actor expresados en su escrito inicial surge que éste reclama daños y perjuicios que son causa directa de un acto administrativo, por el cual se dispuso su baja como becario de la Municipalidad.
En efecto, manifestó que de las propias expresiones del accionante se desprende que la acción persigue se condene a la demandada a abonar las sumas que se detallan en el apartado VI (liquidación), ello en virtud de considerar que fue despedido en el marco de una relación laboral en franca violación a los dictados de la LCT.
Aseveró que en atención a que por conducto de la acción instaurada se reclama el resarcimiento de los daños derivados del ejercicio de la función administrativa que se considera ilegítima (y que se ha formalizado, puntualmente, a través de dos actos administrativos: los decretos n° 3128/11 y n° 386/12) correspondía -pese a la readecuación formulada por la actora a fs. 66- dar curso a la presente como una pretensión anulatoria de conformidad con el art. 12 inciso 1°) y art. 20 del CCA para así verificar si se cumplen, en la especie, los requisitos de admisibilidad de la citada pretensión.
Citó lo dispuesto en el art. 20 del CCA, precisó que resulta entonces que la pretensión resarcitoria fundada en la ilegitimidad de un acto administrativo es accesoria, que se encuentra subordinada a la previa declaración de su invalidez y que a la misma le resulta aplicable el plazo de caducidad dispuesto en el art. 18 del CCA. Citó precedentes jurisprudenciales de este Tribunal.
Afirmó que, sentado lo anterior, deja al accionante poco margen de duda a fin de tener por delimitado el contenido de la presente demanda al resarcimiento vinculado estrictamente a su baja como becario por medio del decreto 3128/11 y que en ese orden, la liquidación que se formula en la demanda, basada en los conceptos de la Ley de Contrato de Trabajo (cfr fs. 37vta.), se halla claramente emparentada con el acto de cese al que la actora califica de despido.
A continuación manifestó que, en atención a que la presente demanda tiene por objeto la anulación del Decreto n° 386/12 -que rechaza el recurso interpuesto por el actor contra el Decreto n° 3128/11- mediante el cual se da de baja al accionante como becario de la Municipalidad de Pilar, cabía verificar si se encuentran reunidos los requisitos de admisibilidad de la demanda previstos en la norma de aplicable (arts. 14, 18 y concordantes del CCA).
Señaló, en esta instancia, que, tal como surge de los dichos del accionante y de la documentación acompañada por la demandada, no existe controversia en las actuaciones acerca de que el actor se desempeñó, como «becario», de la Municipalidad de Pilar desde el 26 de marzo de 2007, encuadrado en el art. 92 del Estatuto para el Personal de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, Ley 11.757 vigente al momento de los hechos del caso.
Indicó que en ese orden, en causas análogas se ha dicho que «…atento a que el actor formaba parte del personal del Municipio accionado- …la demanda encuentra sustento en una relación de empleo público, materia sometida al juzgamiento propio de la competencia contencioso administrativa. Toda vez que comprende los conflictos suscitados entre los particulares y la administración en el ámbito del referido vínculo laboral. Citó normativa – arts. 1° y 2° de la Ley N° 12.008 – texto según Ley N° 13.101 y doctrina SCBA y de este Tribunal CCASM – expediente N° 1573, del 5/5/09).
Por lo tanto, para accionar judicialmente, aseguró que deben observarse los preceptos establecidos en el Código de Procedimientos Administrativo (Ley N° 12.008 – texto según Ley N° 13.101 -) y principios que informan la materia (Citó doctrina de CCASM causas n° 807 del 28/12/06, 828 del 22/2/07, 1156 del 20/12/07, 1573 del 5/5/09, entre otras).
Sostuvo que por imperio de lo dispuesto por el art. 31 del CCA correspondía, -aún de oficio- examinar si la pretensión reunía los requisitos de admisibilidad determinando y si se encontraría habilitada la instancia judicial.
Citó el art. 18 del CCA, y precisó que el mismo prevé respecto a la anulación de actos de alcance particular, que la demanda deberá «…promoverse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, contados de la siguiente manera: a) Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance particular, desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. En caso de haberse deducido contra el citado acto un recurso administrativo procedente, el plazo se contará desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado de la decisión que rechace aquel recurso».
Asimismo, indicó que la notificación del acto administrativo es el punto de partida para el cómputo dentro del cual el interesado debe deducir los recursos o acciones tendientes a la revocación de la resolución que le resulte adversa. El vencimiento del plazo convierte a aquél -si no se han deducido los recursos autorizados o la demanda contencioso-administrativa- en un acto firme y por lo tanto no susceptible de ser revisado en instancia judicial (cfr. ese Juzgado en causa n° 4318, del 03/06/15 y sus citas).
