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JURISPRUDENCIAPrescripción de la pena. Sanción administrativa
Se declara procedente el recurso interpuesto pues, habiendo sanción, la prescripción de la acción no pudo haber operado y tampoco pudo prescribir la pena.
En la ciudad de Santa Fe, a los trece días del mes de setiembre del año dos mil diecisiete, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Roberto Héctor Falistocco, María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la integración del señor Juez de Cámara doctor Federico José Lisa, bajo la presidencia del titular doctor Daniel Aníbal Erbetta, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados «PAOLICELLI, PABLO DAMIAN OSCAR contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO -RECURSO DE APELACIÓN- (EXPTE. 2873/09) SOBRE RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD (CONCEDIDO CÁMARA)» (EXPTE. C.S.J. CUIJ N°: 21-00509063-3). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores: Erbetta, Falistocco, Gastaldi, Spuler, Gutiérrez, Netri y Lisa.
A la primera cuestión, el señor Presidente doctor Erbetta dijo:
1. Surge de autos que, por infracción al artículo 605.1.1 del Código de Faltas de la Municipalidad de Rosario, la Jueza de Faltas N° 4 de esa ciudad impuso a Pablo Damián Paolicelli la sanción de multa de trescientos pesos ($300) e inhabilitación para conducir por el plazo de 90 días (f. 13).
Recurrido tal pronunciamiento por el interesado, la Cámara de Apelaciones del Tribunal Municipal de Faltas, por acuerdo 448, del 30 de octubre de 2008, lo confirmó (f. 36); decisión que nuevamente impugnada por Paolicelli fue confirmada por el Intendente Municipal por resolución 130 del 22 de julio de 2009 (f. 53).
El recurrente interpuso la impugnación prevista en el artículo 99 de la ley 10160 (fs. 58/v.), remedio que fue concedido por el Ente municipal, remitiéndose las actuaciones al Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas de Rosario que por turno correspondiera (f. 59v.), el que las recibió el 6 de noviembre de 2009.
2. Estando los autos en el Juzgado referido, el 14 de febrero de 2013, Pablo Damián Paolicelli, con patrocinio letrado, solicitó el sobreseimiento por prescripción de la acción por haber transcurrido desde el inicio de las actuaciones sobradamente el plazo previsto por los artículos 29, inciso b; 32 y 33 de la ley 10703 (f. 61).
Tramitado el incidente, por resolución 921, del 4 de julio de 2013, se revocó «…dejando sin efecto la SANCIÓN ADMINISTRATIVA Nro. 130 de fecha 22 de julio de 2009, dictada por el Sr. Intendente de la Municipalidad de Rosario (…), por encontrarse prescripta tanto la acción como la pena de conformidad con el art. 106.2 del Cód. Municipal de Faltas de la ciudad de Rosario» (fs. 99/105v.).
3. Contra dicha decisión, la Municipalidad de Rosario interpone recurso de inconstitucionalidad en los términos de la ley 7055 (fs. 107/115v.).
Le imputa a la resolución impugnada: apartamiento arbitrario de las constancias de autos y de la clara letra de la ley; haberse pronunciando sin que el apelante expresara agravios contra la sanción administrativa; y haber brindado fundamentos meramente dogmáticos, ignorado la doctrina y la jurisprudencia aplicables al caso, incurriendo consecuentemente en violación a los derechos de igualdad y propiedad, como así también a las garantías de defensa en juicio y del debido proceso legal.
Para fundar la arbitrariedad normativa alegada, sostiene que se ha errado en el análisis de la prescripción, al no haberse considerado lo establecido en el artículo 106.2 del Código de Faltas Municipal. Agrega que existiendo un proceso en trámite la prescripción nunca pudo haberse operado según lo dispuesto por los artículos 3986 y 3987 del Código Civil; que no puede hablarse de prescripción de la acción porque la pena fue impuesta de inmediato el mismo día de la infracción y que tampoco puede considerarse prescripta la pena ante la inexistencia de sentencia firme.
Explica que en el caso se produjo la caducidad de instancia, ya que el primer acto procesal impulsivo tuvo lugar luego de trascurrido en exceso cualquier plazo que se aplicara de modo análogo, aun contando la duplicidad de términos que ordena el artículo 5 de la ley 7234.
Se agravia de que el Magistrado considerara que porque la cuestión en debate era contencioso administrativa no resultaba aplicable la caducidad de instancia, en el entendimiento de que si la causa es contencioso administrativa rige la caducidad del artículo 30 de la ley 11330 o, en todo caso, el plazo del artículo 232 del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia.
Por otro lado, postula la arbitrariedad fáctica del fallo, con base en que el A quo omitió considerar todos los actos de procedimiento de los cuales surge -a su entender- que el expediente administrativo nunca estuvo detenido por un plazo de dos años para que se produjera la prescripción de la acción.
Insiste con que no puede hablarse de prescripción de la acción, ya que la sanción de multa e inhabilitación se dispuso el mismo día en que se comprobó la infracción, aplicando una pena al infractor, momento a partir del cual -entiende- la acción ya no podía prescribir. Cuestiona que el Magistrado hiciera correr el plazo de la prescripción de la acción desde la fecha del hecho como si desde ésta no hubiere habido ningún otro acto de procedimiento.
Sigue diciendo que tampoco puede haber prescripto la pena porque ésta fue apelada por el sancionado y aún no se encuentra firme la impugnación.
Concluye que la omisión de valorar las constancias de la causa invalida el fallo recurrido y que, aun de considerarse suficiente el análisis efectuado, éste habría constituido una caprichosa e irrazonable elección de algunas constancias y pruebas aportadas en la causa.
Por último, sostiene que en el caso se configura un supuesto de gravedad institucional, ya que, para su parte, la doctrina fijada por el Juez pone en serio riesgo el eficaz ejercicio del poder de policía de tránsito, sobre todo en una materia de control que hace a la seguridad de automovilistas y peatones, y si el mismo quedara firme se asistiría a un pronunciamiento contrario a la letra clara de la ley y a la doctrina judicial confirmatoria de la Corte nacional y la Corte provincial.
4. El Magistrado interviniente, previo traslado a la contraria, concede el remedio extraordinario intentado, por entender que los agravios planteados por la Municipalidad de Rosario son idóneos para franquear la valla del recurso de inconstitucionalidad (fs. 76/77).
5. En el examen de admisibilidad que le compete efectuar a esta Corte por imperio del artículo 11 de la ley 7055, advierto satisfechos los recaudos formales de la impugnación y asimismo, estimo que la postulación recursiva cuenta con idoneidad suficiente para operar la apertura de esta instancia excepcional.
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo:
1. Surge de autos que, por infracción al artículo 605.1.1 del Código de Faltas de la Municipalidad de Rosario, la Jueza de Faltas N° 4 de dicha ciudad impuso a Pablo Damián Paolicelli una multa de trescientos pesos ($300) e inhabilitación para conducir por el plazo de 90 días (f. 13).
Recurrido tal pronunciamiento por el condenado, la Cámara de Apelaciones del Tribunal Municipal de Faltas, por acuerdo 448 del 30 de octubre de 2008, lo confirmó (f. 36); decisión que nuevamente impugnada por el sancionado fue confirmada por el Intendente Municipal por resolución 130 del 22 de julio de 2009 (f. 53).
El impugnante interpuso el recurso de apelación previsto en el artículo 99 de la ley 10160 (fs. 58/v.), remedio que fue concedido por el Ente municipal, remitiéndose las actuaciones al Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas de Rosario que por turno correspondiera (f. 59v.), el que las recibió el 6 de noviembre de 2009.
2. Radicados los autos en el Juzgado referido, el 14 de febrero de 2013, Pablo Damián Paolicelli, con patrocinio letrado, solicitó el sobreseimiento por prescripción de la acción por haber transcurrido desde el inicio de las actuaciones sobradamente el plazo previsto por los artículos 29 inciso b), 32 y 33 de la ley 10703 (f. 61).
Tramitado el incidente, por resolución 921 del 4 de julio de 2013 se revocó «…dejando sin efecto la SANCIÓN ADMINISTRATIVA Nro. 130 de fecha 22 de julio de 2009, dictada por el Sr. Intendente de la Municipalidad de Rosario (…), por encontrarse prescripta tanto la acción como la pena de conformidad con el art. 106.2 del Cód. Municipal de Faltas de la ciudad de Rosario» (fs. 99/105v.).
3. Contra dicha decisión, la Municipalidad de Rosario interpone recurso de inconstitucionalidad en los términos de la ley 7055 (fs. 107/115v.).
Le imputa a la resolución impugnada apartamiento arbitrario de las constancias de autos y de la clara letra de la ley; haberse pronunciando sin que el apelante expresara agravios contra la sanción administrativa; y haber brindado fundamentos meramente dogmáticos, ignorado la doctrina y la jurisprudencia aplicables al caso, incurriendo consecuentemente en violación a los derechos de igualdad y de propiedad, como así también a las garantías de defensa en juicio y del debido proceso legal.
Para fundar la arbitrariedad normativa alegada, sostiene que se ha errado en el análisis de la prescripción al no haberse considerado lo establecido en el artículo 106.2 del Código de Faltas Municipal. Agrega que existiendo un proceso en trámite la prescripción nunca pudo haberse operado según lo dispuesto por los artículos 3986 y 3987 del Código Civil; que no puede hablarse de prescripción de la acción porque la pena fue impuesta de inmediato el mismo día de la infracción y que tampoco puede considerarse prescripta la pena porque no existía sentencia firme.
Explica que en el caso se produjo la caducidad de instancia, ya que el primer acto procesal impulsivo tuvo lugar luego de trascurrido en exceso cualquier plazo que se aplicara de modo análogo, aun contando la duplicidad de términos que ordena el artículo 5 de la ley 7234.
Se agravia de que el Magistrado considerara que dado que la cuestión en debate era contencioso administrativa no resultaba aplicable la caducidad de instancia.
Por otro lado, postula la arbitrariedad fáctica del fallo con base en que el A quo omitió considerar todos los actos de procedimiento de los cuales surge -a su entender- que el expediente administrativo nunca estuvo detenido por un plazo de dos años para que se produjera la prescripción de la acción.
Insiste con que no puede hablarse de prescripción de la acción, ya que la sanción de multa e inhabilitación se dispuso el mismo día en que se comprobó la infracción, aplicando una pena al infractor por lo que la acción ya no podía prescribir. Cuestiona que el Magistrado hiciera correr el plazo de la prescripción de la acción desde la fecha del hecho como si desde la misma no hubiere habido ningún otro acto de procedimiento.
Sigue diciendo que tampoco puede haber prescripto la pena porque ésta fue apelada por el sancionado y aún no se encuentra firme la impugnación.
Concluye que la omisión de valorar las constancias de la causa invalida el fallo recurrido y que, aun de considerarse suficiente el análisis efectuado, éste habría constituido una caprichosa e irrazonable elección de algunas constancias y pruebas aportadas en la causa.
Por último, sostiene que en el caso se configura un supuesto de gravedad institucional, ya que, para su parte, la doctrina fijada por el Juez pone en serio riesgo el eficaz ejercicio del poder de policía de tránsito, sobre todo en una materia de control que hace a la seguridad de automovilistas y peatones, y si el mismo quedara firme se asistiría a un pronunciamiento contrario a la letra clara de la ley y a la doctrina judicial confirmatoria de la Corte nacional y la Corte provincial.
4. El Magistrado interviniente, previo traslado a la contraria, concede el remedio extraordinario intentado por entender que los agravios planteados por la Municipalidad de Rosario son idóneos para franquear la valla del recurso de inconstitucionalidad (fs. 76/77).
5. En el examen de admisibilidad que le compete efectuar a esta Corte por imperio del artículo 11 de la ley 7055, advierto satisfechos los recaudos formales de la impugnación y asimismo, estimo que la postulación recursiva cuenta con idoneidad suficiente para operar la apertura de esta instancia excepcional.