Señaló que de las constancias de autos surge que la actora fue válidamente notificada del rechazo del planteo recursivo articulado contra el Decreto 3128/11 (que dispuso su baja), con fecha 1 de marzo de 2012 (cfr. fs. 8) y que la demanda fue presentada el 30 de septiembre de 2013 (cfr. fs. 38) y advirtió en consecuencia que, esta fue planteada fuera del plazo del art. 18 CCA -90 días hábiles judiciales. Todo ello, sin que, en el ínterin, haya habido actividad útil para suspender o diferir el curso del plazo legal de caducidad (arts. 68, 86, 88, 89, 91 y concordantes de la Ord. Gral. 267/80).
Concluyó que de conformidad a las constancias de autos y la normativa aplicable, habiendo quedado firme el acto administrativo por el que se desestima el recurso contra la «baja» -que puso fin al vínculo entre ambas partes- de cuya suerte depende la pretensión resarcitoria esgrimida en la demanda, correspondía declarar inadmisible la pretensión incoada.
2º) Seguidamente -relatados los antecedentes del presente caso y expuestos los fundamentos- corresponde analizar la presentación recursiva efectuada por la actora a fs. 128/130 vta., de acuerdo a lo resuelto en la admisibilidad de fs. 134y vta.
La accionante cuestiona la resolución dispuesta por el Señor Juez de grado por cuanto declara inadmisible la pretensión deducida por ella.
Manifiesta que su pedido de revisión se funda en la arbitrariedad manifiesta, falta de fundamentación, incongruencia y contradicción por apartarse las mismas de las constancias que surgen de la causa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 p 2 del CCA.
Refiere que su parte inició la presente demanda como despido directo fundada en la ley de contrato de trabajo basándose en que el actor jamás concursó para acceder al cargo, sino que su contratación fue directa y que la propia empleadora reconoce en el intercambio epistolar que el actor no era empleado público.
Precisa que la municipalidad como surge de la CD de fecha 06/02/12 reconoció en ocasión de rechazar el recurso interpuesto por el actor que «…toda vez que el desempeño de tareas como becario no constituye una relación de empleado público…» y al no haber concursado como empleado público, no goza de estabilidad.
Manifiesta que la propia demandada reconoce que su puesto no constituye una relación de empleo público y asegura que es entonces la Ley de Contrato de Trabajo la que rige el trámite judicial pretendido por el actor. Situación aducida por su parte al interponer la demanda
Expuso los siguientes agravios:
Sostiene que, si bien la justicia del Trabajo se consideró incompetente para tratar el tema simplemente por ser demandado un ente público y sin un examen exhaustivo y fundado, también es cierto que el a quo denominó siempre a este expediente como materia a recategorizar, pero que, no obstante ello en ningún momento funda los motivos que lo llevan a considerar que la presente demanda debería tramitar por esta vía y no por la vía de la justicia del Trabajo, a pesar de todas las irregularidades e incumplimientos demostrados por la empleadora que darían lugar a la pretensión del actor luego de examinar la contestación del oficio efectuada por la Municipalidad de Pilar.
Expresa que el Señor juez de grado se contradice y fuerza de manera arbitraria su resolución ello toda vez que en el considerando 1°) de su resolución, señaló que la actora expresa en el escrito de demanda-iniciada en ante el fuero laboral (cfr. fs. 31/38) que la acción intentada persigue la indemnización por despido, depósito de aportes y cobro de haberes adeudados y precisa que es de aplicación en autos la LCT debido a que el actor no concursó para el cargo, que no figuraba como personal estable de la planta de la municipalidad y que el contrato firmado es un claro encubrimiento de una relación laboral en violación de los derechos del trabajador, establecidos ellos en la ley mencionada y que contradiciendo esto luego dice en el considerando 2°) que cabe encuadrar la pretensión de la actora en las disposiciones del CCA – ley 12008, atento los términos en que ha sido planteada la demanda.
Precisa que, su parte readecuó la demanda oportunamente, una vez que la empleadora contestara el oficio librado acompañando todos los decretos en que fundara su determinación, a efectos de que el a quo evaluara si correspondía o no la tramitación ante la justicia en los contencioso administrativo y recuerda que el encuadre otorgado a estas actuaciones fue «materia a categorizar».
Indica que, ya en momentos de contestar el traslado conferido según el artículo 32 del CCA su parte manifiesta que en las presentes y de acuerdo a la documentación acompañada existen elementos suficientes que demuestran hallarnos ante una relación laboral en negro encubierta que debería ser tratada por la justicia del trabajo en virtud de los términos expuestos en la demanda y que incluso, al ampliar demanda su parte solicitó que sean aplicadas las multas previstas en los artículo 1 y 2 de la Ley 25323 y art. 275 de la LCT, pero que no obstante ello agravia a su parte que el a quo diga en su sentencia que cabía encuadrar la pretensión en las disposiciones del CCA – ley 12.008 – atento a los términos en que ha sido planteada la demanda y la readecuación de fs. 66.
Expresa que también agravia a su parte que el magistrado de grado, en uso de sus facultades interpretativas entienda que su parte reclama daños y perjuicios que son causa directa de un acto administrativo por el cual se dispuso su baja como becario de la Municipalidad.