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi expresó idéntico fundamento al vertido por el señor Presidente doctor Erbetta y votó en igual sentido.
A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Spuler y Gutiérrez expresaron idéntico fundamento al vertido por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri expresó idéntico fundamento al vertido por el señor Presidente doctor Erbetta y votó en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa expresó idéntico fundamento al vertido por el señor Ministro doctor Falistocco y votó en igual sentido.
A la segunda cuestión, el señor Presidente doctor Erbetta dijo:
1. Cabe anticipar que el presente recurso de inconstitucionalidad debe ser declarado improcedente.
Es que, más allá del mayor grado de acierto o error en la argumentación ensayada por el Magistrado a quo, lo cierto es que las alegaciones de la impugnante no logran demostrar que la decisión de declarar que en autos ha operado la prescripción de la pena impuesta a Paolicelli resulte irrazonable o se aparte de las constancias de la causa.
En efecto, recuérdese que en la especie luego de agotada la vía administrativa, Pablo Damián Paolicelli, con patrocinio letrado, interpuso la impugnación prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, habiéndose remitido las actuaciones al Juzgado en lo Penal de Faltas de la ciudad de Rosario. Radicados los autos en dicha sede (cfr. sello de f. 59v.), no hubo ningún movimiento hasta que -después de trascurridos más de tres años- el recurrente solicitó su sobreseimiento por prescripción, pedido que fue acogido por el Tribunal a quo por medio de la decisión ahora atacada.
2. La cuestión litigiosa de autos se relaciona con la problemática del control judicial suficiente de las sanciones impuestas por órganos administrativos que deciden faltas municipales.
Al respecto, el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin perjuicio de lo previsto por otras disposiciones, establece que los Jueces en lo Penal de Faltas (con asiento en los Distritos Judiciales N° 1, 2 y 5) «…conocen en última instancia de las impugnaciones deducidas contra las resoluciones de órganos administrativos que deciden sobre faltas en materia municipal y sobre faltas de tránsito en materia provincial, y las contravenciones policiales».
Corresponde aquí señalar que según el diccionario de la Real Academia Española, impugnar significa combatir, contradecir, refutar o bien, en el ámbito propio del derecho, interponer un recurso contra una resolución judicial. Es decir, el texto legal al utilizar tal expresión está regulando un recurso, una vía de apelación de la decisión administrativa de naturaleza sancionatoria ante el Juez en lo Penal de Faltas correspondiente.
3. Por otro lado, atendiendo al plexo normativo que resulta aplicable en estos casos, debe mencionarse que la Ley Orgánica del Poder Judicial se ocupa de regular lo atinente a los Jueces en lo Penal de Faltas en los artículos 93 al 99, estableciendo allí su competencia material y funcional.
A su vez, el Código de Faltas de la Provincia, aplicable a las faltas allí previstas que se cometan en su territorio (cfr. art. 1, ley 10703), consagra la subsidiariedad -siempre que no sean expresa o tácitamente excluidas por éste- de las disposiciones generales del Código Penal de la Nación, del Código Procesal Penal y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe.
4. Si se tiene en cuenta la naturaleza gravosa de la sanción impuesta en el caso concreto, independientemente de las discusiones en orden al ámbito de pertenencia de tales regulaciones, no puede escapar a los principios constitucionales que refieren a las consecuencias penosas de cualquier norma jurídica, sin calificación de su naturaleza (art. 18, C.N.).
5. La impugnación prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial apunta a posibilitar el tratamiento de los agravios del sancionado en sede jurisdiccional, así como a la revisión judicial suficiente que debe garantizarse a todo ciudadano frente a una decisión eventualmente arbitraria de la Administración.
Debe resaltarse que en este ámbito, el Poder Judicial no asume la primera intervención del Estado, sino que éste ya ejerció la facultad punitiva a través del Poder Administrador mediante el procedimiento establecido legalmente que concluyó con el dictado del acto administrativo sancionador del Juez Municipal de Faltas.
En la mayoría de los casos, aquí termina la cuestión: el ciudadano infringió una norma de policía y el Estado, respetando el principio de legalidad, lo sanciona; sólo en aquellos supuestos en que los particulares adviertan ilegalidad en el obrar de la Administración, podrán llevar ante la Justicia tales actos de manera que, mediante su anulación, el propio Estado -ahora a través del Poder Judicial- restablezca el orden jurídico (cfr. voto del señor Ministro doctor Netri en A. y S. T. 249, pág. 166).
Y respecto de esta impugnación corresponde hacer algunas precisiones teniendo en cuenta que no surge de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ni de ninguna otra disposición legal el trámite a aplicarle. Por ello, ante esta laguna legal, debe determinarse el procedimiento bajo el cual deben encauzarse estas impugnaciones ante los estrados judiciales.
5.1. A tal efecto, considero que, conforme la naturaleza del órgano jurisdiccional competente según la Ley Orgánica del Poder Judicial y la del recurso, la instancia regulada en el artículo 99 de la referida normativa debe tramitarse tratando de satisfacer el derecho a expresar los agravios por ilegalidad y/o arbitrariedad, conforme a los criterios generales aplicables a dicha instancia recursiva en el ámbito pertinente.
En tal sentido, debe aplicarse la regulación que del recurso de apelación efectúa el artículo 56 del Código de Faltas provincial, que dispone -entre otros aspectos- que la expresión de agravios debe contener fundamentación suficiente, que la Cámara dictará resolución dentro de los veinte días de recibido el expediente, sin dictamen fiscal, y que podrá dictar medidas para mejor proveer.
Por lo demás, ante la imprevisión de la intervención fiscal en el ámbito contravencional, debe garantizarse el contradictorio mediante traslado oportuno del recurso a la Administración sancionadora cuyo acto fuera impugnado por el recurrente.