Asevera que, en parte alguna del escrito inicial se reclaman daños y perjuicios causados por un acto administrativo, sino que siempre se pretende como objeto principal las indemnizaciones por despido incausado basado en la LCT según términos de la liquidación practicada por considerar que fue despedido en el marco de una relación laboral en franca violación de los dictados de la LCT y asegura que, contrario a lo que afirma el a quo en los considerandos, nunca fundó su parte reclamo en el CCA y que nunca se reclamaron daños y perjuicios basados en un acto administrativo, pero que, sin embargo y caprichosamente el Señor magistrado de grado y sin fundar la decisión pretende cambiar lo solicitado por su parte en su escrito inicial y adecuarlo caprichosamente a la ley administrativa.
Sostiene que se agravia también ya que el magistrado de grado nuevamente intenta forzar el reclamo para adecuarlo a un reclamo administrativo soslayando sin fundamento el reclamo laboral originario y omitiendo devolverlo para su trámite a la justicia de ese fuero, lo que origina el rechazo de la acción por extemporánea.
Enfatiza que el reclamo original de su parte no versa sobre los daños y perjuicios, como manifiesta el a quo, sino por las indemnizaciones establecidas en la LCT ante un despido incausado y asegura que tampoco reclama en momento alguno la anulación de una decisión administrativa.
Refiere que de haberse reclamado la anulación, se hubiera solicitado la reincorporación del actor al cargo de becario y sin embargo solo se reclaman las indemnizaciones laborales que ese acto originara.
Manifiesta que, en su análisis el a quo cita lo dispuesto en el artículo 20 del CCA que dispone que juntamente con la pretensión de anulación puede reclamarse el resarcimiento de los daños y prejuicios aplicándose el plazo de caducidad del art. 18 del presente código.
Expresa que se agravia porque nuevamente se obstina el magistrado de grado en considerar que su parte solicita en autos la anulación de lo dispuesto por la Municipalidad, cuando en realidad lo que se reclama son las indemnizaciones laborales por la falsedad con que se encubrió la relación laboral del actor y su consiguiente despido.
Asegura que el juez de grado distorsiona nuevamente los hechos denunciados y probados en autos en virtud de lo manifestado por la propia demandada en cuanto sostiene el magistrado que el actor formaba parte del personal de Municipio accionado y que por tanto la demanda encuentra sustento en una relación de empleo público lo cual agravia a su parte ya que la propia municipalidad manifiesta en su CD del 1 de Marzo 2012 que «… correspondería rechazar su planteo toda vez que el desempeño de tareas como becario no configura una relación de empleo público…»
Agrega que tal como se menciona en el traslado del art. 32, la municipalidad no cumplió con ninguno de los requisitos establecidos para la contratación de becarios.
Señala que el no concursó en momento alguno por su cargo y que la Ordenanza n° 265/03 en su inc. 6°establece que las becas tendrán una duración que no podrá ser inferior a 3 meses ni superior a 1 año y que vencido dicho plazo podría ser renovado por igual periodo.
Precisa que tal como se denuncia en la demanda y los comprobantes que se acompañan, la relación como supuesto becario del actor duró 4 años y fue renovada por contratos semestrales consecutivos. Por lo tanto considerar que el actor fuera becario o empleado público a efectos de aplicar la justicia contencioso administrativo también fuerza la realidad de los hechos, lo que agravia a su parte.
Refiere que también se agravia porque en virtud de considerar el presente reclamo como administrativo y no laboral como es intención de su parte el a quo declaró inadmisible la pretensión en virtud de lo normado en el art. 18 del CCA y es por ello que enfatiza y reitera que el plazo para interponer demanda laboral, es de dos años y que la relación laboral que lo vinculaba con la accionada era fraudulenta, encubierta bajo la figura de becario ya que afirma la propia Comuna que no era empleado público.
Manifiesta que no contaba con la estabilidad del empleado público pero se insiste en considerarlo como tal al reclamar sus derechos violentados, solamente porque su empleador era la municipalidad.
Insiste que nunca reclamó el actor la anulación del acto administrativo sino que consintiendo dicha rescisión inconsulta infundada solicita indemnizaciones correspondientes a la verdadera relación laboral que desempeñó.
Finalmente destaca que en la demanda se ha referido que la relación laboral del actor fue dada de baja en pleno uso de licencia médica por parte del actor, hecho que violenta aún más el reclamo instaurado e ilegal a todas luces tanto ante la óptica del empleo público como de una relación laboral y es por tal razón que solicita se declare la incompetencia del juez contencioso administrativo para dictar la presente sentencia.
3°) Bajo tales condiciones, corresponde analizar la cuestión sustancial debatida. Ello, recordando que el recurrente se agravia y solicita que:
I.- Se deje sin efecto la sentencia dictada, toda vez que considera a la relación laboral que lo vinculó con la Comuna accionada regida por el derecho común, no por el CCA y solicita que se giren las presentes actuaciones a la justicia del trabajo para su tratamiento, considerando la incompetencia del fuero contencioso administrativo para intervenir en las mismas
II.- Se deje sin efecto la extemporaneidad dispuesta por el magistrado de grado.
4°) Cabe recordar que no es preciso que el Tribunal considere todos y cada uno de los planteos y argumentos esgrimidos por las partes, ni en el orden que los proponen, bastando que lo haga únicamente respecto de aquellos que resulten esenciales y decisivos para sustentar debidamente el fallo de la causa. Tal como lo ha establecido el más alto tribunal federal, los jueces no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes, sino sólo aquellos que estimen pertinentes para la solución del caso (CSJN, Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros).
5°) De las constancias de autos, surge que:
a) Con fecha 30 de septiembre de Septiembre de 2013 el Señor Oscar Alerto Navarro interpuso – por medio de apoderada – pretensión por despido y cobro de haberes contra la Municipalidad de Pilar, por la suma de pesos sesenta y seis mil cuatrocientos veinte ($66.420), con más los aportes que no le fueron depositados durante todo el término de la relación laboral, y costas del proceso a cargo de la parte demandada. (cfr. fs. 37 vta./38).
b) Relata el actor en su escrito liminar que ingresó a trabajar en la Subsecretaría de Prevención Ciudadana de la Municipalidad de Pilar el 26 de marzo de 2007, desempeñándose como becario (según su recibo de haberes) y desarrollando tareas como chofer, aclarando que «fue contratado bajo el régimen de la supuesta ordenanza n° 265/03, promulgada por el supuesto decreto n° 1626/03» -sic-. Aclara que refiere a «supuestas» toda vez que dicha ordenanza y decreto son invocados en las cartas documento remitidas por la Municipalidad pero que en ningún lugar pudo acceder al texto de los mismos.
Detalla que dicha relación laboral se instrumentó mediante la firma de un contrato similar al de cuya copia se acompaña firmado en el año 2007 y sin fecha de vencimiento y que el mismo se mantuvo vigente durante 4 años hasta el día en que se decidiera dar por finalizada la designación como becario, con fecha 18 de noviembre de 2012 y ratificada mediante el rechazo del recurso el 1 de marzo de 2012.
Hace hincapié en que la propia demandada reconoce que la relación laboral del actor «no configura una relación de empleo público», por ende considera que es competente la justicia común del fuero laboral y que, además, en la primera carta documento donde se rescinde su contrato laboral no se expresan las causas que justifiquen el despido o finalización de la relación laboral, y recién en ésta última se establece que la misma obedece a la caducidad de tareas por reorganización administrativa.
Finalmente sostiene que es de aplicación en autos la LCT, debido a que el actor no concursó para el cargo, sino que su contratación fue directa, no figuraba como personal estable de la planta de la municipalidad sino que el contrato firmado es un claro encubrimiento de una relación laboral en franca violación de los derechos del trabajador establecidos en la ley mencionada y que no gozaba del beneficio de estabilidad.
c) En fecha 11/09/2014, el Tribunal de Trabajo Nº 7 del Departamento Judicial de San Isidro, resolvió declararse incompetente en razón de la materia (arts. 1 y 4 del CPCC y arts. 6 y 63 de la ley 11.653).
d) Remitidas las actuaciones al Juzgado en lo Contencioso Administrativo n° 2 con asiento en el mismo departamento judicial -San Isidro- y previo a todo otro trámite, el juez de grado intimó a la parte actora para que en el término de diez (10) días readecúe el trámite de las presentes actuaciones a la pretensión procesal que juzgue pertinente entre las admitidas en el CCA, determinando en forma precisa las pretensiones requeridas y solicitó asimismo que identifique el acto administrativo motivo de la pretensión deducida de conformidad a lo denunciado en su presentación inicial – fs. 33, última parte), todo ello bajo apercibimiento de archivo de las presentes actuaciones.
e) A fs. 66 la actora readecúa su pretensión a las previsiones del art. 12 inc. 3° de la ley 12.008.
f) A fs. 67 el Señor Magistrado de grado emplazó al municipio accionado a que remita el legajo personal del actor -N° …-, como así también la totalidad de las actuaciones administrativas relacionadas con la presente petición.
g) A fs. 80, la Municipalidad de Pilar da cumplimiento con lo requerido, remitiendo el legajo personal del actor, las actuaciones administrativas y copias certificadas de los Decretos 3128/11 y Decreto 386/12, Ordenanza 265/03 (cfr. fs. 81/118).
h) Como consecuencia de ello, a fs. 120/121, la accionante amplía demanda, disponiéndose a fs. 122 el pase de las presentes actuaciones para resolver la admisibilidad de la acción.
6°) Bajo tales parámetros, adelanto que el recurso impetrado por la actora no ha de prosperar en atención a las siguientes consideraciones:
El magistrado de primera instancia a fs. 65 asumió la competencia en las presentes actuaciones e intimó a la parte actora a adecuar su pretensión como así también a identificar el acto administrativo motivo de la misma ello de conformidad a la normativa que regula el proceso administrativo y a raíz de ello el accionante se presentó, dio cumplimiento con dicha requisitoria y readecuó el trámite intentado de conformidad a lo normado en el art. 12 inc. 3° de la Ley 12.008.