5.2. Las consideraciones expuestas imponen además, que una vez contestados los agravios, el juez interviniente dicte resolución dentro del término legal previsto (art. 56, Cód. de Faltas). A cualquier evento, la sustanciación de la impugnación constituye necesariamente un deber del órgano judicial, conforme surge del trámite recursivo en materia de faltas, según lo establecido por el artículo 428 y siguientes del Código Procesal Penal, aplicable por la disposición del artículo 4 del Código de Faltas.
5.3. Que, y por otra parte, debe considerarse que dicho control judicial por vía de una apelación ante el Juez en lo Penal de Faltas provincial, implica necesariamente la suspensión de la ejecución de la sanción mientras esté en discusión la ilegitimidad y/o arbitrariedad de la decisión mediante la cual se la impuso.
6. A esos efectos y para la resolución del caso bajo análisis, deben tenerse en cuenta también las disposiciones específicas del Código de Faltas Municipal de la ciudad de Rosario y, específicamente, las normas referidas a la prescripción de la acción y de la pena.
En este sentido, el artículo 106.2 de la normativa referida establece: «La acción prescribe a los dos años de cometida la falta. La pena prescribe a los dos años para las faltas leves, y a los cinco años para las faltas graves, conforme lo establecido por la Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449, en todos los casos, a contar desde dictada la sentencia definitiva. La prescripción corre, se suspende o interrumpe separadamente para cada uno de los partícipes de la infracción. La prescripción de la acción y de la pena se interrumpen por la comisión de una nueva falta o por su quebrantamiento en el caso que hubiere comenzado a cumplirse la pena. (Modificado por el Art. 1º de la Ordenanza Nº 8883/11)».
En lo que resulta de interés en la especie, considero que debe entenderse como «sentencia definitiva» -a partir de la cual, según el dispositivo legal citado, comienza el cómputo del plazo de prescripción de la pena- la última decisión recaída en sede administrativa. Es decir, existe «sentencia definitiva» cuando se agota la vía administrativa, con la resolución de la última impugnación deducida por el interesado; debiéndose tomar este momento como punto de partida del plazo de prescripción de la pena.
Ahora bien, cabe aquí hacer dos precisiones: en primer lugar, que el único obstáculo a la ejecución de la sanción por parte de la Administración deriva de la interposición del recurso de apelación previsto en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En este contexto, resulta lógico que si el sancionado opta por ejercer el derecho recursivo, acudiendo a los órganos judiciales para obtener la revisión de lo hecho en sede administrativa, tal actuación tenga entidad para suspender el curso de la prescripción de la pena durante la duración del trámite judicial. Es que, mientras la Municipalidad no pueda ejecutar la multa -porque se encuentra cuestionada en el ámbito del Poder Judicial la legitimidad del acto administrativo mediante el cual la impuso- no puede correr en su perjuicio el término de prescripción de la pena previsto en el artículo 106.2 del Código Municipal de Faltas.
En segundo término, debe resaltarse que la Municipalidad si bien tiene la facultad y el deber de ejecutar la sanción impuesta, tiene un plazo para hacerlo. Este plazo está dado en el caso de las sanciones impuestas como consecuencia de la infracción a las normas del Código Municipal de Faltas por el término de dos años a contar desde la sentencia definitiva previsto en el artículo 106.2 del cuerpo legal referido que se ha transcripto «ut supra».
En resumen, agotada la vía administrativa puede ocurrir que el infractor ejerza su derecho de impugnar el acto administrativo por medio del cual se lo sancionó, deduciendo el remedio regulado en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -circunstancia que impide que la Municipalidad ejecute el acto mientras dure el proceso judicial-. O bien, que opte por no iniciar la instancia de revisión judicial y entonces el Ente Municipal debe emprender la ejecución de la sanción impuesta y debe hacerlo dentro del término legal que se le ha impuesto: dos años para las faltas leves, cinco para las graves.
7. Aplicando lo expuesto al presente, si tenemos en cuenta que la decisión del Intendente municipal -que no hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por el señor Paolicelli y confirmó la multa impuesta- data del 22 de julio de 2009 (cfr. f. 53), cabe concluir que ha trascurrido el plazo legal de prescripción de la pena establecido en el Código de Faltas Municipal -dos años- sin que mediara acto alguno con entidad interruptiva, ni suspensiva de aquélla.
Es que, si bien es cierto que Paolicelli pretendió habilitar la instancia impugnativa contra las sanciones que le habían sido impuestas por el Tribunal Municipal de Faltas, también lo es que de las constancias del expediente no surge que a la interposición del recurso previsto en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial se le hubiere dado trámite alguno.
Adviértase que en el caso, recibidas las actuaciones por el Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas, no hubo ninguna actividad procesal, es decir, nada se proveyó ni se hizo respecto al recurso incoado por el interesado; no habiendo, por tanto, el Juez cumplido con uno de sus deberes procesales funcionales, esto es, el deber de proveer.
La inactividad procesal imputable al Tribunal y el propio desinterés de la Administración en la ejecución de la sanción, dan cuenta además de los fundamentos relacionados de la pertinencia de la solución que se propone.
Tal inactividad procesal fue la que provocó que acaeciera -como se dijo- la prescripción de la sanción impuesta al recurrente, al haber impedido la formación de un proceso judicial apto para hacer operar la suspensión del curso de la prescripción de la pena. No sería otra la solución si hipotéticamente se considerase que la decisión administrativa última no es sentencia definitiva y la discusión quedara centrada en el ámbito de la prescripción de la acción; ya que, en ese caso, habría operado la prescripción de ésta.
8. Por todo lo expuesto, y sin que la solución propiciada importe hacer propias las conclusiones expuestas en la instancia inferior, corresponde declarar improcedente el recurso de inconstitucionalidad deducido, toda vez que las argumentaciones esgrimidas justifican la confirmación del fallo del Juez de grado en tanto declarara que en el caso operó la prescripción de la sanción.
Voto, pues, por la negativa.