En primer lugar cabe señalar que si bien el actor en esta instancia considera competente a la justicia laboral para entender en las presentes actuaciones y solicita la remisión a dicho fuero, la incompetencia del órgano judicial no puede ser decretada en cualquier momento, debiendo proponerse -por regla- en la etapa procesal oportuna y una vez precluida la misma, tanto las partes como el órgano jurisdiccional, se encuentran limitados para volver sobre la materia ya resuelta, porque lo contrario supone retrotraer el proceso con el consecuente dispendio jurisdiccional y agravio a los principios de seguridad jurídica y economía procesal (cfr. doctr. causas Ac. 58.714 «Gorostiaga», sent. del 7-III-2001; Ac. 84.444 «Remis Sur S.R.L.», sent. del 25-VI-2003; voto en minoría del doctor Negri en causa Ac. 47.355 «Celina Electromecánica de Joaquín F. Dominguez», sent. del 14-III-1995, entre otras, B. 68.077 «Arrua», res. del 24-XI-04).
Deviene manifiesto que la primer cuestión analizada por el Señor Juez a cargo del Juzgado Contencioso Administrativo N° 2 de San Isidro fue la competencia y el actor no sólo no cuestionó la competencia dispuesta por él en la oportunidad procesal respectiva sino que dio cumplimiento con la intimación ordenada por el magistrado a fs. 65 y adecuó su pretensión a la normativa prevista en el Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires.
Consintió la parte actora la competencia cuando, se consideró notificada espontáneamente del auto de fs. 65, no la cuestionó mediante oportuna medida impugnativa y adecuó su pretensión, tal señalé precedentemente.
En concordancia, se ha resuelto que la objeción de competencia debe tener lugar en las oportunidades procesales previstas al efecto, lo que reconoce aspectos vinculados con la seguridad jurídica y la economía procesal. Ello así, dado que tienen igual carácter de orden público tanto las normas que reglan la competencia como los preceptos legales que tienden a lograr la pronta terminación de los procesos, aún cuando se invocara una competencia improrrogable.
Se ha señalado, también, que debe tenerse por consentida la competencia respecto de la parte que no hubiera oportunamente cuestionado cualquier acto del tribunal anterior que importara el ejercicio de su poder jurisdiccional; y que lo propio cabe de aquella que hubiera peticionado actos procesales que importaran, de alguna manera, poner en ejercicio esa autoridad luego cuestionada. (cfr. Elena I. Highton y Beatriz A. Areán, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Tomo 1, página 386, Ed. Hammurabi, 2004)
Se observa que la cuestión se encuentra precluída. Ha sostenido la SCBA que la preclusión opera como un impedimento o una imposibilidad de reeditar las cuestiones que ya han sido objeto de tratamiento y resolución anterior, principio procesal que viene impuesto en aras de la seguridad que debe existir en todo proceso judicial. (SCBA Gutiérrez, Bidelio Arnoldo y otros c/ Municipalidad de Morón s/ Daños y perjuicios Ac 86633 S 9-11-2005).
Bajo tales parámetros, no existen dudas que la competencia había sido tratada por el juez de grado y resuelta ordenando notificar a la actora debidamente, la que fue cumplida mediante la presentación obrante a fs. 66.
De esa manera, considero que la parte actora a través del planteo competencial efectuado en su pieza recursiva intenta violentar el principio de preclusión.
Esta Cámara se ha expedido en este sentido (Cfr. Causa Nº 4661 caratulada «Kaluzyñski Liliana Laura c/ Municipalidad de Vicente López s/ Pretensión Indemnizatoria», sentencia de fecha 11 /08/15) y consideró que la preclusión es una institución general que tiene frecuentes aplicaciones en el proceso, que consiste en la pérdida de una facultad procesal por haberse llegado a los límites fijados por la ley para el ejercicio de esta facultad en el juicio o en una fase del juicio y que transcurrida la oportunidad, la etapa del juicio se clausura y se pasa a la subsiguiente, tal como si una especie de compuerta se cerrara tras los actos impidiendo su regreso.
Sostuvo también que no puede quien en su momento no cumplió con la obligación que tenía a su cargo -en el este caso hacer uso de las vías recursivas que confiere el ordenamiento ritual- reeditar en etapas ulteriores del pleito planteos que no formuló en el tiempo procesal en que estaba obligado a hacerlo. (el subrayado es propio).
Por ello, es que considero que el grupo de agravios dirigidos a cuestionar las normas de competencia, deben ser rechazados por encontrase sellada la etapa procesal para intentarlos.
7º) Entiendo que no le asiste razón a la parte actora en cuanto afirma que el juez de grado en los considerandos, caprichosamente y sin fundar su decisión pretende cambiar lo solicitado por su parte en su escrito inicial y adecuarlo caprichosamente a la ley administrativa ya que nunca fundó su parte el reclamo en el CCA como así tampoco se reclamaron daños y perjuicios basados en un acto administrativo.