A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo:
El estudio de la causa, efectuado a la luz de las exigencias constitucionales y legales requeridas para el adecuado ejercicio de la función jurisdiccional, me convence de que asiste razón a la Municipalidad recurrente en cuanto postula que el decisorio impugnado a través del remedio previsto en la ley 7055, presenta vicios en su fundamentación que lo descalifican como acto jurisdiccional válido, incumpliendo con la exigencia de motivación suficiente contenida en el artículo 95 de la Constitución provincial.
En efecto, el pronunciamiento dictado por el Juez de Primera Instancia en lo Penal de Faltas de Rosario, en cuanto se apoya en un análisis del concepto de «sentencia firme» a los efectos del examen o revisión de la prescripción de la acción penal, afirmando que debe revocarse y dejarse sin efecto la multa impuesta por encontrarse prescripta tanto la acción como la pena, no resulta ser una derivación razonada del derecho vigente, con aplicación a las circunstancias concretas de la causa.
Ello así, desde que tal razonamiento implica desconocer algunos principios que necesariamente debieron ser tenidos en cuenta a la hora de fallar, y que, en el caso, se resuelven básicamente, en el carácter revisor de la instancia y en el de la presunción de legitimidad de los actos administrativos.
En este sentido, debe destacarse que la materia en debate es contencioso administrativa (ver «Servi Flet», A. y S. T. 56, pág. 208; «Transporte Automotor Nicolás Avellaneda», A. y S. T. 79, pág. 149; «Transporte Baigorria S.R.L.», A. y S. T. 96, pág. 299; «Arede S.R.L. (Confitería Island Vip)», A. y S. T. 150, págs. 352/358; «Dere, Humberto», A. y S. T. 152, págs. 136/141; «Ronchi, Stella Maris», A. y S. T. 259, pág. 297).
Cualquiera sea la posición que se adopte en orden a la naturaleza de la jurisdicción de los jueces de primera instancia de distrito en lo penal de faltas para el juzgamiento de asuntos como el del «sub examine», es claro que ella es meramente revisora (A. y S., T. 160, pág. 17; T. 150, pág. 352; T. 212, pág. 161; T. 218, pág. 22).
Analizado el caso a la luz de esa primera conclusión, se observa que, en el «sub judice», la sentencia impugnada, en su confrontación con lo que fuera materia de agravio por el sancionado, exorbita manifiestamente las cuestiones que le habían sido propuestas al Juez.
Del análisis de las constancias de autos surge que el Sentenciante ha arribado a un resultado que no se compadece con las constancias de la causa ni con el derecho y los principios básicos aplicables en la materia, lo que en definitiva conduce a aniquilar lo actuado por la Administración, incurriendo en una irrazonable apreciación de la prueba, a la que el propio ordenamiento jurídico le otorga un valor decisivo.
Por ello, estimo que no puede sostenerse válidamente que estemos frente a una cuestión meramente interpretativa -lo que de por sí no abriría esta instancia de excepción- pues el Juzgador revoca la resolución apelada en base a argumentos que lo llevan en definitiva, a prescindir de una visión de conjunto y correlacionada de la prueba aportada, arribando así a un decisorio que resulta violatorio de la norma contenida en el artículo 95 de la Constitución provincial, y que traduce -de ese modo- un criterio que, como bien lo anticipa la Municipalidad ahora recurrente, obstaculiza seriamente el adecuado ejercicio del poder de policía administrativa municipal.
Cabe recordar que esta Corte tiene dicho que si bien no cabe tachar de arbitraria a una sentencia por no considerar prolijamente una a una todas las pruebas, o por no extraer de ellas todas sus consecuencias razonables, la omisión de considerar expresamente pruebas que a menos de ser descalificadas, aparezcan idóneas para determinar el resultado del pleito, importa motivar insuficientemente la sentencia, con violación del artículo 95 y consecuentemente del artículo 7 de la Constitución provincial (cfr. A. y S. T. 55, pág. 354, y criterio de A. y S., T. 38, pág. 108; T. 83, pág. 71; T. 86, pág. 437, entre muchos otros). Y que la exigencia de la Carta Magna respecto de que las sentencias exhiban motivación suficiente importa el requerimiento de que la fundamentación sea «bastante», «apta» o «idónea» en el sentido de que los motivos se deduzcan del ordenamiento jurídico vigente y de los hechos comprobados en la causa (cfr. criterio de A. y S. T. 94, pág. 254, entre otros); por ello no cualquier fundamento brindado por el Juzgador será adecuado para asegurar el derecho a la jurisdicción que tiene el recurrente.
Adviértase al respecto, que en el «sub examine», el Juez a quo luego de citar la doctrina fijada por esta Corte in re «Ronchi», consideró que debía trasladar dichos preceptos al caso y que la normativa a la luz de la cual correspondía resolver el «sub judice» era la establecida en el artículo 106.2 del Código Municipal de Faltas de Rosario, para luego juzgar que «…atento al tiempo transcurrido desde la comisión de la falta municipal, durante la sustanciación del procedimiento y la sentencia recaída en el ámbito municipal, tanto la acción como la pena se encuentran prescriptas al día de hoy» (sic) (cfr. f. 104).
Seguidamente, el Sentenciante volvió a citar el precedente «Ronchi» transcribiendo lisa y llanamente párrafos del mismo respecto al instituto de la prescripción, pasando luego a desarrollar el concepto de «sentencia firme» que ha otorgado esta Corte afirmando «Ello así pues, el tema a dilucidar gira en torno al concepto mismo de ‘sentencia firme’ a los efectos del examen o revisión de la prescripción de la acción penal» (cfr. fs. 104v./105).
Mas, si bien en tren de analizar las actuaciones ocurridas en el procedimiento de revisión judicial el Juez intenta realizar aclaraciones respecto a la premisa de la que parte para fundar su convicción y afirma que «el planteo de la prescripción de la acción penal debe ser resuelto por los jueces de la causa a la luz de las circunstancias existentes al momento de ese pronunciamiento y en cualquier estado de aquélla, en forma previa a adoptar una decisión sobre el fondo» (el subrayado me pertenece), concluye acto seguido lo siguiente: que «atento lo esgrimido por la parte demanda, respecto a que no se ha producido la prescripción de la pena, por encontrarse la presente causa pendiente de resolución por este Juzgado, he de decir, que conforme el concepto de ‘Sentencia firme’, según la sentencia arriba referenciada, habrá de entenderse que la misma es la que recayó en sede administrativa por su último órgano decisor es decir el Sr. Intendente Municipal.(…)Que en consecuencia, y en mérito a lo expuesto; Resuelvo: Revóquese dejando sin efecto la SANCIÓN ADMINISTRATIVA Nro. 130 de fecha 22 de julio de 2009, dictada por el Sr. Intendente de la Municipalidad de Rosario, Ing. Miguel Lifschitz, por encontrarse prescripta tanto la acción como la pena de conformidad con el art. 106.2 del Cód. Municipal de Faltas de la ciudad de Rosario» (cfr. fs. 105/v.).
En definitiva, el Sentenciante, no obstante considerar de manera simultánea que ha prescripto tanto la acción como la pena, resuelve revocar y dejar sin efecto la sanción administrativa impuesta por la máxima autoridad administrativa.
Así, puede advertirse que la sentencia bajo análisis incurre en una contradicción lógica, desde que por un lado reconoce la prescripción de la acción y de la pena sin considerar que dichas afirmaciones resultan lógicamente excluyentes, para luego ir más allá e introducirse en la revisión judicial del acto administrativo impugnado por Pablo Damián Paolicelli, pronunciándose llanamente por la revocación del mismo empero sin dar fundamento alguno a ese respecto.
Es que, si en el caso el Judicante resolvió que se encontraba pendiente el planteo de prescripción de la pena o de la acción, no resulta razonable luego la resolución afirmando que habían operado ambas prescripciones de forma simultánea, ni mucho menos corresponde avanzar sobre el fondo del asunto y disponer la revocación del acto administrativo dictado en la última instancia administrativa por la máxima autoridad del Poder Ejecutivo municipal.
En razón de ello, lo que debía resolver el Magistrado interviniente era sólo la incidencia allí trabada, sin embargo, en el «sub examine», el Judicante además de declarar concomitantemente la prescripción de la acción y de la pena, se arrogó la potestad de la Administración Pública de revocar «per se» sus propios actos y al mismo tiempo dejó sin efecto el acto administrativo originariamente cuestionado.
Asimismo, el Juez al momento de reseñar el concepto de «sentencia firme» a los fines de declarar la prescripción omitió realizar consideración alguna sobre los efectos de la concesión de la apelación por parte de la Municipalidad en los términos del artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Por último, en cuanto a la caducidad de instancia invocada por el Ente Municipal, mayor era la valoración que al Juez A quo le correspondía hacer al respecto al momento de resolver la incidencia trabada, sin embargo luego de haber afirmado que la cuestión en debate resultaba materia contencioso administrativa, desechó la perención alegada con afirmaciones dogmáticas desconectadas de las constancias del caso.
En orden a lo expresado, y efectuando el análisis de la sentencia impugnada con sustento en las premisas expuestas, la sola transcripción de la exposición del Sentenciante evidencia un quiebre lógico en el razonamiento, y ello basta para descalificar en su totalidad el decisorio cuestionado desde que las deficiencias apuntadas resultan suficientes para evidenciar que lo resuelto no reúne las condiciones mínimas necesarias para satisfacer el derecho a la jurisdicción, lo que impide su mantenimiento como acto judicial válido, por lo que corresponde anular el decisorio bajo análisis, sin que ello implique, por las razones expuestas, convertir a la Corte en una tercera instancia, ni sustituir a los jueces de la causa en funciones que les son privativas (cfr., criterio de A. y S., T. 45, pág. 240 y T. 144, pág. 366, etc.).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:
Adhiero en lo sustancial a los fundamentos y a la solución que propicia el señor Presidente doctor Erbetta.
Centralmente, por cuanto considero que en el caso lo decisivo para declarar improcedente el presente recurso, es lo señalado en su voto en el punto 7 al destacar -en esencia- que recibidas las actuaciones por el Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas, no se siguió actividad procesal alguna (ver fs. 59v./61). Siendo ello así, resulta innecesario -en mi criterio- abundar en consideraciones respecto de aquellas argumentaciones que se apoyan en el efecto suspensivo de la instancia que se alega. Por tanto, más allá del mayor o menor grado de acierto, el Sentenciante efectuó valoraciones que podrán no conformar a la recurrente, pero en la medida que no se demuestre un apartamiento del derecho a la jurisdicción no puede descalificarse por inconstitucional.
Voto, pues, por la negativa.
A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Spuler y Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.
A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Netri dijo:
1. El recurso de inconstitucionalidad debe ser declarado improcedente más allá del mayor o menor grado de acierto que pudiera asignársele a los argumentos que el Magistrado empleara para fundar la decisión, en tanto las alegaciones de la impugnante no alcanzan a demostrar que la declaración de prescripción de la pena impuesta a Paolicelli resulte irrazonable o se aparte de las constancias de la causa.
Esta conclusión se apoya en las siguientes consideraciones. En primer lugar, surge del expediente que el actor agotó la vía administrativa obteniendo del Intendente la confirmación de la sanción que le fuera impuesta (el 22.7.2009), ante quien interpuso la impugnación prevista en el artículo 99 de la ley 10160 contra dicha resolución. El mismo funcionario la concedió remitiendo las actuaciones oportunamente al Juzgado en lo Penal de Faltas de la ciudad de Rosario, donde fueron finalmente radicadas (f. 59).
De ello se colige que resultó sin sustento en las constancias de la causa, la afirmación del Juez respecto de que había operado en el caso la prescripción de la acción punitiva de la Administración, en tanto ella cumplió con todos los pasos del debido procedimiento previo a la sanción y dictó -como consecuencia- un acto administrativo con presunción de legitimidad (que de no haber sido traído -a la postre- por el interesado ante los estrados judiciales para su revisión, ya hubiera debido ser ejecutado).