El actor refiere que, en su análisis el a quo cita lo dispuesto en el artículo 20 del CCA que dispone que juntamente con la pretensión de anulación puede reclamarse el resarcimiento de los daños y prejuicios aplicándose el plazo de caducidad del art. 18 del citado código e insiste con afirmar que se obstina el magistrado de grado en considerar que su parte solicita en autos la anulación de lo dispuesto por la Municipalidad, cuando en realidad lo que se reclama son las indemnizaciones laborales por la falsedad con que se encubrió la relación laboral del actor y su consiguiente despido.
Considero que la decisión del a quo fue correcta y en razón de los fundamentos que brinda en su resolución, resulta útil a fin de brindar un marco normativo adecuado a la cuestión a decidir, mencionar la normativa aplicable al caso.
El art. 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires reza, en su último párrafo, que «Los casos originados por la actuación u omisión de la provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso-administrativo, de acuerdo con los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa».-
A su vez, el art. 1º de la Ley Nº 12.008 dispone que: 1) «Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento y decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos de la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con arreglo a las prescripciones del presente Código. 2) La actividad de los órganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los demás entes provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y regidas por el derecho administrativo. Procederá esta presunción aún cuando se aplicaren por analogía normas de derecho privado o principios generales del derecho».-
Por su parte, el artículo 12° establece que en el proceso contencioso – administrativo podrán articularse pretensiones con el objeto de obtener: «1. La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general. 2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados. 3. El resarcimiento de los daños y perjuicios causados. 4. La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho administrativo. La pretensión respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial; 5. La cesación de una vía de hecho administrativa. 6. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previstos en el Capítulo IV del Título II».-
Además, el artículo 18° dispone: «Plazo para deducir la pretensión: La pretensión de anulación, la resarcitoria vinculada con aquélla, la de restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados y la de cese de una vía de hecho administrativa, deberán promoverse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, contados de la siguiente manera: a) Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance particular, desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. … d) Si se tratare de las pretensiones reguladas en el artículo 12 inciso 2) desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa».
8°) Tal como ha precisado el magistrado de grado (cfr. fs. 126 vta. considerando 3°) entiendo pertinente señalar que no se encuentra controvertido en autos que el actor prestó tareas como «becario» en la Comuna accionada.
Aclarado ello, y por razones de método, recordaré que mediante esta acción la parte actora no pretende la restitución en el cargo en atención a la demanda presentada -fs. 31/38-, escrito mediante el cual adecuó la pretensión -fs. 66- y ampliación de demanda obrante a fs. 120/121, sino que se la indemnice ante la vulneración de su derecho al trabajo en los términos de la ley de Contrato de Trabajo. La acción fue declarada inadmisible en la instancia de grado por considerar, en primer lugar, que resultan de aplicación los preceptos establecidos en el Código Procesal en lo Contencioso Administrativo (ley 12.008- texto según ley 13.101) y principios que informan la materia, y en segundo lugar que bajo tales preceptos la demanda fue planteada fuera del plazo establecido en el art. 18 del CCA – 90 días hábiles judiciales.
La actora sostiene que el a quo distorsiona los hechos, aplica arbitrariamente las previsiones contenidas en el CCA, intentando adecuar la pretensión a un reclamo administrativo sin aplicar las previsiones de la ley de Contrato de Trabajo.
Cabe puntualizar, que de las constancias de autos surge claramente que no estamos en presencia de un contrato de trabajo regido por el derecho privado, sino ante una situación totalmente regulada por el derecho público y sus principios, por lo que mal pueden trasladarse automáticamente principios o categorías jurídicas propias del ámbito laboral a esta parcela del derecho, resultando inaplicable la ley 20.744 y sus modificatorias -art. 2 inc. A de la L.C.T.- (conf. esta Cámara, en la causa «Loustanau» y «Zamudio», entre otras, y criterio SCBA, en la causa B 60193 «Di Fiori, Enrique Rolan c. Provincia de Buenos Aires (Cámara de Senadores). Demanda Contencioso Administrativa» del 23/11/2005
Esta Cámara ha tenido la oportunidad de indicar que, en materia de derecho local las Provincias han retenido su competencia originaria para regular sus instituciones con los perfiles propios a sus realidades institucionales (Arts. 121º, 122º, 123º y conc. C.N.), por lo que bien pueden presentar sus regulaciones en materia de empleo público -tal lo que sucede con la Ley 11.757- características autónomas y diferenciales del régimen federal y con mayor razón del derecho común (conf. esta Cámara, en la causa «Loustanau» y «Zamudio», entre otras).
En el caso de autos, considero de aplicación al caso la Ordenanza 265/03 promulgada mediante Decreto 1626/03 que regula el otorgamiento de Becas en el ámbito de la Municipalidad de Pilar (cfr. fs. 81/82 – cfr. doctrina de este Tribunal en la causa Nº 2.609/11, caratulada «López María Laura c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas s/ Pretensión Indemnizatoria» sentencia de fecha 2/09/2.011, Nº 3016/12, caratulada «Hogas Juan Luis c/ Municipalidad de Malvinas Argentina s/ Pretensión Indemnizatoria», sentencia de fecha 21/05/2012, y causa Nº 4680/15, caratulada «Palanca Ana María C/ Municipalidad de Veinticinco de Mayo y Otro/a s/ Pretensión Indemnizatoria- Empleo Publico» sentencia de fecha 10/09/15).
Ello, en atención a las constancias administrativas acompañadas por la Comuna accionada en virtud de la requisitoria efectuada por el a quo a fs. 67 y reiterada a fs. 77, por lo que corresponde dejar establecido que la supuesta situación de revista de la parte actora se encuadra dentro del marco jurídico de la Ordenanza referida, resultando infundado el agravio de enmarcarla en los términos de la ley de contrato de trabajo.
Deberá estarse, en consecuencia, a las previsiones de la mencionada disposición, destacándose -por lo demás- que de acuerdo al art. 6 de la norma, la situación del becario estará amparada por el régimen de la Ley 24.557 y cc.
En ese sentido, en un caso similar al de autos la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo la aplicación del régimen de becas en el ámbito de la administración provincial, a saber: «Las particularidades del caso exigen, previamente, establecer con claridad los componentes del régimen jurídico que vincula a los becarios, profesionales de la salud, con las instituciones en las que prestan servicios. Dependiendo de cuáles sean las características de la vinculación, la concesión o no de la reparación pretendida deberá abordarse desde regímenes diversos de responsabilidad estatal. Pues bien, asiste razón a la Fiscalía de Estado cuando afirma que el vínculo que une al actor con el Hospital Zonal de Agudos doctor Carlos Bocalandro se encuentra regido por el Decreto 5725/1989, Reglamento para el otorgamiento de becas en el Ministerio de Salud y no por otra clase de reglas que estructuran relaciones de empleo público. Ese marco normativo prevé, entre otros tipos de becas, las «Asistenciales» referidas a becarios que prestan servicios en forma efectiva en un establecimiento hospitalario o servicios de salud (art. 2 inc. b). A su vez, se estipula que el número, duración y monto de las becas serán fijados de acuerdo a los Programas Específicos que se aprueben y a las disponibilidades presupuestarias vigentes para cada ejercicio (art. 3). La beca consistirá establece- en un aporte económico que se hará efectivo en forma mensual, por períodos vencidos durante el plazo de vigencia de la misma y cuyo importe estará determinado por una suma que para cada Programa fijará el Ministerio de Salud (art. 5). Puntualmente, en lo que al caso interesa, el art. 6° establece que la vinculación existente entre el becario y el Estado Provincial, no configura relación de empleo público, por lo que no resulta aplicable el Régimen para el Personal de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires, a excepción de lo establecido expresamente en el presente Reglamento». (Voto Dr. Soria; Causa B. 63.718, «Ferreres» 26/10/2010).
Dilucidada así la relación existente entre ambas partes, es oportuno señalar que aún, en el supuesto en que ella no fuera regida por la Ordenanza 265/03 tal como precisé, la misma recaería en el marco de la Ley 11.757 ya que el derecho público provincial ha encuadrado toda relación de trabajo, entre una persona particular y un estado municipal, en el marco de dicha norma la que dispone en su artículo 1º: «El presente Estatuto dispone el régimen para el personal de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires».
Por último, el artículo 12º clasifica al personal alcanzado por el régimen de dicha ley de la siguiente manera: «1. Planta permanente: integrada por el personal que goza de estabilidad. 2. Planta temporaria: que comprende: a) Personal temporario. b) Personal reemplazante. c) Personal destajista. d) Personal contratado por locación de servicios».
9°) Bajo tales parámetros y atento que el actor formaba parte del personal becario del Municipio accionado (conforme fs. 91, 100, 103 109 111 y 112), pretendiendo se lo indemnice por la baja dispuesta por Decreto Nº 3128/11, entiendo que la demanda encuentra sustento en una relación de empleo sometida al juzgamiento propio de la competencia contencioso administrativa. Ello, pues comprende los conflictos suscitados entre los particulares y la administración en el ámbito del referido vínculo (arts. 1° y 2° de la Ley Nº 12.008 – texto según Ley Nº 13.101 – y doctrina SCBA en causas B 63.226 I 17-10-2001; B 63.183 I 17-10-2001; B 63.298 I 24-10-2001).
Por lo tanto, para accionar judicialmente, deben observarse los preceptos establecidos en el Código Procesal en lo Contencioso Administrativo (Ley 12.008, texto según Ley Nº 13.101) y principios que informan la materia (esta Cámara en Causas Nº 807, «Acera, Laura Vanesa c/ Municipalidad de Morón s/ Cobro de Pesos», Sentencia del 28/12/06; Nº 828, «Parras, Jorge Osvaldo c/ Municipalidad de Morón s/ Pretensión Indemnizatoria», Sentencia del 22/02/07; Nº 1156/07, «Benozzi, María Cristina c/ Municipalidad de Morón s/ Indemnización por vacaciones», Sentencia del 20/12/07; Nº 1161/07, «Di Rocco, María Alejandra c/ Municipalidad de Tres de Febrero s/ Pretensión de Restablecimiento de Derechos», entre otras.