En segundo lugar, es menester destacar que no se registra en la causa ningún movimiento ni acto procesal desde la recepción de los autos en el Juzgado de Faltas respectivo (sello de fecha 6.11.2009, f. 59v.). Así, y habiendo transcurrido más de tres años, el recurrente se presentó el 14.2.2013 ante el Juez en lo Penal de Faltas interviniente y solicitó su sobreseimiento por prescripción, pedido que fue acogido por el A quo por medio de la decisión ahora impugnada (del 4.7.2013, fs. 99/105v.).
Estos datos esenciales de la plataforma fáctica del caso, habrán de ser analizados en el marco de la función revisora que le ha sido conferida a los jueces de primera instancia de distrito en lo penal de faltas respecto de este tipo de actos administrativos, ámbito no poco complejo en el cual, si bien se debate materia contencioso administrativa, se encuentran en juego -además- normas procesales y de fondo que deben ser interpretadas y aplicadas armónicamente preservando los principios fundamentales de la materia.
En este sentido, habrá de señalarse que, con la apelación interpuesta por el actor ante la justicia en lo penal de faltas, éste pretendió la revisión de la sanción que le impusiera el Estado municipal por considerarla ilegítima, habilitando -de esta forma- el control judicial de la facultad punitiva ejercida por la Administración.
Dicha actividad jurisdiccional ha de llevarse adelante por el órgano judicial respetando los principios en la materia, lo que aún en ausencia de norma expresa -como en el caso-, implica el deber de garantizar la intervención y participación del Estado -en tanto emisor del acto cuya legitimidad se cuestiona- y el dictado de resolución dentro del término legal previsto, entre otras cuestiones (arts. 56, Código de Faltas; art. 428 y ss. Cód. Procesal Penal, aplicable por disposición del art. 4 del Código de Faltas).
Estas condiciones no se encuentran comprobadas en la causa, lo que conduce a considerar la situación en retrospectiva: la acción judicial iniciada por el actor (apelación art. 99, ley 10160) con el objeto de que se revise la legitimidad de la sanción impuesta, no ha sido debidamente tramitada ni proseguida por el interesado durante un lapso que superó los tres años, de la cual la demandada ni siquiera tuvo formal noticia y en la que no se le dio debida participación.
De lo expuesto se sigue que, el efecto interruptivo de la prescripción que en un principio hubiera tenido la interposición de dicha impugnación judicial, entraría en crisis y perdería su razón de ser, generando consecuencias para ambas partes en juicio.
En otras palabras: el esquema de revisión judicial del obrar administrativo garantiza al particular la suspensión de la ejecución del acto administrativo (en el caso, sanción a una falta municipal) si éste considera que ha sido dictado en violación a la juridicidad, impidiendo al Estado la ejecución del mismo en resguardo de las garantías constitucionales y legales que le asisten al ciudadano.
Ahora bien, esta garantía importa un compromiso por parte del afectado de sujetarse a las reglas procedimentales establecidas para que ese control sea eficiente.
Entenderlo de otro modo importaría colocar en cabeza del particular el poder omnímodo de disponer -a su gusto- de los mecanismos legales aptos para suspender la ejecución en su contra de los actos que considera ilegítimos pero desvinculándolo de las consecuencias de adoptar reglas preestablecidas para garantizar (tanto a los administrados como al Estado) un pronunciamiento judicial respecto de la legitimidad o no de tales actos estatales.
Lo dicho no puede en modo alguno convalidarse, ni en los casos en que el acto que se impugna es considerado perjudicial para el particular (como el caso de marras) ni en aquellos en los que se pretende el reconocimiento de derechos o beneficios (cfr. A. y S. T. 270, pág. 341).
En efecto: el artículo 106.2 de la normativa aplicable establece que «La acción prescribe a los dos años de cometida la falta. La pena prescribe a los dos años para las faltas leves, y a los cinco años para las faltas graves, conforme lo establecido por la Ley Nacional de Tránsito N°24449, en todos los casos, a contar desde dictada la sentencia definitiva. La prescripción corre, se suspende o interrumpe separadamente para cada uno de los partícipes de la infracción. La prescripción de la acción y de la pena se interrumpen por la comisión de una nueva falta o por su quebrantamiento en el caso que hubiere comenzado a cumplirse la pena. (Modificado por el Art. 1 de la Ordenanza N°8883/11)».
Ante ello cabe puntualizar que, en el caso, habrá de entenderse como «sentencia definitiva» a la última decisión recaída en sede administrativa (esto es, la resolución del Intendente municipal dictada el 22.7.2009 mediante la cual se confirmó la sanción rechazando los recursos administrativos interpuestos). A partir de allí, comenzaría a correr el referido plazo de prescripción de la pena.
Tal circunstancia importa, por un lado, la obligación por parte de la Municipalidad de suspender -bajo las condiciones que luego se verán- la ejecución de la sanción habida cuenta que el propio órgano que dictó el acto «definitivo» fue quién concedió la revisión judicial -apelación art. 99, ley 10160- y ordenó «remítanse los presentes al Juzgado en lo Penal de Faltas que por turno corresponda, previo registro por Mesa General de Entradas» (f. 59, del 9.10.2009).
Pero por otro lado, la concesión del recurso de apelación y la remisión del mismo a la órbita judicial, hace nacer la carga en el recurrente de instar a través de las herramientas procesales y formales que le confiere el sistema, con el fin de lograr la pretendida declaración de ilegitimidad; carga que, de no hacerse efectiva, dispara diferentes consecuencias. Por un lado, hace perder a la acción iniciada (apelación art. 99, ley 10160) el efecto interruptor de la prescripción comenzando a correr el plazo previsto en la ley; y por el otro, al no instarse el trámite judicial, cesa el efecto suspensivo habilitándose a la Administración a ejecutar el acto impugnado.