10°) Sentado ello, advierto ajustado a derecho el pronunciamiento recurrido por el cual, el Juez a-quo, ha procedido a declarar inadmisible la pretensión deducida (conforme art. 31 inc. 1º del CPCA), en virtud de encontrarse superado el plazo de caducidad de noventa (90) días previsto por el art. 18 del CPCA.
Es que el actor fue notificado del Decreto Nº 3128 de fecha 18 de noviembre de 2011, por el cual se dispuso su baja a partir de la fecha de notificación del Decreto citado, es decir, desde el 22 de noviembre de 2011, conforme fs. 5, el que fue impuganado por el actor y notificado el rechazo del planteo recursivo con fecha 1 de marzo de 2012, mientras que la demanda fue iniciada con fecha 30 de septiembre de 2013, conforme cargo impuesto a fs. 38, es decir, transcurridos sobradamente los noventa (90) días hábiles judiciales que prescribe el ordenamiento ritual que rige la materia en el art. 18.
Si bien en la pieza recursiva en estudio el apelante expuso – por medio de su apoderada – que el reclamo original de su parte no versa sobre los daños y perjuicios, como manifiesta el a quo, sino por las indemnizaciones establecidas en la LCT ante un despido incausado y asegura que tampoco reclama en momento alguno la anulación de una decisión administrativa, conforme fs. 129 vta., primer párrafo, observo que en su escrito de demanda transcribió el decreto que dispuso darlo de baja como becario – fs. 33- en el escrito de adecuación – fs. 66 – encuadró su pretensión en la previsión normativa contenida en el art. 12 inc. 3 del CCA la que ratificó mediante la ampliación de demanda obrante a fs. 120/121.
11°) Por lo demás, derivándose la indemnización pretendida de la invocada ilegitimidad del Decreto Nº 3128/11, recuerdo, que conforma un presupuesto procesal de la acción que aquí se deduce la previa declaración de nulidad del mismo.
En efecto, este Tribunal ha sostenido en diversos precedentes análogos que, para reclamar judicialmente una indemnización, se debería – en primer término – acreditar el actuar ilegítimo de la administración. Ello así, pues la pretensión indemnizatoria resultaría accesoria y se encontraría subordinada a la previa declaración de la invalidez del acto denegatorio (conforme esta Cámara en las causas Nº 807, «Acera c/ Municipalidad de Morón s/ Cobro de Pesos», sentencia del 28/12/206; Nº 1161/07, «Di Rocco, María Alejandra c/ Municipalidad de Tres de Febrero s/ Pretensión de Restablecimiento de Derechos», entre otras).
Bajo dicha circunstancia, si – tal como lo expone el recurrente en la pieza en examen – la acción estuviera dirigida a solicitar indemnización sin cuestionar el Decreto Nº 3128/11, la misma sería igualmente inadmisible. Es que, reitero, la pretensión resarcitoria fundada en la ilegitimidad de un acto es accesoria y se encuentra subordinada a la previa declaración de su invalidez.
Así lo ha entendido la Suprema Corte de Justicia Provincial, al considerar que cuando se demanda el pago de daños y perjuicios cuyo origen se encuentra en un acto administrativo ilegítimo, es preciso que previamente se declare esa ilegitimidad, ya que si esta última constituye la causa de la obligación de reparar los daños ocasionados por aquél, cabe concluir que el carácter firme e irrevisable de dicho acto configura un obstáculo insalvable para la procedencia de la aludida pretensión (SCBA, B 58.147, del 7-2-2007 «Terminales Río de La Plata c/ Municipalidad de Avellaneda s/ demanda Contencioso Administrativa», arg. SCBA Ac 33275, del 26-2-1985 «Oasis SRL c/ Municipalidad de Quilmes s/ Cobro de pesos por daños y perjuicios y daño moral»; CSJN, Fallos 319:1476 y 319:1532).
12°) Por todo lo expuesto, propongo: 1º) Rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirmar la sentencia apelada que declaró inadmisible la demanda por su carácter extemporáneo; 2º) No imponer costas por no haber mediado sustanciación; 3º) Diferir la regulación de honorarios para el momento procesal oportuno (cfr. art. 31 D.L. 8.904/77). ASÍ VOTO.
El Sr. Juez Jorge Augusto Saulquin votó a la cuestión planteada, en igual sentido y por los mismos fundamentos. Se deja constancia de que el Sr. Juez Hugo Jorge Echarri no suscribe la presente por encontrarse en uso de licencia. Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente:
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en el Acuerdo que antecede, este Tribunal RESUELVE: 1º) Rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirmar la sentencia apelada que declaró inadmisible la demanda por su carácter extemporáneo; 2º) No imponer costas por no haber mediado sustanciación; 3º) Diferir la regulación de honorarios para el momento procesal oportuno (cfr. art. 31 D.L. 8.904/77).
Larramendy, María F. c. Ministerio de Salud y otro/a – Juzg. Cont. Adm. La Plata – Nº 1- 27/09/2006
011918E