Teniendo en cuenta el razonamiento precedente, en el caso, el plazo de prescripción de la pena se encontraba interrumpido y el acto impugnado no hubiera podido ser ejecutado si la revisión judicial del mismo hubiera sido debidamente tramitada. Pero siendo que la Administración -una vez que concedió la apelación, con la consiguiente suspensión del acto- no fue anoticiada formalmente de la tramitación del proceso judicial abierto, pudo y debió ejecutarlo.
Concretamente, siendo que la resolución del Intendente municipal que constituye el acto administrativo impugnado, fue dictado el 22.7.2009, el plazo de dos años establecido por el Código de Faltas para la prescripción de la pena se encontraba -al tiempo de la sentencia- cumplido, no pudiendo computarse como interruptivo del mismo la interposición de la apelación en tanto no ha sido ni tramitada ni proseguida debidamente.
Pero esta circunstancia no puede tampoco -por lo dicho precedentemente- ser alegada por la demandada en su favor al decir que no ha sido formalmente notificada de la iniciación de dicho proceso y que no pudo tener participación en éste, pretendiendo con ello hacer renacer su potestad de ejecutar el acto.
Estas razones impiden asignar a la falta de tratamiento por parte del Juez a quo de la caducidad de instancia esgrimida por la Municipalidad, un efecto que alcance a modificar la razonabilidad de la solución adoptada, ya que aún en el caso de considerarse caduca la instancia judicial en perjuicio del recurrente, ello no alcanzaría a hacer renacer en cabeza de la demandada el derecho que ha perdido por la falta de ejercicio durante el plazo legalmente establecido.
De lo expuesto se sigue la inutilidad de la anulación de la solución dada al caso por la sentencia atacada, sin que ello importe convalidar los restantes argumentos vertidos, en especial, el que considera prescripta la acción; como así tampoco validar la omisión de pronunciarse respecto otras cuestiones -como la caducidad ‘ut supra’ mencionada- en tanto no se advierte que hubiera variado la suerte final del pleito.
2. Ahora bien. Respecto de la «revocación del acto» dispuesta por el A quo en el «resuelvo» del fallo atacado, resta decir que no puede ser valorada como decisión derivada del derecho vigente, en tanto no sólo no se corresponde con los considerandos que sirven de fundamento a la misma, sino por cuanto no aparece dictada en ejercicio de jurisdicción atento ya había sido declarada la prescripción de la pena y no había ingresado al análisis del acto que finalmente «revoca».
Con lo cual, advirtiendo que lo que aquí se resuelve al confirmar la sentencia en tanto declaró la prescripción de la pena resulta suficiente a los fines de declarar improcedente el recurso de inconstituciononalidad local, entiendo que razones de utilidad y economía procesal hacen innecesaria la remisión de los autos en este punto al Tribunal subrogante.
Voto, pues, por la negativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
Adelanto mi adhesión al voto del señor Ministro doctor Falistocco, y, por ende, mi posición favorable a la procedencia del recurso.
Sólo a mayor abundamiento señalo que, habiendo sanción, la prescripción de la acción no pudo haber operado; y que tampoco pudo prescribir la pena, en razón de que dicha sanción administrativa no ha quedado firme al ser recurrida por la vía prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En este sentido, observo que si bien es cierto que de conformidad al artículo 106.2. del Código de Faltas de la Municipalidad de Rosario, la prescripción de la pena se computa desde dictada la «sentencia definitiva», también lo es que tal definitividad no puede sino ser entendida -al menos en supuestos como el de autos- en términos de firmeza.
Entender lo contrario, implicaría tanto como poner en cabeza del Poder Judicial no sólo el impulso de un proceso en el que -como bien lo ha dicho este Cuerpo- se ejerce una jurisdicción meramente revisora, sino las responsabilidades propias de los supuestos en los que el juez (judicial) titulariza potestad sancionatoria, lo que resulta por completo extraño al caso en el que tal potestad es de indudable titularidad de la Administración Pública.
Todo ello con el serio riesgo -adecuadamente advertido por el señor Procurador General a foja 138 de autos- de que, en la práctica, las faltas terminen sin condena a raíz del accionar recursivo del infractor.
Por lo demás, no podrían soslayarse los regímenes a los que el propio Código de Faltas municipal remite.
En ese orden, puede señalarse que según el mencionado Código municipal las penas prescriben «conforme lo establecido por la Ley Nacional de Tránsito N° 24449» (art. 106.2); régimen este en cuyo artículo 89, último párrafo, dispone que la prescripción de la pena se interrumpe -en lo que ahora interesa- por la secuela del juicio contravencional, ejecutivo o judicial (la cursiva no es del texto).
Y menos podría marginarse que ese mismo Código municipal contempla, en su artículo 101.3, la aplicación supletoria del Código Penal de la Nación, según el cual «la prescripción de la pena empezará a correr desde la medianoche del día en que se notificare al reo la sentencia firme […]» (art. 66); como así también la del Código de Faltas de la Provincia de Santa Fe, de conformidad al cual «la pena se extingue al año de haber quedado firme la condena» (art. 32, ley 10703).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la tercera cuestión, el señor Presidente doctor Erbetta dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores corresponde declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, anular la sentencia impugnada. Remitir los autos al Tribunal que corresponda para que juzgue nuevamente la causa. Costas a la vencida (art. 12, ley 7055).
Así voto.
A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco, la señora Ministra doctora Gastaldi, los señores Ministros doctores Spuler, Gutiérrez y Netri y el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Presidente doctor Erbetta y así votaron.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede la Corte Suprema de Justicia de la Provincia -integrada- RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, anular la sentencia impugnada. Remitir los autos al Tribunal que corresponda para que juzgue nuevamente la causa. Costas a la vencida.
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente, los señores Ministros y el señor Juez de Cámara, por ante mí, doy fe.
FDO.: ERBETTA (EN DISIDENCIA)-FALISTOCCO-GASTALDI (EN DISIDENCIA)-GUTIÉRREZ-LISA-NETRI(EN DISIDENCIA)-SPULER-FERNÁNDEZ RIESTRA (SECRETARIA)
022206E
